金　鑫

跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革：緣起、經(jīng)驗與實現(xiàn)

金鑫

摘要:跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革是當(dāng)前司法體制改革的重要舉措，是為解決司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合、司法官員任免高度地方化和地方有關(guān)機關(guān)不當(dāng)干涉司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)等司法地方化的現(xiàn)實難題。同時，正如凡屬重大改革都要于法有據(jù)一樣，跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革也應(yīng)當(dāng)有所依憑。從當(dāng)前來看，其不僅有國內(nèi)實踐的有益探索和英國、法國、美國和德國等域外司法區(qū)劃體制改革的先進(jìn)經(jīng)驗作為保證,還有法律和司法解釋以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定作為支撐。由此，面對挑戰(zhàn)與機遇，事權(quán)合理分配原則和適度規(guī)模原則的堅持、司法區(qū)劃的適度重置、多種跨行政區(qū)劃模式的探索和司法人員選任管理制度的改革完善成為跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置改革的重要實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞:跨行政區(qū)劃； 司法機關(guān)設(shè)置； 司法改革； 司法公正

隨著全面深化改革的推行，司法體制改革已成為共識，其不僅關(guān)涉公民合法權(quán)益的保障和司法公正的實現(xiàn)，而且與國家法制統(tǒng)一的維護和司法權(quán)威的樹立也密切相關(guān)。為了確保人民法院和人民檢察院依法獨立公正地行使職權(quán)，破解司法地方化的難題，與行政區(qū)劃適度分離的司法機關(guān)設(shè)置改革便應(yīng)運而生。同時，最高人民法院和最高人民檢察院對設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院進(jìn)行了探索性的改革，并取得了初步成效。但是跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革在穩(wěn)步推進(jìn)的同時還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入，既要著眼于國內(nèi)的現(xiàn)實問題，也要借鑒西方國家的有益經(jīng)驗。

一、 跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置改革的現(xiàn)實緣由

司法統(tǒng)一是法治的必然邏輯(程汝竹，2014:122)。但從現(xiàn)實來看，地方保護主義對司法統(tǒng)一的破壞十分嚴(yán)重，并集中表現(xiàn)于司法地方化的困境。所謂司法地方化，是指司法機關(guān)及其工作人員在職權(quán)行使過程中受到地方有關(guān)部門或者地方利益團體的不當(dāng)干涉，導(dǎo)致司法職權(quán)無法獨立公正行使，從而出現(xiàn)的一種司法異化現(xiàn)象(張偉平，2013:126)。關(guān)于司法地方化的認(rèn)知可從以下幾個方面來剖析。

(一)司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合

根據(jù)我國《憲法》第30條的規(guī)定，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃主要包括：1.全國分為省、自治區(qū)、直轄市；2.省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；3.縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。同時，根據(jù)我國《憲法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定，地方各級司法機關(guān)由地方各級人民代表大會產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。由此形成的司法管轄區(qū)，在現(xiàn)實中高度依附于行政區(qū)劃，即有行政區(qū)則必有司法機關(guān)，行政區(qū)劃的范圍原則上決定司法機關(guān)地域管轄的范圍。這種塊狀的區(qū)劃體制雖然能發(fā)揮地方的優(yōu)勢，保證地方事務(wù)得以及時有效地處理。但對于司法機關(guān)來說，這種與行政區(qū)劃幾乎重合的地域管轄設(shè)置在一定程度上為地方黨政機關(guān)干涉司法職權(quán)的行使提供了制度土壤，加深了司法權(quán)對地方黨政權(quán)力的依附，從而導(dǎo)致司法地方化現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。同時，這種現(xiàn)狀也可能使司法機關(guān)為維護地方的利益而淪為地方的司法機關(guān)，從而嚴(yán)重影響司法功能和司法公正。

