翟翊先

（南昌大學(xué)，南昌 330046）

受《預(yù)算法》的限制，中國(guó)地方政府不能自行通過(guò)發(fā)行債務(wù)的方式進(jìn)行獲得資金，只能通過(guò)其他融資渠道籌措資金，來(lái)彌補(bǔ)其財(cái)政收入與財(cái)政支出的巨大缺額。尤其是在一些特定時(shí)期，如2008年金融危機(jī)時(shí)期，受世界經(jīng)濟(jì)下滑的影響，中國(guó)不少地方政府為了刺激經(jīng)濟(jì)，大行舉債之策，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)必然也隨之增大。要使中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)平衡發(fā)展，不使這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，中央和地方政府必須加緊優(yōu)化地方政府債務(wù)管理機(jī)制。

一、優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制由債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。這四個(gè)環(huán)節(jié)基本覆蓋了從政府債務(wù)發(fā)行到最后償還的過(guò)程。中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制也可沿用這四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)構(gòu)建。

從中國(guó)目前地方債務(wù)出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，首先問(wèn)題就出在各地方政府的債務(wù)發(fā)行和形成各自為政，沒(méi)有得到有效的監(jiān)管和引導(dǎo)。因此，優(yōu)化債務(wù)地方政府風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制首先要規(guī)范地方政府的債務(wù)發(fā)行行為。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和衡量是借債行為發(fā)生之前的必須環(huán)節(jié)。一是要明確和規(guī)范各級(jí)地方政府的發(fā)債權(quán)，明確各融資主體的權(quán)利和義務(wù)，改變當(dāng)前中國(guó)四級(jí)地方政府都有發(fā)債權(quán)，最終導(dǎo)致發(fā)債行為無(wú)序、規(guī)模無(wú)序的現(xiàn)象。建議中央政府應(yīng)該盡量收回地方政府的發(fā)債權(quán)，盡可能將地方政府的發(fā)債權(quán)賦予省級(jí)政府。然后，再由省級(jí)政府視下轄政府的具體情況，統(tǒng)籌安排發(fā)行本級(jí)政府和下轄各級(jí)政府的債券，這樣便于管理與監(jiān)督，避免出現(xiàn)天高皇帝遠(yuǎn)而管不著的問(wèn)題，也可以防止因無(wú)序發(fā)債，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大甚至不可控的問(wèn)題；二是規(guī)范債券發(fā)行內(nèi)容，明確償還方式，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)發(fā)行程序的管理，必要時(shí)，可以要求地方政府建立債務(wù)償還準(zhǔn)備金；三是通過(guò)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格債務(wù)發(fā)行審批程序，包括嚴(yán)格評(píng)估債務(wù)項(xiàng)目可行性、債務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)和償債準(zhǔn)備金風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)。在審批過(guò)程中，要充分保證和發(fā)揮上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府債務(wù)發(fā)行的審核審批權(quán)及本級(jí)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)如人大、政協(xié)和社會(huì)的知情與參與權(quán)，以保證債務(wù)發(fā)行的科學(xué)性。

其次，在審批通過(guò)后，上級(jí)政府和本級(jí)政府還要對(duì)債務(wù)使用、債務(wù)發(fā)行過(guò)程、債務(wù)清償?shù)拳h(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管理。尤其是專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)要全程跟蹤債務(wù)的流入和流出，債務(wù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，清償準(zhǔn)備金的變動(dòng)情況等事項(xiàng)，及時(shí)把握情況，以備及時(shí)防范與補(bǔ)救風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)一些已經(jīng)發(fā)生的或即將發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)采取必要的補(bǔ)救措施，盡量將風(fēng)險(xiǎn)減少或減輕其影響程度。

