秦前紅　付　婧

在司法能動(dòng)與司法節(jié)制之間
——香港法院本土司法審查技術(shù)的觀察

秦前紅付婧

摘要:人權(quán)法案時(shí)代，香港法院司法審查的基調(diào)曾由對(duì)立法進(jìn)行嚴(yán)苛審查趨向于后來(lái)的尊重行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)在政策制定中的優(yōu)勢(shì)。而到了基本法時(shí)代，越來(lái)越多的行政行為及立法可被質(zhì)疑是否與《基本法》一致，傳統(tǒng)上被視為不宜司法化的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題也突破理論的藩籬涌入法院。香港法院延續(xù)了人權(quán)保障領(lǐng)域的能動(dòng)狀態(tài)，但在面對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的案件以及政治性案件時(shí)，香港法院又發(fā)展出一套基于司法技術(shù)理性的司法節(jié)制，以期維護(hù)特別行政區(qū)法治的統(tǒng)一與穩(wěn)定?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，香港法院仍需在后續(xù)的審查實(shí)踐中結(jié)合具體案件厘清法院司法審查權(quán)力的界限，避免介入高度政治性的爭(zhēng)議，以恪守普通法體制下司法機(jī)關(guān)的角色。

關(guān)鍵詞:人權(quán)法案條例；香港特別行政區(qū)基本法；司法審查；司法能動(dòng)；司法節(jié)制

一、 香港法院憲制性司法審查及其制衡

港英時(shí)代，香港本地立法機(jī)關(guān)根據(jù)《英皇制誥》的授權(quán)行使立法權(quán)，其通過(guò)的條例若與《英皇制誥》相抵觸，在理論上會(huì)因違憲而被認(rèn)定無(wú)效，故香港法院(包括英國(guó)樞密院)有權(quán)對(duì)香港立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法例進(jìn)行司法審查，但一直以來(lái)香港法院沒(méi)有被激發(fā)其發(fā)揮司法審查的權(quán)力，香港學(xué)者亦傾向于認(rèn)為理論上香港法院一直享有此種意義上的司法審查權(quán)，只不過(guò)極少行使(Rich，1990：285；Davis，1988：761-781)。與美國(guó)馬布里訴麥迪遜案的“偉大篡權(quán)”不同，香港法院獲得具有違憲審查意義上的司法審查權(quán)始于 1991 年《英皇制誥》第 7 條的修訂和《人權(quán)法案條例》的通過(guò)?！痘痉ā穼?shí)施之初，“特區(qū)法院有無(wú)違憲審查意義上的司法審查權(quán)”這一爭(zhēng)議隨1999年香港終審法院在吳嘉玲案中的判決達(dá)到頂峰。學(xué)者多依司法違憲審查與憲制性法律解釋之間的深度關(guān)聯(lián)，根據(jù)《基本法》第 158 條全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)特別行政區(qū)法院解釋《基本法》的規(guī)定，推演出終審法院具有違憲審查意義上的司法審查權(quán)(李樹(shù)忠、姚國(guó)建，2012:38-47)，這一觀點(diǎn)以《基本法》為依據(jù)，從理論與規(guī)范的契合之處為終審法院司法審查權(quán)尋找規(guī)范依據(jù)，但普通法傳統(tǒng)和香港法院歷史上審查法規(guī)的先例對(duì)此問(wèn)題可能有著更強(qiáng)的說(shuō)服力(祝捷，2014:13-15)。

就代議制機(jī)關(guān)與法院的關(guān)系而言，早前香港的行政主導(dǎo)體制導(dǎo)致代議制機(jī)構(gòu)的發(fā)展受限，使香港立法會(huì)無(wú)法對(duì)終審法院形成強(qiáng)有力的制衡。近年來(lái)越來(lái)越多地涉及立法權(quán)與行政權(quán)權(quán)限爭(zhēng)議、立法會(huì)內(nèi)部事項(xiàng)爭(zhēng)議的案件訴諸法院，如2005年梁國(guó)雄訴行政長(zhǎng)官案，涉及香港政府行政命令與立法會(huì)立法權(quán)限的沖突；2006年梁國(guó)雄訴立法會(huì)主席案，涉及修正案動(dòng)議權(quán)、立法會(huì)議事規(guī)則是否違憲；2008年鄭家純、梁志堅(jiān)訴立法會(huì)案，涉及立法會(huì)調(diào)查權(quán)；2009年陳裕南及羅堪訴律政司司長(zhǎng)案，涉及《立法會(huì)條例》第 25 條及 26 條有關(guān)立法會(huì)選舉團(tuán)體投票是否違憲等。而行政對(duì)司法的制衡主要體現(xiàn)在人事方面，行政長(zhǎng)官通過(guò)行使法官任命權(quán)影響司法權(quán)，且這種任命權(quán)受由當(dāng)?shù)胤ü俸头山缂捌渌矫嬷耸拷M成的獨(dú)立委員會(huì)的制約，其目的在于保障司法獨(dú)立。正是由于其他重要權(quán)力分支尚不能對(duì)香港司法構(gòu)成強(qiáng)有力的制衡，加之中央對(duì)香港特別行政區(qū)自治事項(xiàng)的不干預(yù)，香港法院面對(duì)紛至沓來(lái)的司法復(fù)核案件，多能以積極能動(dòng)的姿態(tài)保障人權(quán)；但面對(duì)政治性的或涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策的案件時(shí)，香港司法又不得不保持足夠的謙抑與節(jié)制。

二、 人權(quán)法案時(shí)代香港法院的司法審查

1997年以前，《人權(quán)法案條例》第3條規(guī)定，應(yīng)廢止人權(quán)法案生效前與之相抵觸的立法，第4條規(guī)定對(duì)條例通過(guò)后的法律的解釋?xiě)?yīng)與《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》保持一致。同時(shí)修改后的《英皇制誥》第7條規(guī)定，任何法律不得以與公約不一致的方式限制在香港享有的權(quán)利與自由，這一憲制性的發(fā)展使香港法院擁有審查本地條例合憲性的權(quán)力。但也有學(xué)者指出設(shè)計(jì)如此復(fù)雜的機(jī)制在于避免“《人權(quán)法案條例》比其他立法享有更優(yōu)越地位”這種批評(píng)，即便事實(shí)上如此(Chan，1998:306-336)。

(一) 香港法院司法審查的基調(diào)