(二)司法官員任免高度地方化

司法主體的專業(yè)化，是實現(xiàn)司法公正的重要保障。根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，地方各級人民法院、人民檢察院由地方人大產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。同時，地方各級人民法院院長和人民檢察院檢察長由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和副檢察長、檢察委員會委員、檢察員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。這種司法官員的任免體制安排，意圖是通過選舉產(chǎn)生的方式，使各級審判機關(guān)、檢察機關(guān)的法官、檢察官在權(quán)力來源上更合理，在行使司法職權(quán)時充分維護人民群眾的利益。但是這種法官、檢察官的地方任免方式也存在弊端。一方面，根據(jù)黨管干部原則，“同級黨委在實際中對審判工作和檢察工作以及人事任免問題施加的影響始終是決定性的因素”(卞建林，2006:36)，在人大及其常委會法定任免程序之外，地方各級黨委根據(jù)干部管理權(quán)限，實際上擁有任免地方法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部的根本決定權(quán)，法官、檢察官的相關(guān)待遇、政治前途都掌握在地方，由此，審判權(quán)和檢察權(quán)的獨立行使也受制于此(陳文興，2007:54)。近些年來地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法個案的事件不斷發(fā)生，有的甚至影響惡劣。另一方面，地方人大及其常務(wù)委員會現(xiàn)行的任免機制和方式難以有效保證地方法官、檢察官的專業(yè)性，有時甚至?xí)a(chǎn)生一些不當(dāng)干涉司法活動的現(xiàn)象，比如，地方人大代表或人大常委受本身法律素養(yǎng)和審議方式的局限，常常無法對法院院長、檢察院檢察長和法官、檢察官人選作出全面合理的專業(yè)判斷。以上兩個方面現(xiàn)狀的根源，都在于司法權(quán)的中央事權(quán)屬性在司法官員的人事任免制度設(shè)計中沒有得到體現(xiàn)，這種人事任免的高度地方化在一定程度上可能影響司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，削弱國家司法的統(tǒng)一性。

(三)不當(dāng)干預(yù)司法現(xiàn)象頻生

在單一制和聯(lián)邦制的國家中，中央與地方在國家權(quán)力的劃分上應(yīng)當(dāng)是清晰的。不少學(xué)者也提出中央與地方關(guān)系法治化，提出要加強中央與地方關(guān)系的法律保障，建立獨立的司法體制，中央與地方只有在制度化、法治化的基礎(chǔ)上，才能使中央與地方關(guān)系職能保持一種均衡和穩(wěn)定的狀態(tài)(熊文釗，2005:161-172)。改革開放后，為了調(diào)動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性，中央先后賦予地方黨委政府在經(jīng)濟和社會管理方面很大的自主權(quán)，在發(fā)展優(yōu)先的前提下，作為中央事權(quán)的司法權(quán)事實上被“打包”給地方。在現(xiàn)實中，一些地方機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出于個人私利或地方利益、部門利益，為案件當(dāng)事人請托說情，對案件處理提出傾向性意見，甚至以公文公函等形式，直接向司法機關(guān)發(fā)號施令，這不僅直接妨礙具體案件的依法公正處理，而且嚴(yán)重?fù)p害司法公信力，破壞國家法律的實施(張先明，2015:4)。同時，對黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績考評體系的偏向，也使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人把發(fā)展地方經(jīng)濟和維護地方穩(wěn)定作為地方的首要工作。這無疑影響了司法機關(guān)依法獨立公正地行使職權(quán)(韋林靜、岳志勇，2010:22)。

在司法實踐中，上級人民法院與下級人民法院的審判監(jiān)督關(guān)系演變?yōu)榉浅绦蚝湍拘缘膬?nèi)部請示和批復(fù)關(guān)系，這種業(yè)務(wù)上的關(guān)聯(lián)為上級人民法院干涉下級人民法院的審判工作提供了可能。按照相關(guān)法律的規(guī)定，除重大或疑難案件由審判委員會討論決定外，合議庭或獨任法官有權(quán)進(jìn)行裁判。由于法院組織結(jié)構(gòu)內(nèi)人員設(shè)置的行政性，合議庭或獨任法官的審判意見還要報庭長、院長審批。因此，法院內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)有可能借助職權(quán)對司法審判進(jìn)行干涉。在檢察機關(guān)內(nèi)部也同樣存在檢察長、副檢察長、檢察委員會、檢察員的職責(zé)權(quán)限邊界不清晰，三級審批制固化僵化，指揮指令、審批審核弱化檢察官的主體地位等問題。制度的不合理，給某些司法機關(guān)內(nèi)部人員可乘之機，影響案件的公正處理(張先明，2015:4)。