最后，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)不是可有可無(wú)的環(huán)節(jié)。盡管債務(wù)已經(jīng)清償，通過(guò)對(duì)整個(gè)債務(wù)管理的過(guò)程各環(huán)節(jié)重新反思和推演，對(duì)債務(wù)管理中所有環(huán)節(jié)和措施進(jìn)行分析、檢查，對(duì)地方政府的債務(wù)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)行初的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)比分析，反思整個(gè)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理是否已經(jīng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是否有效從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以為以后的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供借鑒。

二、優(yōu)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

一定的預(yù)警機(jī)制是預(yù)防和及時(shí)處理各種突發(fā)性公共安全事件的必須手段。在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐中，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是各地各國(guó)通用的手段。地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制同樣重要。健全的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制能盡早識(shí)別和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為風(fēng)險(xiǎn)控制采取的防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的措施提供依據(jù)。

我們認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制應(yīng)覆蓋債務(wù)的形成、使用和清償所有環(huán)節(jié)。在舉債環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該在合理評(píng)估的基礎(chǔ)上確立關(guān)于債務(wù)發(fā)行的規(guī)模、方式和償還期限等的預(yù)警指標(biāo)；在債務(wù)形成后，政府要對(duì)債務(wù)資金的使用、潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的程度、實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)展與預(yù)期目標(biāo)是否相符，如果不符，距離多大、債務(wù)償還過(guò)程和違約債務(wù)處理措施等內(nèi)容進(jìn)行預(yù)警，以備全程監(jiān)控；另外，債務(wù)是否能如期清償，一旦違約后，如何處理和補(bǔ)救等都是預(yù)警機(jī)制的重要內(nèi)容。

一般來(lái)說(shuō)，在確定預(yù)警內(nèi)容和預(yù)警目標(biāo)后，就是確定和選擇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警方法了。目前各地和各國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警通用方法主要有單變量分析、多變量判別分析模型、Logistic回歸分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、失敗樹(shù)預(yù)警法等。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的方法并不統(tǒng)一，不同的學(xué)者觀點(diǎn)也不一。現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的最終目的是建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“值”的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，并通過(guò)預(yù)先設(shè)置的預(yù)警區(qū)間來(lái)確定警度，并決定是否應(yīng)該采取控制方案和措施。然而，在制定不同指標(biāo)權(quán)重的分配時(shí)，依據(jù)并不客觀，甚至存在根據(jù)個(gè)人的判斷進(jìn)行賦權(quán)的現(xiàn)象。因此，為保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的一致性，通過(guò)兩個(gè)過(guò)程采用一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系中選擇與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程同樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)，或者也可以采取覆蓋并超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)級(jí)指標(biāo)。如可以考慮如可以將資產(chǎn)負(fù)債分析法和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)負(fù)債評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的標(biāo)準(zhǔn)。

三、優(yōu)化地方政府債務(wù)清償保證機(jī)制

任何借債都有不能如期清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。為了給債務(wù)的如期清償提供進(jìn)一步的保證，地方政府在舉債評(píng)估預(yù)算時(shí)就應(yīng)該就債務(wù)的未來(lái)如期清償或不能如期清償時(shí)的擔(dān)保措施做一定的準(zhǔn)備預(yù)案，如明確償債資金來(lái)源及組成結(jié)構(gòu)、建立償債基金、明晰償債責(zé)任、債務(wù)化解和違約債務(wù)處理等。

首先，地方政府要明確規(guī)定好將來(lái)的償債資金來(lái)源及組成部分，并管理這批資金。一般來(lái)說(shuō)，地方政府借債主要用于公共性服務(wù)支出。在確定借債時(shí)，政府應(yīng)該按照資金使用的不同項(xiàng)目，預(yù)留好未來(lái)償債準(zhǔn)備金。如公共投資類(lèi)如公共交通、公共休閑場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的債務(wù)，因其沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，一般應(yīng)由地方財(cái)政作統(tǒng)一的預(yù)算，如利用地方稅收收入、債券發(fā)行溢價(jià)，逐年預(yù)留出一定比例的資金作為償債準(zhǔn)備金；而如果借債用于一些收益項(xiàng)目和市場(chǎng)化項(xiàng)目，收益應(yīng)該優(yōu)先預(yù)留一定比例用于清償借債。對(duì)于預(yù)留償債資金，地方政府可以通過(guò)合適的方式組成償債基金，并通過(guò)市場(chǎng)投資達(dá)到保值增值的目的。同時(shí)，政府要設(shè)法拓寬償債資金來(lái)源，在政策范圍內(nèi)拓寬政府投融資渠道，并加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提升投資效率；在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)時(shí)，也考慮通過(guò)BOT、TOT、PFI和PPP等模式，引入社會(huì)資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低政府償債壓力和償債風(fēng)險(xiǎn)，增加債務(wù)清償?shù)陌踩禂?shù)。