Andrew Byrnes(1999)指出，冼友明案形成了1991年6月到1993年5月間法院審查時(shí)更樂(lè)于接受新觀點(diǎn)并對(duì)立法進(jìn)行嚴(yán)格審查的基調(diào)。雖然冼友明案設(shè)立了較寬松的保障人權(quán)的解釋方法，但兩年后卻遭到樞密院司法委員會(huì)在律政司訴李廣桔案中的反擊，“香港司法必然要熱忱保障人權(quán)，但《人權(quán)法案條例》的實(shí)施必須基于現(xiàn)實(shí)和良知，堅(jiān)持適度原則，否則保護(hù)正義的人權(quán)法案則會(huì)淪為非正義，亦會(huì)造公眾質(zhì)疑。為維護(hù)社會(huì)和個(gè)人利益間的平衡，固定的標(biāo)準(zhǔn)并不適用于立法機(jī)關(guān)解決社會(huì)疑難問(wèn)題，社會(huì)政策的制定乃是立法機(jī)關(guān)的主要責(zé)任”*Attorney General v.Lee Kwong-Kut(1993)3H.K.P.L.R.72.。1993年5月以后，樞密院在李廣桔案中的決定遂成為法院司法審查的主流做法，即強(qiáng)調(diào)司法審查的現(xiàn)實(shí)性以及立法在形成政策過(guò)程中的優(yōu)越地位。在后來(lái)的明報(bào)案中樞密院司法委員會(huì)運(yùn)用“酌情判斷余地原則”(Margin of Appreciation)取代已建立的合理性原則以更保守更主觀的方式來(lái)論證法院是否應(yīng)當(dāng)尊重立法機(jī)關(guān)的立法。酌情判斷余地原則本是指，與國(guó)際法院相比，國(guó)內(nèi)法院在評(píng)價(jià)國(guó)內(nèi)需求和狀況時(shí)具有優(yōu)越地位，這一原則雖未正式進(jìn)入香港本地法律，但樞密院將其發(fā)展成法院應(yīng)尊重立法機(jī)關(guān)在政策制定中的優(yōu)勢(shì)。1991-1995年間，挑戰(zhàn)《人權(quán)法案條例》失敗的案件是挑戰(zhàn)成功案件的2倍，不同層級(jí)的法院也顯示出類(lèi)似的概率，并且下級(jí)法院的法官比上訴法院的法官在適用人權(quán)法案時(shí)更為自由，上訴法院在整體上則更趨于保守。挑戰(zhàn)失敗的案件某種程度上是因?yàn)榉ㄔ翰扇×溯^低的、寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，模糊的論證取代了細(xì)致的論證(Chan，1997:18-20)。

(二) 香港法院司法審查的普通法傳統(tǒng)

人權(quán)法案時(shí)代，冼友明案開(kāi)啟香港法院運(yùn)用國(guó)際法或比較法資源解釋《人權(quán)法案條例》的風(fēng)潮，在肯定國(guó)際法和比較法資源對(duì)法院解釋《人權(quán)法案條例》具有裨益的前提下，法官普遍強(qiáng)調(diào)對(duì)其的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)有所限制(Andrew，1999：90-91，97)。崑崗有限公司訴城市規(guī)劃委員會(huì)案中，法官認(rèn)為應(yīng)根據(jù)普通法的文意解釋規(guī)則來(lái)解釋《人權(quán)法案條例》，而不應(yīng)訴諸大量復(fù)雜、不確定的、兜售“司法能動(dòng)”的外國(guó)判例，若采納大量的歐洲判例來(lái)對(duì)《人權(quán)法案條例》作出闡釋的話，“普通法就會(huì)消失”，“除非某些判例具有極強(qiáng)的說(shuō)服力，否則香港法院便會(huì)墮入歐洲人權(quán)法浩瀚的文字之中”*Kwan Kong Company Ltd v.Town Planning Board HCMP No.1675 OF 1994 para82-85.。香港特別行政區(qū)訴艾勤賢案中，法官也拒絕通過(guò)超出普通法范圍外的人權(quán)法案來(lái)保障人權(quán)，堅(jiān)持認(rèn)為人權(quán)法案僅是普通法保障人權(quán)的宣告*R.v.KEVIN BARRY EGAN,HCCC280/1991 para37.，香港特別行政區(qū)訴張嘉輝案中，法院堅(jiān)持運(yùn)用以往判例所確立的普通法證據(jù)判斷規(guī)則，并認(rèn)為英國(guó)或加拿大的證據(jù)判斷規(guī)則與案件無(wú)關(guān)*R.v.Cheung Ka Fai,CACC198/1992 para58.。樞密院對(duì)運(yùn)用國(guó)際法和比較法資源來(lái)解釋《人權(quán)法案條例》也持懷疑態(tài)度，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的政策制定、議會(huì)至上原則給予充分尊重，樞密院的態(tài)度傳達(dá)出這樣一層涵義：對(duì)于香港司法，普通法足以履行保護(hù)基本權(quán)利和自由的責(zé)任，國(guó)際法和比較法能做的并不多。但也有學(xué)者認(rèn)為對(duì)司法能動(dòng)的過(guò)度反對(duì)只會(huì)導(dǎo)致“寬泛的目的解釋”流于空文，“去能動(dòng)化”將香港法院從人權(quán)保障的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中分離，也與其他致力于保障人權(quán)的普通法地區(qū)漸行漸遠(yuǎn)(Chan，1998：312-322)。

總體而言，《人權(quán)法案條例》的制定使得香港法院司法審查權(quán)的行使日趨頻繁，香港法院(包括英國(guó)樞密院)發(fā)展了香港的釋?xiě)椑碚摵头椒?，這些理論和方法一直沿用到1997年后的《基本法》時(shí)代。

三、 《基本法》下的司法能動(dòng)：香港法院與人權(quán)保障

學(xué)界對(duì)“司法能動(dòng)”缺乏統(tǒng)一的定義，如科米西(Keenan D.Kmiec)教授(2004)認(rèn)為憲法審查中的司法能動(dòng)表現(xiàn)為推翻其他部門(mén)有爭(zhēng)議的憲法性行為、忽視先例、法院造法、拋棄已被接受的憲法解釋方法、以結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行裁判。馬歇爾(William P.Marshall)教授(2002)則將“司法能動(dòng)”概括為“七宗罪”：不尊重民選機(jī)構(gòu)的多數(shù)決定、無(wú)視制憲者原意、不遵循先例、突破裁判權(quán)限的限制、司法造法和司法創(chuàng)新、對(duì)其他政府分支施加肯定性義務(wù)或進(jìn)行司法監(jiān)督矯正、運(yùn)用司法權(quán)力完成黨派目標(biāo)。與前述司法能動(dòng)的典型表現(xiàn)不同，香港法院(包括香港終審法院)司法能動(dòng)的狀態(tài)更多表現(xiàn)在人權(quán)領(lǐng)域，法院通過(guò)審理案件，廣泛利用司法權(quán)力，通過(guò)擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段去促進(jìn)公正，保護(hù)人的尊嚴(yán)。由于《基本法》的覆蓋面較《人權(quán)法案條例》更廣，法院在實(shí)踐中受理了更多有關(guān)是否與《基本法》相符的司法審查案件。對(duì)于人權(quán)條款，香港法院通常采用“目的解釋”這一較寬松的解釋方法；反之，對(duì)個(gè)人權(quán)利和自由的限制則采取較嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)施加于基本權(quán)利之上的限制必須做出狹隘的解釋。

(一) 香港法院對(duì)基本權(quán)利限制的司法審查

一般而言，對(duì)基本權(quán)利的限制必須滿足兩個(gè)要件：第一，對(duì)基本權(quán)利的限制必須由法律規(guī)定；第二，限制基本權(quán)利必須為達(dá)至條文所述的合法目的之“必要”，該合法目的通常包括國(guó)家安全、公共秩序、維護(hù)道德以及保障他人的基本權(quán)利與自由等等。