二、 跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置改革的經(jīng)驗支撐

跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的經(jīng)驗支撐主要表現(xiàn)在三個方面。從國內(nèi)實踐的層面來看，專門人民法院和部分跨行政區(qū)劃的法院進(jìn)行了有益的探索；從域外司法區(qū)劃體制的設(shè)置來看，無論是單一國家還是聯(lián)邦制國家，其都有可資借鑒的先進(jìn)經(jīng)驗；從規(guī)范層面來看，法律、司法解釋以及其他規(guī)范性文件規(guī)定也提供了有力的支撐。

(一)國內(nèi)實踐的有益探索

從我國國內(nèi)的實踐來看，跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革具有良好的實踐基礎(chǔ)，不僅軍事、海事、鐵路運輸和林業(yè)等專門司法機關(guān)司法管轄范圍與行政區(qū)劃呈現(xiàn)一定的錯置性，而且少數(shù)地方司法機關(guān)也是與行政區(qū)劃單位相脫離的。

專門司法機關(guān)是具有明顯專門業(yè)務(wù)指向性的司法機關(guān)，主要負(fù)責(zé)管轄特殊性的案件。根據(jù)我國現(xiàn)行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》的規(guī)定和司法實踐，專門司法機關(guān)包括：一是軍事司法機關(guān)。軍事法院、檢察院的設(shè)置依據(jù)軍事管轄區(qū)域，基本不受行政區(qū)劃影響。二是海事法院。海事法院主要依港口和水域而設(shè)，不以行政區(qū)劃為依據(jù)。目前我國設(shè)有北海、大連、廣州、?？?、寧波、青島、上海、天津、武漢、廈門十個海事法院。三是鐵路運輸法院。鐵路運輸法院是根據(jù)鐵路管理部門所在地來設(shè)置的。四是知識產(chǎn)權(quán)法院。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定，同時根據(jù)《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》，三個法院管轄所在市轄區(qū)內(nèi)的第一審知識產(chǎn)權(quán)案件，廣州知識產(chǎn)權(quán)法院還對廣東省內(nèi)一定的知識產(chǎn)權(quán)案件實行跨區(qū)域管轄。此外，專門司法機關(guān)還包括工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等司法機關(guān)。由此可見，專門人民法院并無必要與行政區(qū)劃的設(shè)置一一對應(yīng)。錯置性的法院體制設(shè)置可以提高專門人民法院的司法效率，保證專業(yè)司法水準(zhǔn)，同時也可以脫離狹隘地域思想的限制，減少地方政府機關(guān)的不當(dāng)干涉，從而保證其依法獨立地進(jìn)行司法審判，在更大程度上實現(xiàn)公平正義。

除了專門人民法院以外，漢江中級人民法院、濟源中級人民法院、以及北京市、天津市、上海市、重慶市和海南省所設(shè)的第一中級人民法院等共計15個中級人民法院；三亞市城郊人民法院、大興安嶺地區(qū)呼中區(qū)人民法院，以及東莞市和中山市所設(shè)的第一人民法院共計10個基層法院等也都是沒有相應(yīng)行政區(qū)劃單位的(吳志剛，2014:124-125)。同時，最高人民法院的巡回法庭、環(huán)境資源審判機構(gòu)、上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院的設(shè)立等都是為探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院的重要舉措。這些與行政區(qū)劃相脫離的司法機關(guān)和跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的探索不僅在管轄范圍上有所突破，而且人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生及其人事任命也會突破地域限制。這樣既可以緩解司法官員任免地方化的問題，也可以使司法機關(guān)在獨立行使職權(quán)時減少對地方利益的考量，從而平等保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

(二)域外經(jīng)驗的可資之鑒

司法地方化作為困擾司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的重要難題，在西方國家也曾出現(xiàn)并為民眾所詬病。但是，隨著其司法體制改革的不斷推行，這一問題在單一制和聯(lián)邦制國家中都得到了妥善的解決，英國、法國、美國和德國都建立了獨立的司法管轄區(qū)。由此，西方國家的現(xiàn)實經(jīng)驗也可為我國跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的設(shè)置提供一定的借鑒。

在單一制國家中，司法權(quán)一般自上而下設(shè)置，全國只有一套司法系統(tǒng)，憲法和國家司法機關(guān)組織法對中央與地方司法機關(guān)的設(shè)立、司法管轄權(quán)的配置等都有統(tǒng)一的規(guī)定。因此，各個層級的司法機關(guān)在國家統(tǒng)一調(diào)節(jié)的前提下進(jìn)行管轄。為化解司法地方化的問題，英國和法國對法院進(jìn)行了不同的制度設(shè)置。英國法院的設(shè)置主要是依據(jù)辦案的需要，而不是以行政區(qū)域為基礎(chǔ)。如英格蘭和威爾士的法院，若進(jìn)行層級劃分，從上到下分為上議院、上訴法院、高等法院和處于最下一級的皇家刑事法院、郡法院和治安法院。其中英國上議院司法委員會和上訴法院，主要處理有關(guān)法律適用問題的糾紛，并以此形成相關(guān)的判例。皇家法院以全國所有種類的刑事案件為管轄范圍。治安法院主要負(fù)責(zé)較輕的刑事案件、家庭案件(但不包括離婚)和其他非刑事案件。同時，英國法官的任命也是與地方相脫離的，其上級法院的法官都是從下級資深的法官或優(yōu)秀的律師中提拔，并且有充分的財政保障，任職為終身制。法國的法院依據(jù)司法區(qū)進(jìn)行設(shè)置，法國共95個省，設(shè)有450個違警罪法庭，180個輕罪法庭和民事大審法庭，95個重罪法庭，180個輕罪法庭和民事大審法庭，95個重罪法庭，33個上訴法院，法院設(shè)置與行政區(qū)域也無直接關(guān)系*關(guān)于英國、法國司法制度的具體情況，參見孟祥剛：《英國、俄羅斯司法制度考察報告》，載《山東審判》2011年第6期，第102頁。還可參閱支振鋒：《司法獨立性的保障機制——經(jīng)驗考察與國際比較》，載《法律適用》2013年9期，第113頁。以及宋建潮、耿景儀、熊選國：《德國、法國司法制度之比較》，載《人民司法》2000年第3期，第54頁。。

在聯(lián)邦制國家中，由于存在聯(lián)邦司法系統(tǒng)與州司法系統(tǒng)并行的“雙軌制”現(xiàn)象，且各州都有完整的層級體系設(shè)置，聯(lián)邦和州司法機關(guān)根據(jù)案件所涉法律的不同而劃分各自的管轄范圍。美國、德國雖然是聯(lián)邦制國家，與我國單一制下司法體制的設(shè)計差異較大，但其法院體制改革的顯著成效可以給我們些許啟示。從總體上看，美國法院改革的舉措主要集中于三個方面：聯(lián)邦法院的改革、州法院的改革和專門法院的改革。第一，聯(lián)邦法院的改革。美國主要是通過設(shè)置跨州的巡回法院來打破地方的保護主義，從而突破司法審判中州的邊界，以此來保證聯(lián)邦法律的貫徹和司法公正的實現(xiàn)。第二，州法院的改革。當(dāng)前，美國各州法院的改革主要是通過行政管理體制的改革來使司法工作規(guī)范化，而且，統(tǒng)一與合并成為了新的改革議題(關(guān)毅，2003:9-10)。第三，專門法院的改革。在美國，除了普通法院的設(shè)置以外，還存有專門的法院，其典型代表就是13個聯(lián)邦上訴法院中的聯(lián)邦巡回法院，即專門的上訴法院。同時，作為聯(lián)邦制國家代表的德國，其法院共分為普通法院、行政法院、勞動法院、社會法院、財稅法院和憲法法院等6個法院體系，其普通法院可劃分為地方法院、地區(qū)法院、高等上訴法院、聯(lián)邦(普通)法院和聯(lián)邦專利法院等5個部分，其普通法院的設(shè)置與行政區(qū)劃沒有直接關(guān)系，主要根據(jù)案件和人口的數(shù)量來決定；同時它們也都有各自的專屬管轄范圍，并且所有這些法院的設(shè)置都是按照聯(lián)邦法律設(shè)立的*參見彭何利：《法院設(shè)置體制改革的方向與路徑——比較法視野下的司法改革研究進(jìn)路》，載《法學(xué)雜志》2014年第3期，第44頁。。