1.香港法院對(duì)“依法”限制的解釋

任何施加于基本權(quán)利的限制必須由法律規(guī)定，《基本法》文本中有多處使用 “法律”、“法律程序”、“依法”等表述，且含義并不清晰。香港外籍公務(wù)員協(xié)會(huì)訴行政長(zhǎng)官案中，當(dāng)事人起訴行政長(zhǎng)官推動(dòng)的兩項(xiàng)涉及公職人員任命和開(kāi)除的法案《公務(wù)人員管理命令》和《公共服務(wù)條例》違背《基本法》第48條第(7)項(xiàng)和第103條，因?yàn)樾姓L(zhǎng)官任命和開(kāi)除公職人員必須經(jīng)由法律程序而非行政命令。法官Keith認(rèn)為，《基本法》第48條第(7)項(xiàng)中的“依照法律程序”與《基本法》其他條款中的“依法”需作出不同的解釋?zhuān)颂帯耙勒辗沙绦颉辈⒎侵浮耙勒辗梢?guī)定的法定程序”，而是結(jié)合《基本法》第103條指代“依照香港原有關(guān)于公務(wù)人員的招聘、雇用、考核、紀(jì)律、培訓(xùn)和管理的制度”。香港過(guò)去開(kāi)除、辭退公職人員是由《英皇制誥》下英王以及殖民地條例規(guī)定，雖然香港原有的制度與如今行政長(zhǎng)官通過(guò)行政命令來(lái)開(kāi)除、任命公務(wù)員人員具有憲制上的不同，但這并不意味著“維持舊有的體制”就必須要求新的體制一定得通過(guò)立法來(lái)決定*THE ASSOCIATION OF EXPATRIATE CIVIL SERVANTS OF HONG KONG v.THE CHIEF EXECUTIVE OF HKSAR,para7,10.。在外籍公務(wù)員協(xié)會(huì)訴行政長(zhǎng)官案，法院結(jié)合《基本法》中的體制性條款對(duì)“依照法律程序”作出靈活、寬泛的解釋?zhuān)跃S持《基本法》下香港新舊體制的平衡。后來(lái)在2005年的梁國(guó)雄訴行政長(zhǎng)官案中，法院從人權(quán)保障的角度，將《基本法》第30條中的“法律”限縮解釋為立法會(huì)制定的法律。該案中，當(dāng)事人認(rèn)為《截聽(tīng)條例》授權(quán)政府以行政命令的方式設(shè)立攔截電話的許可程序，無(wú)法滿足《基本法》第30條規(guī)定的“依照法律程序”要件。法官拒絕在本案中適用法官Keith在前述香港外籍公務(wù)員協(xié)會(huì)案中對(duì)《基本法》第48條第(7)項(xiàng)“依照法律程序”的解釋?zhuān)赋觥痘痉ā返?0條“依照法律程序”當(dāng)基于隱私權(quán)做限縮解釋?zhuān)庵赋绦驊?yīng)由法律規(guī)定，該程序亦構(gòu)成法律的部分，以滿足法律的確定性這一要件*Leung Kwok Hung v HKSAR,HCAL 107/2005 para148-150.。

2.香港法院引入“合比例性”原則

在基本權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域，基本權(quán)利難免會(huì)和其他社會(huì)價(jià)值沖突，在考慮一項(xiàng)限制是否為達(dá)致合法目的所必要時(shí)，法院在驗(yàn)證是否“必要”時(shí)須考慮受保障權(quán)利所施加的限制與所達(dá)到的目的是否相稱(chēng)。雖然比例原則與香港法院傳統(tǒng)的司法審查理由有重合，但按照比例原則，法院需要評(píng)估決策者所取得的平衡，而非單純考慮有關(guān)決定是否合理。終審法院曾指出，雖然比例原則會(huì)因憲制性文件的文本表述、各司法管轄區(qū)憲法解釋傳統(tǒng)等因素而有所不同，但各地區(qū)所采行的比例原則本質(zhì)上是相同的*Leung Kwok Hung v HKSAR,HCAL 107/2005 para34.。1999年焚燒國(guó)旗案中,在面對(duì)將侮辱國(guó)旗、區(qū)旗的行為規(guī)定為刑事犯罪的法律是否違反《基本法》和《人權(quán)法案條例》保護(hù)的表達(dá)自由這一問(wèn)題時(shí)，終審法院裁定將侮辱國(guó)旗、區(qū)旗的行為規(guī)定為刑事犯罪是對(duì)表達(dá)自由施加的有限度的限制，與所要達(dá)到的保護(hù)作為國(guó)家獨(dú)有象征、作為特區(qū)特有象征的國(guó)旗、區(qū)旗目的相稱(chēng)*HKSAR v.NG KUNG SIU AND ANOTHER,FACC4/1999 para60.。2005年梁國(guó)雄訴特別行政區(qū)案中，終審法院在考慮《公安條例》對(duì)和平集會(huì)權(quán)利的限制是否符合《人權(quán)法案條例》第17條的規(guī)定時(shí)，裁定警務(wù)處長(zhǎng)為維護(hù)“公共秩序”對(duì)和平集會(huì)權(quán)利施加限制的法定酌情權(quán)符合比例原則。但終審法院指出當(dāng)憲制性文件中僅采用概括表述而沒(méi)有指明施加限制可允許的具體目的時(shí)，法律需要額外考慮“目標(biāo)是否具有足夠的重要性以致于有理?yè)?jù)對(duì)基本權(quán)利施加限制”*LEUNG KWOK HUNG AND OTHERS v.HKSAR,FACC1/2005 para93-94.。在公法領(lǐng)域，尤其是在憲法層面，比例原則幾乎已經(jīng)擴(kuò)展至保護(hù)包括自由和平等在內(nèi)的所有個(gè)人權(quán)利，當(dāng)個(gè)人的自由和平等與另一種法益發(fā)生沖突時(shí)，比例原則即得以適用。在后來(lái)涉及歧視女童的平等機(jī)會(huì)委員會(huì)訴教育署署長(zhǎng)案中，教育平等委員會(huì)認(rèn)為教育部分配二級(jí)年名額的政策違憲，這種分配將男女平分作為標(biāo)準(zhǔn)使男生比女生進(jìn)入二年級(jí)更有優(yōu)勢(shì)。法院運(yùn)用比例原則對(duì)有損女童權(quán)利的歧視性措施進(jìn)行了嚴(yán)格審查*EQUAL OPPORTUNITIES COMMISSION v.DIRECTOR OF EDUCATION,HCAL1555/2000.。

(二) 《基本法》為香港人權(quán)保護(hù)提供更高的標(biāo)準(zhǔn)