無論是英國法院和法國法院與行政區(qū)劃相脫離的體制設(shè)置，還是美國法院與德國法院的“雙軌制”運行模式，其對司法地方化問題的有效解決都有可以借鑒的經(jīng)驗。在進(jìn)行跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置改革時，一定要貫徹司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的原則，減少地方保護主義對司法審判的影響。同時，要對司法人員的選任制度要進(jìn)行改革，使人事任免的地方化問題得以緩解。

(三)法律依據(jù)的有力支撐

我國憲法沒有明確規(guī)定跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的設(shè)置，但并不等于沒有跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的“破題性”規(guī)定?！稇椃ā返?24條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?30條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民法院?！庇捎谖覈鴳椃ā⒎芍袩o“司法區(qū)”的明確概念，我國的司法區(qū)劃分是通過司法機關(guān)的設(shè)置來實現(xiàn)的。司法機關(guān)設(shè)置了，司法區(qū)自然就劃定了(趙興洪，2012:42)。我國憲法規(guī)定專門法院、專門檢察院管轄范圍區(qū)別于按行政區(qū)劃設(shè)置的地方各級法院、檢察院，雖然還不是全面依法治國語境下的跨行政區(qū)劃司法機關(guān)，但該規(guī)定隱含地認(rèn)可了跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的合憲性。

根據(jù)《立法法》第8條，人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)由法律規(guī)定。《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律雖然沒有明確規(guī)定跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的設(shè)置，但對司法機關(guān)跨區(qū)域管轄案件進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。全國人大常委會《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》第3條第2款規(guī)定：“各海事法院管轄區(qū)域的劃分，由最高人民法院規(guī)定?！边@一授權(quán)性條款使用了管轄區(qū)域一詞，可以認(rèn)為是跨行政區(qū)劃的基本概念。另外，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合中央機構(gòu)編制委員會(辦公室)多次發(fā)文設(shè)立跨區(qū)域法院、檢察院。比如，1999年10月，批復(fù)設(shè)立湖北省漢江中級法院；2001年7月，批復(fù)設(shè)立湖北省漢江人民檢察院，管轄天門、潛江、仙桃三個省直管市。類似種種情形表明，根據(jù)法律授權(quán)，最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋或者規(guī)范性文件的形式設(shè)置跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，是符合《憲法》本意和《立法法》精神的。

三、 跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置改革的實現(xiàn)路徑

跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的實現(xiàn)既要堅持走中國特色社會主義法治道路，也要大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新；既要依托于我國的現(xiàn)實實踐，也要對域外的經(jīng)驗加以借鑒；既要進(jìn)行司法區(qū)劃的適度重置，也要改革完善司法人員的選任管理制度。當(dāng)然這些都必須在法律的框架內(nèi)或在全國人大常委會的授權(quán)下進(jìn)行，并依靠憲法法律的修改來予以保證。

(一)司法區(qū)劃的適度重置

跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置實現(xiàn)的重心是做好行政區(qū)劃和司法區(qū)劃適度分離的具體設(shè)計。為了有效解決當(dāng)前司法區(qū)劃存在的地方化問題，有學(xué)者主張可以以美國聯(lián)邦上訴法院的設(shè)置為經(jīng)驗，在我國設(shè)置跨行政區(qū)劃、有單獨司法管轄區(qū)的最高法院司法區(qū)分院(關(guān)毅，2003:13-14)。也有學(xué)者主張建立“四實三虛”的司法區(qū)體系*“四實”是指在全國劃分為四個獨立的司法區(qū)級，即中央司法區(qū)、高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)并實行錯位設(shè)置；“三虛”是指對高級司法區(qū)、上訴司法區(qū)、初級司法區(qū)進(jìn)行細(xì)分。參見趙興洪、鄒兵：《關(guān)于中國司法區(qū)劃分改革的思考》，載《云南社會科學(xué)》2013年第2期，第135頁。。這些主張都有一定合理性，但也存在諸多需仔細(xì)推敲之處，因為司法區(qū)劃的重置不是單方面的制度設(shè)計，它關(guān)涉到我國機構(gòu)設(shè)置的改革、司法機關(guān)的產(chǎn)生、交通便利等諸多問題(陳衛(wèi)東，2014:44)。筆者認(rèn)為，可以在立足國情的同時參照各地經(jīng)濟、地理和人口等客觀因素，從方便人民訴訟的角度出發(fā)來進(jìn)行司法區(qū)劃的設(shè)置。

關(guān)于司法區(qū)劃的具體設(shè)計，從實踐層面來說，可以在我國現(xiàn)有實踐的基礎(chǔ)上來加以構(gòu)建。比如海南省在司法體制改革中，將三亞市中級法院、檢察院更名為第三中級法院、第三檢察分院，管轄區(qū)域擴大為三亞市、陵水縣、五指山市、保亭縣；并在三亞市新設(shè)四個區(qū)后，各區(qū)不對應(yīng)設(shè)立基層法院和檢察院，而是只設(shè)立一個基層法院和檢察院，實行跨行政區(qū)劃的司法管轄。參照這種方式，我們可以根據(jù)人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平以及受案數(shù)量等因素對我國基層司法機關(guān)、地市級司法機關(guān)進(jìn)行一定程度的撤并，比如，可以將基層人民法院的管轄范圍適當(dāng)擴大，使其至少涵蓋兩個縣區(qū)行政區(qū)；合并現(xiàn)有中級人民法院的管轄范圍，使其至少涵蓋三個或者三個以上的地級市或者地區(qū)級行政轄區(qū)；同時，地方各級人民檢察院遵行與地方各級法院轄區(qū)相一致的原則，對管轄的范圍也作相應(yīng)的調(diào)整。提出如此構(gòu)想的理由是，我國的基層人民法院和中級人民法院相對于高級人民法院和最高人民法院來說，受理案件數(shù)量更多，與社會的聯(lián)系也更緊密。

在跨行政區(qū)劃法院和檢察院設(shè)置之后，司法人員如何任免是一個至關(guān)重要的問題。從當(dāng)前實踐看，基本上是以省級人大常委會任免為主，但具體細(xì)分又有三種不同的方式，以法院為例：第一種是海事法院模式，即海事法院的院長、副院長、審判委員會委員、審判員、庭長、副庭長分別由海事法院所在地的省級人大常務(wù)委員會任命，而與其轄區(qū)內(nèi)其他省、市無關(guān)(鄧娜，2014:96)。第二種是湖北省漢江中級人民法院模式，漢江中級法院的院長、副院長、庭長、副庭長等是由湖北省人大常務(wù)委員會任命的，但是其所轄仙桃、天門、潛江三個基層法院的院長、副院長、審判委員會委員、審判員、庭長、副庭長仍由當(dāng)?shù)厝舜筮x舉產(chǎn)生或人大常委會任免。第三種是鐵路運輸法院模式，如武漢鐵路運輸中級法院及其所轄武漢、襄陽兩個基層法院的院長、副院長、審判委員會委員、審判員、庭長、副庭長都是由湖北省人大常務(wù)委員會任命的。鑒于當(dāng)前跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的設(shè)置處于探索階段，司法人員的任免還有諸多現(xiàn)實難題需要破解。因此，跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革不能過于冒進(jìn)，要順勢而為，更要有所依憑，如此才能使跨行政區(qū)劃的司法改革水到渠成。

(二)跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的主要形式

鑒于司法區(qū)劃的劃分需要憲法法律的授權(quán)，建議將《憲法》第127條、132條分別增加“全國人民代表大會可以制定法律，以適當(dāng)方式設(shè)立各中級人民法院、基層人民法院和專門人民法院” ，“全國人民代表大會可以制定法律，以適當(dāng)方式設(shè)立省級以下各級人民檢察院和專門人民檢察院”(周葉中，2014:6)。在憲法法律未做修改之前，可以從審判權(quán)、檢察權(quán)運行體系出發(fā)，進(jìn)行相關(guān)模式的探索：