《基本法》第39條規(guī)定：“(1)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和國(guó)際勞工公約適用于香港的有關(guān)規(guī)定繼續(xù)有效，通過(guò)香港特別行政區(qū)的法律予以實(shí)施。(2)香港居民享有的權(quán)利和自由，除依法規(guī)定外不得限制，此種限制不得與本條第一款規(guī)定抵觸?！比绾谓忉?9條第(2)款，仍有爭(zhēng)議：狹義的解釋認(rèn)為只有當(dāng)公約依據(jù)39條第(1)款直接轉(zhuǎn)換為本地立法后，才能作為香港法院司法審查的依據(jù)(Yash Chai，1999：306；陳弘毅，2010：45-46)。廣義的解釋則認(rèn)為應(yīng)將39條第(1)款和39條第(2)款分開(kāi)解釋?zhuān)瑢?duì)前者的解釋不會(huì)影響對(duì)后者的解釋?zhuān)m然前者要求將公約轉(zhuǎn)換成本地立法方可適用，但后者為法院提供司法審查的標(biāo)準(zhǔn)依然有效。Gurung案中，Gurung Kesh Bahadur是尼泊爾人，因其妻子為香港人，Bahadur取得了在香港居留至1999年的權(quán)限，但1997年10月，他飛往尼泊爾作短暫旅行7天后返港，根據(jù)《移民條例》第11條第(10)項(xiàng)的規(guī)定他起飛離開(kāi)香港之時(shí)即喪失居港資格，入境處要求將其驅(qū)逐出境。作為香港非永久性居民其享有《基本法》第三章規(guī)定的基本權(quán)利，但Bahadur所請(qǐng)求的旅行權(quán)為《基本法》第31條所保護(hù)但《人權(quán)法案》與其他一般法律均沒(méi)有規(guī)定。法院將《基本法》中的權(quán)利分為兩類(lèi)(Young，2004：116-117)：(i)《基本法》和《人權(quán)法案》均有規(guī)定的權(quán)利；(ii)僅《基本法》規(guī)定，《人權(quán)法案》未規(guī)定的權(quán)利*Gurung Kesh Bahadur v Director of Immigration,FACV No.17 of 2001 para26.。針對(duì)(i)中的權(quán)利，法院將《基本法》第39條視為普遍限制條款，對(duì)基本權(quán)利的限制必須同時(shí)滿足39條所設(shè)的兩個(gè)限制條件。若某項(xiàng)權(quán)利為《基本法》排他性權(quán)利，即前述(ii)中的權(quán)利，法院可根據(jù)受爭(zhēng)議權(quán)利的主題和性質(zhì)來(lái)判斷其是否應(yīng)受限制。Gurung案中，原訟法庭采取了前一種方法，但《基本法》第39條第二處限制無(wú)法滿足，因?yàn)楫?dāng)事人所請(qǐng)求保護(hù)的旅游權(quán)不在《人權(quán)法案條例》中。需注意的是，《基本法》第39條第二處限制針對(duì)的是公約而非人權(quán)法案，《人權(quán)法案條例》作為國(guó)內(nèi)法可由立法機(jī)關(guān)變更(Andrew，1999：333-335)，其中的基本權(quán)利亦可能發(fā)生變化，如果是并存性基本權(quán)利，《人權(quán)法案條例》的修改、廢止將導(dǎo)致該種權(quán)利的修改、刪減。還可能導(dǎo)致前述第(ii)種權(quán)利“被國(guó)內(nèi)立法清除”，致使《基本法》中的排他性基本權(quán)利不如人權(quán)法案中的權(quán)利重要*Gurung Kesh Bahadur v Director of Immigration,FACV No.17 of 2001 para29.。同樣立法也可增加新的具有限制性的《人權(quán)法案條例》權(quán)利使之與《基本法》中規(guī)定的權(quán)利并存，則原來(lái)的《基本法》權(quán)利就會(huì)多出一層限制*但國(guó)內(nèi)立法用語(yǔ)的含義不得限縮憲法性用語(yǔ)的含義，終審法院也在不少案例中采取了這一原則，如COMMISSIONER OF RATING & VALUATION v.AGRILA LTD.AND OTHERS,FACV 1 & 2/2000 paras113-115；Prem Singh v Director of Immigration,FACV No.7 of 2002 paras6-8.。但有學(xué)者指出實(shí)踐中該情況不太可能發(fā)生，國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎對(duì)待公約的實(shí)施，因?yàn)榇伺e極有可能損害《基本法》第39條執(zhí)行和實(shí)施公約的憲法義務(wù)(Young，2004：116-117)。Gurung案中，終審法院拒絕了原訟法庭的做法，而是認(rèn)定《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》僅提供最低限度的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的人權(quán)保障，《基本法》在此基礎(chǔ)上提供更多的保護(hù)?！痘痉ā分械幕緳?quán)利是否可被限制以及對(duì)權(quán)利限制的審查標(biāo)準(zhǔn)取決于所涉權(quán)利的主題和性質(zhì)，而這取決于法院如何解釋《基本法》*Gurung Kesh Bahadur v Director of Immigration,FACV No.17 of 2001 para25-28.。

(三) 香港法院利用國(guó)際法、比較法資源保障人權(quán)

盡管香港已是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立性的法域，但終審法院仍大量引用海外判例(overseas jurisprudence)來(lái)進(jìn)行司法審查，海外判例法在充當(dāng)司法審查的依據(jù)時(shí)，并無(wú)直接的規(guī)范效力，其作用是通過(guò)輔助解釋《基本法》或《香港人權(quán)法案條例》的形式實(shí)現(xiàn)的?！痘痉ā返?9條通常被解釋為《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》、《人權(quán)法案條例》與基本法一樣具有憲法性地位，因而被推翻的法條也是與前述憲法性法律不一致的，國(guó)際公約被《基本法》通過(guò)39條并入國(guó)內(nèi)法因而成為《基本法》保障人權(quán)最強(qiáng)有力的工具。1997年后的香港法院以更開(kāi)放、能動(dòng)的姿態(tài)在人權(quán)法領(lǐng)域使用國(guó)際法和比較法，諸如平等機(jī)會(huì)委員會(huì)訴教育署署長(zhǎng)案中，《基本法》第25條、《人權(quán)法案條例》第22條、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第26條、《性別歧視條例》和《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》得到適用；同志平權(quán)案中，當(dāng)事人認(rèn)為現(xiàn)行刑法中相關(guān)條款違憲，構(gòu)成了以性取向?yàn)榛A(chǔ)的歧視，損害了公民的平等權(quán)，《基本法》第25條、《人權(quán)法案條例》第14、22條、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第2條、第3條、第17條、第26條得到適用。此外，國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評(píng)論、香港政府提交給條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的年度報(bào)告、先進(jìn)普通法國(guó)家如加拿大、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭的判例，先進(jìn)憲法法院如南非憲法法院判例，先進(jìn)的國(guó)際裁決機(jī)構(gòu)如國(guó)際法院的判例等，也是香港法院解釋和適用《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《人權(quán)法案條例》援引最多的資源。但終審法院對(duì)海外判例的援用并不僵化，而是按普通法的精髓不斷發(fā)展這些案例，如在2012年的變性人結(jié)婚案中，終審法院明確拒絕英國(guó)法院在 Corbett案中的判決，英國(guó)法院裁定繁殖性交是普通法下的婚姻構(gòu)成之基礎(chǔ)，故只有生理因素才是評(píng)定某人性別的標(biāo)準(zhǔn)。但終審法院認(rèn)為，隨著時(shí)代的變遷，這種婚姻構(gòu)成論已不適時(shí)，在評(píng)定性別身份時(shí)，還應(yīng)考量生理、心理和有否進(jìn)行過(guò)“變性手術(shù)”等因素*W v.THE REGISTRAR OF MARRIAGES,FACV 4/2012 para90.。

四、 《基本法》下香港法院對(duì)政治性案件的司法審查

香港政治問(wèn)題進(jìn)入法院的渠道十分寬廣，當(dāng)事人可在一般的刑事案件、民事案件審理過(guò)程中就案件隱含的政治問(wèn)題提出抗辯，法院唯有通過(guò)解釋《基本法》來(lái)處理。早在人權(quán)法案時(shí)代，李妙玲訴律政司案就緣于當(dāng)事人通過(guò)一般的民事訴訟程序挑戰(zhàn)功能組別的合憲性，該案三人合議庭中，法官認(rèn)為此案應(yīng)該通過(guò)司法復(fù)核程序提出*Lee Miu Ling v Attorney General,CACV000145/1995 paras55-57.。公民提請(qǐng)司法復(fù)核的法律依據(jù)包括《高等法院條例》第 21K 條以及《高等法院規(guī)則》第 53 號(hào)命令、《基本法》第35條。由于特區(qū)法院對(duì)于司法復(fù)核案件的受理較為寬松，這就導(dǎo)致很多政治爭(zhēng)議進(jìn)入法院，法院不得不成為調(diào)整各種政治關(guān)系的第三方。讓·希斯徹(Ran Hirschl)教授將“政治問(wèn)題司法化”定義為“依賴司法機(jī)關(guān)來(lái)解決某些困擾一個(gè)政治體的、具有重大爭(zhēng)議性的政治問(wèn)題”，這類(lèi)現(xiàn)象又可分為但不限于以下類(lèi)別：(1)選舉過(guò)程的司法化；(2)通常被視為立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)專(zhuān)屬事務(wù)的司法化；(3)對(duì)政權(quán)更替事項(xiàng)的司法化；(4)轉(zhuǎn)型正義(transitional justice)的司法化；(5)通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)處理政治體內(nèi)的族群分裂、語(yǔ)言分裂、宗教分裂等問(wèn)題(Hirschl，2008：119)。根據(jù)前述分類(lèi)，香港法院更多面臨的是第(1)類(lèi)或第(2)類(lèi)案件。