1.最高司法機關(guān)的巡回機構(gòu)。2015年1月，最高人民法院分別在深圳、沈陽設(shè)立第一、第二巡回法庭，各自開啟了以廣東、廣西、海南三省和遼寧、吉林、黑龍江三省為轄區(qū)的司法改革之路。巡回法庭作為最高人民法院的派出機構(gòu)，主要審理跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件。盡管巡回法庭在性質(zhì)上屬于派出機構(gòu)，但是這一名稱易與法院內(nèi)設(shè)法庭的性質(zhì)產(chǎn)生混淆，需要斟酌，建議將巡回法庭名稱改為巡回法院。與此相對應(yīng)，最高人民檢察院可設(shè)立巡回檢察院，重點對最高人民法院巡回法院的審判活動進(jìn)行法律監(jiān)督。

2.省級司法機關(guān)的巡回機構(gòu)。在省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)，比照最高人民法院設(shè)置巡回法院的做法，還可以借鑒臺灣地區(qū)設(shè)立高等法院分院的做法(游勸榮，2013:82)，根據(jù)實際情況和地域狀況，在必要的時候，在各省高級法院設(shè)置若干巡回法院，在省檢察院設(shè)置若干巡回檢察院，功能、職責(zé)定位等同于省高級法院、省檢察院。

3.跨地市級行政區(qū)劃司法機關(guān)。其功能、職責(zé)定位等同于中級人民法院和地市級人民檢察院。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》和最高人民檢察院《關(guān)于深化檢察改革的意見》的已有規(guī)定，即構(gòu)建普通類案件由行政區(qū)劃法院(檢察院)受理、特殊類型案件在(由)跨行政區(qū)劃法院(檢察院)受(辦)理的訴訟格局?？缧姓^(qū)劃法院主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大的行政案件和環(huán)境資源保護等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件；鐵路運輸檢察院的職權(quán)范圍也做出相應(yīng)調(diào)整。除了對應(yīng)監(jiān)督鐵路運輸法院審判活動外，將鐵路運輸和航空運輸刑事案件和重大職務(wù)犯罪案件等納入管轄范圍。對于其他已經(jīng)設(shè)立的類似跨地市級行政區(qū)劃的司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，適時擴大設(shè)置范圍。

4.跨縣市區(qū)級行政區(qū)劃司法機關(guān)。總結(jié)海南、青海等地經(jīng)驗，在(地)市范圍內(nèi)，根據(jù)案件、人口、經(jīng)濟狀況等因素，適當(dāng)撤銷若干縣市區(qū)的法院、檢察院，合并設(shè)立一個基層法院和檢察院，實行跨行政區(qū)劃的司法管轄。

5.專門性司法機關(guān)。針對專業(yè)案件集中化、專門化審理的方向，完善海事法院設(shè)置，擴大知識產(chǎn)權(quán)法院設(shè)置，總結(jié)行政訴訟案件管轄審理經(jīng)驗探索設(shè)立行政法院，適應(yīng)社會發(fā)展需要和訴訟特別程序要求探索設(shè)立少年法院，隨著形勢發(fā)展還可以探索設(shè)立金融法院、環(huán)境法院、家事法院等專門法院。同時，對應(yīng)建立相應(yīng)的檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督。

6.基層司法機關(guān)巡回機構(gòu)。圍繞我國現(xiàn)行人民法庭的設(shè)置而實施的基層法院巡回審判制度，實質(zhì)上也是一種跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)設(shè)置形式。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》的規(guī)定，人民法庭的設(shè)置不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的限制，可根據(jù)需要設(shè)立人民法庭，由人民法庭對案件進(jìn)行巡回審理。只是這一巡回審判制度在實踐中還需進(jìn)一步解決程序不規(guī)范、規(guī)則不健全、人員素質(zhì)待提高、審判形式有效性低、審判權(quán)威待強化等問題，同時還應(yīng)解決對應(yīng)檢察機關(guān)派出檢察室的設(shè)置在法律上缺位等問題。

(三)司法人員選任管理制度的改革完善

跨行政區(qū)劃司法機關(guān)的良性運行有賴于高素質(zhì)專業(yè)化的法官、檢察官隊伍。針對司法人員選任管理體制機制存在的諸多問題，最高人民法院和最高人民檢察院在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》和《關(guān)于深化檢察改革的意見》中，對于法官和檢察官的選任管理制度進(jìn)行了改革和完善，涉及到法官、檢察官的任職條件、招錄機制、遴選委員會制度等諸多方面。在今后的實施中，還應(yīng)當(dāng)注意考量以下幾點：

1.完善司法人員選任管理制度。盡快修改相關(guān)法律，對法官和檢察官的任職資格、條件范圍、統(tǒng)一招錄、逐級遴選、公開選拔、專門職務(wù)序列、薪酬保障、等級晉升、職業(yè)保障等制度進(jìn)行完善，改革司法考試制度，建立預(yù)備法官、檢察官訓(xùn)練制度。同時，對于法官、檢察官助理、書記員、司法技術(shù)人員、司法警察也要實行專業(yè)職務(wù)序列進(jìn)行分類管理，并在法律上予以固化，形成完整的司法人員選任管理制度體系。

2.改革法院院長、檢察院檢察長的產(chǎn)生方式。建議將《憲法》第101條第2款修改為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免高級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)高級人民法院院長、本級人民檢察院檢察長的提議，任免中級人民法院和基層人民法院院長、省級以下各級人民檢察院檢察長。選出或者罷免省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長，須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”(周葉中，2014:6)

3.建立法官、檢察官遴選委員會制度。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，將在省一級設(shè)立獨立的法官、檢察官遴選委員會。首先由遴選委員會以專業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)提出法官、檢察官的人選；然后由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門對其政治素養(yǎng)和廉潔自律等方面進(jìn)行考核，最后由地方人大及其常務(wù)委員會依照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行任免。遴選委員會的組成具有綜合性，除了一定數(shù)量的法官和檢察官以外，律師和學(xué)者也在其中。但是，法官、檢察官遴選委員會的具體設(shè)計還有許多問題需要解決，一方面，要注意依據(jù)“中立、權(quán)威、多元、專業(yè)、透明”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行遴選委員會的制度設(shè)計(何帆，2014:5)；另一方面，要注意遴選程序與法定任免程序的有效銜接，既避免遴選程序形式化，也要避免高分低能、無視專業(yè)資質(zhì)現(xiàn)象的發(fā)生，還要避免出現(xiàn)新的不當(dāng)人事干預(yù)。

總之，跨行政區(qū)劃司法機關(guān)設(shè)置的改革是針對我國司法地方化突出問題而做出的重大戰(zhàn)略抉擇，其價值追求的實現(xiàn)既需要我們大膽地探索嘗試，也需要我們理性地設(shè)計制度。

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■作者地址：金鑫，武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北省人民檢察院；湖北 武漢 430072。Email:xinjin@aliyun.com。

■責(zé)任編輯：李媛

The Reform of Cross-administrative Division of the Judiciary:

Origin,Experience and Practice

JinXin(Wuhan University)

Abstract:The reform of cross-administrative division of the judiciary is an important measure of the current judicial reform.Its aim is to solve the practical problem of the high degree of overlap of jurisdictions and administrative divisions,highly localized appointment and removal of judicial officers,local authorities’ interference in the judiciary and other independent exercise of justice powers.At the same time,as many other major reforms,the reform of cross-administrative division of the judiciary should also has foundations.From the current point of view,we not only have the domestic practices but also have advanced experiences from developed countries such as the United Kingdom,France,the United States and Germany,as well as legal and judicial interpretations and other regulatory documents as supports.Thus,in the face of challenges and opportunities,we have to build a reasonable allocation of powers principle and adhere to the principles of moderate scale,reset judicial divisions,explore various reform style of administrative division and appointment of judicial officers.Those are important paths to realize the reform of cross-administrative division of the judiciary.

Key words:cross-administrative division; establish judicial office; reform of judiciary; justice of judiciary

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.05.015