(一) 香港法院介入立法會(huì)內(nèi)部權(quán)限爭(zhēng)議

2008年鄭家純、梁志堅(jiān)訴立法會(huì)案中，立法會(huì)委任調(diào)查委員會(huì)調(diào)查了梁展文任職于房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)的工作是否與其曾任房屋及規(guī)劃地政局常任秘書(shū)長(zhǎng)、房屋署署長(zhǎng)期間參與制定或執(zhí)行的重大房屋、土地政策的決定有關(guān)。調(diào)查委員會(huì)向鄭家純和梁志堅(jiān)發(fā)出傳票，要求其出席聆訊并提交相關(guān)證據(jù)和文件。本案爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于《基本法》第73條是否將權(quán)力授予了立法會(huì)下屬的調(diào)查委員會(huì)。否定說(shuō)認(rèn)為《基本法》第48條和第73條對(duì)立法會(huì)的職權(quán)規(guī)定已相當(dāng)清楚，并沒(méi)有授予立法會(huì)調(diào)查委員會(huì)傳召權(quán)，而且《基本法》明確規(guī)定了廉政公署的權(quán)力，故立法會(huì)此舉為濫用職權(quán)；肯定說(shuō)則認(rèn)為立法會(huì)有權(quán)將其職權(quán)細(xì)化，交由下屬機(jī)構(gòu)行使，但權(quán)力的行使須受制于73條第(1)至(9)各項(xiàng)職權(quán)*“鄭家純、梁志堅(jiān)訴香港特別行政區(qū)立法會(huì)”研討會(huì)綜述，載中國(guó)法學(xué)網(wǎng)：http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=20837；王鍇：《從“鄭家純、梁志堅(jiān)訴香港特別行政區(qū)立法會(huì)案”看香港立法會(huì)的調(diào)查權(quán)》，載中國(guó)憲政網(wǎng)：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=5782。最后法院選擇對(duì)“立法會(huì)”進(jìn)行靈活、寬泛的解釋?zhuān)J(rèn)為《基本法》并沒(méi)有明確規(guī)定立法會(huì)必須作為整體來(lái)行使傳召權(quán)*CHENG KAR-SHUN AND ANOTHER v.HON LI FUNG-YING,BBS,JP AND OTHERS,HCAL 79/2009 paras79-88,98,105.。

當(dāng)事人還根據(jù)《立法會(huì)條例》第9條第(2)項(xiàng)規(guī)定指出，即便調(diào)查委員會(huì)獲得了立法會(huì)授權(quán)也必須在立法會(huì)決議明確規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)行使傳召權(quán)，即傳召必須以立法會(huì)的決議為依據(jù)，否則構(gòu)成“越權(quán)”。對(duì)此，法院援引2009年梁國(guó)雄訴立法會(huì)主席案指明法院不能挑戰(zhàn)議會(huì)自身事務(wù)，即使出現(xiàn)違反議會(huì)規(guī)則的事項(xiàng)，也只能由議會(huì)而不是法院來(lái)解決，法院對(duì)立法會(huì)制定的程序規(guī)則是否符合《基本法》的司法管轄必須受到一定限制*CHENG KAR-SHUN AND ANOTHER v.HON LI FUNG-YING,BBS,JP AND OTHERS,HCAL 79/2009 para217.。早在2006年梁國(guó)雄訴行政長(zhǎng)官案，法院判行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)簽發(fā)的《執(zhí)法(秘密監(jiān)察程序)命令》違反《基本法》，同時(shí)要求政府重新立法，不得以行政命令代替法律*Leung Kwok Hung v HKSAR,HCAL 107/2005 para148-150.。后立法會(huì)主席范徐麗泰以立法修訂意見(jiàn)不符合立法會(huì)《議事規(guī)則》為由駁回了反對(duì)派議員提出的立法修訂案，梁國(guó)雄議員遂向高等法院提請(qǐng)司法復(fù)核，指控范徐麗泰引用《議事規(guī)則》，以涉及公帑開(kāi)支為由，否決反對(duì)派議員提出的修訂案這一做法違反《基本法》。此案帶來(lái)的直接后果即是法院對(duì)立法會(huì)《議事規(guī)則》進(jìn)行是否合乎《基本法》的司法審查，雖然當(dāng)事人挑戰(zhàn)失敗，但香港法院利用審理司法復(fù)核案件強(qiáng)化自身“解釋基本法”及“憲法復(fù)核”權(quán)能的趨勢(shì)卻不容小覷。后來(lái)在2014年梁國(guó)雄訴特別行政區(qū)立法會(huì)主席及律政司司長(zhǎng)案，終審法院根據(jù)議會(huì)特權(quán)原則，裁定立法會(huì)主席有權(quán)為立法會(huì)辯論設(shè)限和結(jié)束辯論，且指出立法會(huì)議員把對(duì)立法會(huì)《議事規(guī)則》和立法會(huì)主席決定的不滿，皆依循司法復(fù)核來(lái)尋求救濟(jì)的行為可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害立法會(huì)有序、有效、和平地議事運(yùn)作*在二讀《2012年立法會(huì)(修訂)條例草案》期間，全體委員會(huì)用了超過(guò)33個(gè)小時(shí)辯論兩名立法會(huì)議員提出的1306項(xiàng)修訂。大部分時(shí)間都是由無(wú)疑在使用拉布策略的議員發(fā)言，立法會(huì)主席以全體委員會(huì)主席的身份認(rèn)為有關(guān)辯論未能達(dá)到真正目的，應(yīng)該結(jié)束。LEUNG KWOK HUNG v.PRESIDENT OF THE LEGISLATIVE COUNCIL OF THE HONG KONG SPECIAL ADMINISTRATIVE REGION,FACV1/2014 para19.。

(二) 香港法院介入政治選舉過(guò)程

近年來(lái)《立法會(huì)條例》第 25 條及 26 條有關(guān)立法會(huì)功能組別選舉的團(tuán)體投票是否違憲問(wèn)題以及特首選舉結(jié)果是否有效問(wèn)題等等都曾訴諸法院。陳裕南及羅堪訴律政司司長(zhǎng)案中，上訴人以功能組別的團(tuán)體投票有損《基本法》規(guī)定的永久性居民選舉權(quán)和平等權(quán)為由提請(qǐng)司法復(fù)核。上訴法院根據(jù)目的解釋指出《基本法》第26條是否允許團(tuán)體在立法會(huì)選舉中投票這一問(wèn)題應(yīng)結(jié)合《基本法》第68條及香港政治體制發(fā)展的歷史沿革來(lái)理解，立法會(huì)功能組別為香港政改循序漸進(jìn)、平穩(wěn)過(guò)渡到普選中的一環(huán)。且香港永久性居民的普選權(quán)規(guī)定于《基本法》第三章“居民的權(quán)利與義務(wù)”，《基本法》第四章“政治體制”也并未禁止立法會(huì)賦予其他人(包括團(tuán)體)選舉權(quán)和參選權(quán)*CHAN YU NAM v.THE SECRETARY FOR JUSTICE,CACV2/2010 paras24-27.。至于平等權(quán)，上訴法院則認(rèn)為團(tuán)體投票的資格并不取決于財(cái)富或能力的多寡，而是某個(gè)團(tuán)體被認(rèn)同為社會(huì)中某個(gè)組別的主要成員，因此《基本法》第25條規(guī)定的平等權(quán)在此無(wú)法得到適用*CHAN YU NAM v.THE SECRETARY FOR JUSTICE,CACV2/2010 paras111.。

香港法院介入政治選舉過(guò)程除司法復(fù)核途徑外，還包括《行政長(zhǎng)官選舉條例》第32條規(guī)定的“選舉呈請(qǐng)”等程序，香港特區(qū)第四任行政長(zhǎng)官梁振英就因在選舉期間被另一位候選人何俊仁向高等法院提交選舉呈請(qǐng)，同時(shí)申請(qǐng)司法復(fù)核，要求推翻選舉結(jié)果。原訟法庭以“選舉呈請(qǐng)”與“司法復(fù)核”程序不得同時(shí)進(jìn)行、“選舉呈請(qǐng)”業(yè)已喪失時(shí)效為由拒絕批準(zhǔn)其司法復(fù)核許可申請(qǐng)*RE HO CHUN YAN,ALBERT,HCAL84/2012 para3,8.。終審法院可酌情決定是否受理司法復(fù)核案件的上訴及選舉呈請(qǐng)的上訴，盡管何俊仁案有關(guān)爭(zhēng)議點(diǎn)屬于理論性質(zhì)，但上訴委員會(huì)仍以案件涉及重大公共利益為由就“選舉呈請(qǐng)”與“司法復(fù)核”兩項(xiàng)程序的關(guān)系及《行政長(zhǎng)官選舉條例》第34條規(guī)定的7日期限是否違反《基本法》兩項(xiàng)爭(zhēng)議批準(zhǔn)上訴。終審法院根據(jù)目的解釋?zhuān)J(rèn)為“選舉呈請(qǐng)”是質(zhì)疑選舉結(jié)果最主要、最便捷的方法，立法者設(shè)計(jì)7日的緊迫時(shí)限也便于盡快處理對(duì)選舉的質(zhì)疑。當(dāng)然，選舉呈請(qǐng)并非質(zhì)疑選舉結(jié)果的唯一合法程序，但不同程序基于立法者不同的制度設(shè)計(jì)，擁有不同的程序時(shí)限也是合理的，應(yīng)給予立法者足夠的酌情判斷余地*RE HO CHUN YAN,ALBERT,FAMV21/2012 para38.。雖然終審法院以沒(méi)有合理勝訴機(jī)會(huì)為由最終不受理選舉呈請(qǐng)，但此案預(yù)示著在未來(lái)法院會(huì)被更多地卷入有關(guān)選舉的政治問(wèn)題中去。

一般而言，在具體的憲法審查過(guò)程中都有順承的兩階段，即審查啟動(dòng)階段和審查結(jié)果(判決)階段，如果法院對(duì)提交給它的案件依法裁定不予受理或徑直判斷案件所涉法律或行政行為并不違憲，那么完整意義上的憲法審查并未啟動(dòng)。根據(jù)《基本法》第35條，香港司法復(fù)核的潛在被告十分廣泛，其中“行政部門(mén)”的外延極為龐大，包括特區(qū)政府的政策局、部門(mén)以及半官方的機(jī)構(gòu)，故不難理解為何立法會(huì)議員梁國(guó)雄能就立法會(huì)主席曾鈺成的“剪布”裁決申請(qǐng)司法復(fù)核、何俊仁能就行政長(zhǎng)官的選舉結(jié)果申請(qǐng)司法復(fù)核了。能夠進(jìn)入審查結(jié)果(判決)階段的案件往往是具有一定的社會(huì)影響力、法院可能會(huì)對(duì)立法或行政行為進(jìn)行價(jià)值判斷的重要案件，《高等法院條例》第 21K 條以及《高等法院規(guī)則》第 53 號(hào)命令引入了重要案件過(guò)濾機(jī)制，其目的就在于防止公共機(jī)構(gòu)不受不具備可爭(zhēng)辯性的訴訟的過(guò)分干擾。廣泛的救濟(jì)渠道固然可以使相關(guān)權(quán)利人有機(jī)會(huì)得到憲法上的救濟(jì)，但也可能被政黨、團(tuán)體、個(gè)人所利用，有些議員甚至將提起司法復(fù)核視為挑戰(zhàn)政府的一種方式。根據(jù)對(duì)前述案件的梳理，不難發(fā)現(xiàn)香港法院在憲法審查啟動(dòng)階段呈現(xiàn)出積極姿態(tài)，但在實(shí)體判斷階段則采取消極主義立場(chǎng)，即采取一種不斷擴(kuò)大司法審查范圍，但又躊躇于對(duì)實(shí)體問(wèn)題作出違憲判斷的憲法審查，亦被稱(chēng)為“違憲判斷消極主義”(劉練軍，2010：19)。

五、 《基本法》下香港法院對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化政策案件的司法審查

由于《基本法》文本的開(kāi)放性，不可避免地為司法能動(dòng)提供了空間，香港司法的價(jià)值取向側(cè)重于對(duì)基本權(quán)利的保護(hù)，尤其是政治權(quán)利和公民權(quán)利。但“一國(guó)兩制”及《基本法》的實(shí)施也意味著香港經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體制的與時(shí)俱進(jìn)，眾多涉及新舊體制沖突的案件入稟法院。

(一) 醫(yī)療衛(wèi)生體制

在霍春華訴醫(yī)管局案中，當(dāng)事人質(zhì)疑2003-2007年期間公立醫(yī)院增加非本港居民產(chǎn)科收費(fèi)的若干項(xiàng)決定構(gòu)成對(duì)內(nèi)地婦女的歧視。終審法院采取了較為簡(jiǎn)單的判斷方法：是否有合理的依據(jù)支持根據(jù)居留資格將婦女分為A1(本港婦女)和A2(非本港婦女)兩組？最后終審法院以公共資源的有限性、香港社會(huì)福利體制的延續(xù)性、市民享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利需受到一定程度的限制、內(nèi)地婦女的人數(shù)對(duì)香港本地居民的影響等因素為由認(rèn)定作出這樣的區(qū)分是合理的*FOK CHUN WA AND ANOTHER v.THE HOSPITAL AUTHORITY AND ANOTHER,FACV10/2011 paras58,89.。在此案中，終審法院還詳細(xì)闡述和引用了“酌情判斷余地”原則，法院指出酌情判斷余地原則關(guān)乎行政與立法機(jī)關(guān)不同的憲制角色，關(guān)乎國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的事宜主要由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。就社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題而言，若當(dāng)局面臨多個(gè)合理可供選擇的解決方案時(shí)，法院不宜代替行政或立法機(jī)關(guān)作決定，除非選擇的方法明顯不具有合理性。法院對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)所作判斷的尊重程度，因個(gè)案而異，取決于爭(zhēng)議問(wèn)題的性質(zhì)*FOK CHUN WA AND ANOTHER v.THE HOSPITAL AUTHORITY AND ANOTHER,FACV10/2011 Paras63-64,74-75.。

(二) 社會(huì)福利體制

孔允明訴社會(huì)福利署案起因于社會(huì)福利署署長(zhǎng)拒絕了孔允明提出的綜合社會(huì)保障援助申請(qǐng)(簡(jiǎn)稱(chēng)“綜援”)，理由是自2004年1月1日起，所有綜援申請(qǐng)人按規(guī)定必須已居港至少七年。而2004年之前，綜援申請(qǐng)資格在居港條件方面是居港一年?？自拭骶褪痖L(zhǎng)拒絕批予綜援提請(qǐng)司法復(fù)核。與霍春華訴醫(yī)管局案不同，原訟法庭法官并未對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的限制采取傳統(tǒng)的司法審查，而是主張將《基本法》第36條規(guī)定的福利權(quán)結(jié)合145條進(jìn)行解釋*Kong YunMing v Director of Social Welfare HCAL 127/2008,paras36-51,65,135.。但《基本法》第145條只是提供了一個(gè)對(duì)政府政策較弱形式的司法審查，法院對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利限制的解釋就以一種淡化個(gè)人權(quán)益的方式進(jìn)行，這將導(dǎo)致法院轉(zhuǎn)向高度尊重行政部門(mén)的決定。上訴法庭在合并解釋的基礎(chǔ)上指出福利權(quán)這項(xiàng)權(quán)利本身即包含資格限制的要件，但資格限制的要件必須是合法的而不應(yīng)構(gòu)成歧視*Kong YunMing v Director of Social Welfare，CACV 185/2009 para51,72-74.。對(duì)此，終審法院認(rèn)為合并解釋無(wú)疑留給行政機(jī)關(guān)形成社會(huì)福利政策巨大的空間，行政機(jī)關(guān)能自由確定獲得任何福利所具備的資格或限制性要件，只要不構(gòu)成歧視即可，此種解釋可能導(dǎo)致《基本法》第25條保護(hù)的平等權(quán)從社會(huì)福利權(quán)利中被剝離出去*Kong YunMing v Director of Social Welfare，F(xiàn)ACV NO.2 OF 2013 para32.。最終終審法院運(yùn)用比例原則審查七年居住時(shí)限，認(rèn)定該限制對(duì)比1997年業(yè)已存在的福利權(quán)的削減“明顯缺乏合理基礎(chǔ)”，且與移民制度促進(jìn)家庭團(tuán)聚等目標(biāo)相悖*Kong YunMing v Director of Social Welfare，F(xiàn)ACV NO.2 OF 2013 para87-119.，因而法院最終裁定此項(xiàng)政策調(diào)整違憲。

(三) 教育體制

天主教香港教區(qū)訴律政司司長(zhǎng)案中，2004年香港《教育條例》經(jīng)過(guò)第40條BK(2)項(xiàng)、(3)(a)項(xiàng)和BU(2)、(3)項(xiàng)的修訂，改變了學(xué)校的管理方式，規(guī)定每間資助學(xué)校草擬規(guī)管校董會(huì)運(yùn)作的章程，并提交教育局常任秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)，而校董會(huì)須注冊(cè)為法人團(tuán)體。法團(tuán)校董會(huì)需按照辦學(xué)團(tuán)體制定的抱負(fù)及辦學(xué)使命，以及依據(jù)辦學(xué)團(tuán)體草擬章程管理學(xué)校。天主教香港教區(qū)認(rèn)為前述修訂條款并沒(méi)有建基于“原有教育制度”，而是引入了嶄新的與原有教育體制無(wú)關(guān)的“新政”，違背《基本法》第136條第(1)款，“香港特別行政區(qū)政府在原有教育制度的基礎(chǔ)上，自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，包括教育體制和管理、教學(xué)語(yǔ)言、經(jīng)費(fèi)分配、考試制度、學(xué)位制度和承認(rèn)學(xué)歷等政策”。并損害了《基本法》第141條規(guī)定按照“原有辦法”自主辦學(xué)的權(quán)利?！痘痉ā?41條規(guī)定，“……宗教組織可按原有辦法繼續(xù)興辦宗教院校、其他學(xué)校、醫(yī)院和福利機(jī)構(gòu)以及提供其他社會(huì)服務(wù)……”。終審法院認(rèn)為天主教香港教區(qū)主張的“按照原有辦法辦學(xué)”并非一項(xiàng)實(shí)際的憲法權(quán)利，否則每當(dāng)政府推行教育政策時(shí)，需先向?qū)W校咨詢，以確定政府制定的政策是否與其原有辦法相容而不沖突，如此《基本法》第136條就成為毫無(wú)意義的一紙空文*Catholic Diocese of Hong Kong v Secretary for Justice,FACV No.1 of 2011 paras66-70.。141條第(3)項(xiàng)“按原有辦法”應(yīng)置于141條宗教自由內(nèi)進(jìn)行整體解釋?zhuān)荚谑棺诮套杂沙蔀橐豁?xiàng)實(shí)際權(quán)利，故141條第(3)項(xiàng)應(yīng)解釋為宗教組織“在涉及行使宗教信仰及宗教活動(dòng)自由的權(quán)利范圍內(nèi)，可按原有辦法繼續(xù)辦理”*Catholic Diocese of Hong Kong v Secretary for Justice,FACV No.1 of 2011 paras76-79.。而2004年香港《教育條例》中的措施并不涉及任何“宗教內(nèi)容”因而不構(gòu)成違憲。

前述案件多涉及香港法院對(duì)《基本法》經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制性條款的解釋?zhuān)舸喝A訴醫(yī)管局案中，各級(jí)法院并未細(xì)化《基本法》第138條“政府自行制定發(fā)展中西醫(yī)藥和促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的政策”的抽象要求，而是籠統(tǒng)認(rèn)為有效的醫(yī)療體制隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、公共需求的變化而變化*Fok Chun Wa v Hospital Authority,HCAL 94/2007 paras103-104；Catholic Diocese of Hong Kong v Secretary for Justice,HCAL 157/2005 para119.。在孔允明訴社會(huì)福利署案中，法院直接指出，福利體制受制于具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，既可能變得更“慷慨”也可能變得更“吝嗇”，若出現(xiàn)后一種情形，則福利權(quán)會(huì)遭到某種程度的限制甚至削減*Kong YunMing v Director of Social Welfare，HCAL 127/2008 para48.。天主教香港教區(qū)訴律政司司長(zhǎng)案中，《基本法》第136條也僅要求政府在原有教育體制的基礎(chǔ)上自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，這必然要求法院審查現(xiàn)行教育體制針對(duì)過(guò)往教育體制的變化，而非傳統(tǒng)的以個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)的司法審查。法院對(duì)136條所要求的“建基于原有教育制度”亦作出寬泛的解釋?zhuān)切碌恼邥?huì)導(dǎo)致重大改變或廢棄原有的制度，否則不應(yīng)禁止*Catholic Diocese of Hong Kong v Secretary for Justice,FACV No.1 of 2011 paras57-63.。但法院并非在所有體制性案件中都援引酌情判斷余地原則而選擇尊重立法或行政部門(mén)的決定。基于不同個(gè)案，酌情判斷余地原則的適用空間可大可小，只有在立法或行政部門(mén)的政策、決定不侵犯居民的個(gè)人核心價(jià)值或明顯缺乏合理基礎(chǔ)時(shí)，法院才會(huì)選擇消極不干預(yù)的立場(chǎng)。

六、 結(jié)語(yǔ)

在人權(quán)保障領(lǐng)域，香港法院大多秉持能動(dòng)立場(chǎng)，通過(guò)擴(kuò)大平等和個(gè)人自由的手段促進(jìn)公正，積極保障人權(quán)。但法院的判決立場(chǎng)亦會(huì)隨歷史背景、案件領(lǐng)域而變化，比如法院對(duì)公民權(quán)利、政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利的保障強(qiáng)度、保障方法即有明顯不同。法院在救濟(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利時(shí)，必然受制于司法本身的限制，即法院本身不能直接解決資源分配不平等的問(wèn)題，法院缺乏強(qiáng)制性力量去有效地保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等。司法對(duì)香港現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和政策的沖擊是十分有限的。即使同一領(lǐng)域的案件，法院立場(chǎng)也可能基于個(gè)案而有不同，個(gè)別案件甚至帶有微妙的政治上或民意上的考量，如終審法院對(duì)2001 年的莊豐源案作出了有利于“雙非兒童”的判決。入境事務(wù)處處長(zhǎng)曾主張應(yīng)就《基本法》第24條第2款第(1)項(xiàng)提請(qǐng)人大釋法，否則將導(dǎo)致大量在香港出生的中國(guó)公民有資格成為香港永久性居民，但終審法院指出即使處長(zhǎng)敗訴也不會(huì)導(dǎo)致大批內(nèi)地人士立即涌入香港*THE DIRECTOR OF IMMIGRATION v.CHONG FUNG YUEN,FACV26/2000 para7。然而此案后的十余年里，大量大陸孕婦赴港生子給香港社會(huì)帶來(lái)巨大的壓力不能不說(shuō)是莊豐源案的“后遺癥”。而在2013 年外傭居港權(quán)案中，法院裁定外傭的“居住特質(zhì)”已遠(yuǎn)離傳統(tǒng)上被認(rèn)為的“通常居住”的范圍，不得被視為《入境條例》規(guī)定的“通常居住于”香港，因而不能成為香港永久性居民*VALLEJOS EVANGELINE B v.COMMISSIONER OF REGISTRATION AND ANOTHER,CACV204/2011 paras116-117.。就政治性案件而言，《基本法》實(shí)施以來(lái)，香港行政主導(dǎo)體制日漸受到挑戰(zhàn)，立法會(huì)對(duì)行政長(zhǎng)官制約有余，配合嚴(yán)重不足。特區(qū)政府不敢大膽施政，政府施政處處受掣肘，例如立法會(huì)近年來(lái)刮起“拉布”風(fēng)潮——借權(quán)力灰色地帶越權(quán)使用辯論權(quán)，借法條的灰色地帶越權(quán)使用調(diào)查權(quán)等。香港法院在處理“政治議題”時(shí)保持了司法克己的優(yōu)良傳統(tǒng)，不能一概而論把法院介入立法會(huì)內(nèi)部權(quán)限紛爭(zhēng)、政治選舉、立法與行政權(quán)限爭(zhēng)議的舉動(dòng)都視為對(duì)行政主導(dǎo)體制的破壞，香港法院“司法擴(kuò)權(quán)”某種程度上恰是現(xiàn)行《基本法》對(duì)香港政治體制構(gòu)建模糊的結(jié)果，香港政治市場(chǎng)失靈的結(jié)果。雖然大量體制性、政治性案件涌入法院但并不意味著法院的裁判結(jié)果是政治性的?？傮w而言，香港司法審查制度在保障香港本地法律的合憲性和行政行為的合法性方面十分有效。

盡管如前所述，但香港法院在《基本法》構(gòu)建的憲政體制中的角色定位并不十分清晰，在已有的制度空間內(nèi)仍有可能引發(fā)憲法性危機(jī)，如馬維昆案、吳嘉玲案等，雖然《基本法》賦予香港法院將案件提交人大釋法的權(quán)力，但絕大多數(shù)涉及《基本法》解釋的案件均可由終審法院自行定奪是否提請(qǐng)人大常委會(huì)解釋*直到 2011 年，終審法院才在剛果金案中第一次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)釋法，這也是迄今為止唯一一次由終審法院發(fā)動(dòng)的人大釋法。在終審法院決定提請(qǐng)人大釋法的判決書(shū)中，多數(shù)意見(jiàn)在吳嘉玲案的基礎(chǔ)上，除重申吳嘉玲案提出的兩項(xiàng)條件“類(lèi)別條件”和“有需要條件”外，還需判斷爭(zhēng)議條款是否符合“可爭(zhēng)辯性條件”，DEMOCRATIC REPUBLIC OF THE CONGO AND OTHERS v.FG HEMISPHERE ASSOCIATES LLC,FACV5/2010 para398.。特區(qū)立法會(huì)并不具有完整的民主性，復(fù)雜而分裂的選舉制度削弱了公眾意見(jiàn)的影響力，立法會(huì)僅具有極少的制衡權(quán)力，民主代議制的缺陷迫使公眾轉(zhuǎn)向法院尋求協(xié)助，捍衛(wèi)法治的最終職責(zé)不可避免地由特區(qū)法院來(lái)承擔(dān)，尤其當(dāng)涉及自治的范圍或自治的完整性時(shí)，香港并沒(méi)有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制與中央政府交涉以處理這些爭(zhēng)議，在這種情況下，法院難以遠(yuǎn)離爭(zhēng)議而不得不“填補(bǔ)”制度真空，同時(shí)法院有別于行政機(jī)構(gòu)之處在于法院不能回避問(wèn)題，必須對(duì)呈交到法院的爭(zhēng)議盡力作出裁決，還必須公開(kāi)裁決的理由。香港的普通法法治與內(nèi)地的法律制度有迥然不同的法律傳統(tǒng)、解釋方式以及容納政治壓力的能力，爭(zhēng)議性的問(wèn)題往往容易變成法律問(wèn)題，因此法院首當(dāng)其沖，憑其對(duì)基本法的理解來(lái)捍衛(wèi)法治?？v觀香港法院司法審查的歷史，法院難免主動(dòng)或被動(dòng)地卷入眾多的政治爭(zhēng)議，法院被置于政治爭(zhēng)議漩渦的中心，這與現(xiàn)代憲政體制下法院的角色并不相容，在由普通法法院行使違憲審查權(quán)的國(guó)家中，尊重立法及行政機(jī)關(guān)，恪守自身權(quán)力邊界已成為各國(guó)法院的共同準(zhǔn)則?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，香港的司法審查將會(huì)朝著類(lèi)似美國(guó)和歐洲大陸的司法審查模式發(fā)展，較之傳統(tǒng)的英國(guó)司法審查更為活躍，香港法院仍需在后續(xù)的審查實(shí)踐中結(jié)合具體案件厘清法院司法審查權(quán)力的界限，避免介入高度政治性的爭(zhēng)議，以恪守普通法體制下司法機(jī)關(guān)的角色。

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■作者地址：秦前紅，武漢大學(xué)法學(xué)院；湖北 武漢430072。Email:qqh@vip.163.com。

付婧，武漢大學(xué)法學(xué)院。

■責(zé)任編輯：李媛

An Observation for Hong Kong Courts’ Judicial Review

QinQianhong(Wuhan University)

FuJing(Wuhan University)

Abstract:Early in the era of Bill of Rights,Hong Kong courts had reviewed legislation stringently and then tended to respect executive,legislature branches in policy formulation.Later in the era of Basic Law,a growing number of administrative and legislative action can be challenged with Basic Law inconsistently and even political,economical and social issues which should not be seen as judicial issues have sprung up.Hong Kong courts continue with judicial activism of human rights protection,but in the face of cases of economy,society,culture and politics,Hong Kong courts have developed the judicial restraint based on technical rationality in order to preserve the rule of law in HKSAR.It is foreseeable that Hong Kong courts will still clarify the limits of judicial power and avoid involvement in highly political controversy,in order to abide the role of courts in base of the common law.

Key words:Bill of Rights; the Basic Law; judical review; judicial activism; judicial restraint

基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AFX004)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.05.014