其次，地方政府要明確償債責(zé)任。上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的債務(wù)形成、使用和償還要嚴(yán)加監(jiān)管，本著“誰(shuí)借債、誰(shuí)使用、誰(shuí)償還”的原則明確各級(jí)政府的償債責(zé)任；本級(jí)地方政府同樣要明確政府各部門(mén)及機(jī)構(gòu)、全額撥款的事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等在形成的債務(wù)中各自作為借債主體的償債責(zé)任。對(duì)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生的債務(wù)，地方政府應(yīng)嚴(yán)格履行其還款義務(wù)，而對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品或與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的債務(wù)，由舉債主體自行承擔(dān)償債責(zé)任，如果該主體確實(shí)無(wú)法如期清償，地方政府可通過(guò)債務(wù)重組和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等化解、分解債務(wù)，政府一般不兜底。另外，上級(jí)地方政府或中央政府要通過(guò)相關(guān)規(guī)定明確地方政府舉債、平臺(tái)及債務(wù)的投資邊界，將政府債務(wù)納入國(guó)家法制體系框架下。

第三，地方政府和上級(jí)政府要完善債務(wù)清償擔(dān)保機(jī)制。一定的債務(wù)清償擔(dān)保機(jī)制是在借債方因各種原因而無(wú)法如期按約定清償債務(wù)時(shí)，保證借債方合法權(quán)益，保證社會(huì)穩(wěn)定，保證政府公信力的最后兜底機(jī)制。由于主觀的預(yù)算不周、經(jīng)營(yíng)不善和不可抗力等原因，一些地方政府的債務(wù)無(wú)法如期清償或仍然留缺口時(shí)，地方政府應(yīng)按違約應(yīng)急預(yù)案處理。如可以通過(guò)舉債項(xiàng)目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，轉(zhuǎn)移債務(wù)承擔(dān)，也可以發(fā)行新增債務(wù)融資清償原債務(wù)，還可以轉(zhuǎn)讓地方政府資產(chǎn)（包括土地等）清償債務(wù)，實(shí)在不行，一些公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目必須由上級(jí)政府兜底承擔(dān)。

四、優(yōu)化地方政府債務(wù)監(jiān)督機(jī)制

要想實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行有效監(jiān)督，至少要綜合運(yùn)用和發(fā)揮中央政府債務(wù)管理部門(mén)、地方人民代表大會(huì)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

首先要發(fā)揮中央政府專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理部門(mén)的職能。目前中國(guó)中央政府的政府債務(wù)管理職責(zé)是由財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)的“地方政府債務(wù)管理處”負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，另外還有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理部際協(xié)調(diào)小組”，并沒(méi)有地方政府債務(wù)管理權(quán)限，虛監(jiān)，弱監(jiān)問(wèn)題一直存在。因此，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)化管理，中央政府要成立專(zhuān)門(mén)性管理機(jī)構(gòu)，制定全國(guó)范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)相關(guān)管理制度，并實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府債務(wù)的發(fā)行、規(guī)模、方式、償還、清算等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督與管理。

其次，還要發(fā)揮各級(jí)地方政府的權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。按憲法規(guī)定，各級(jí)政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，受其監(jiān)督并向其負(fù)責(zé)，因此地方政府的舉債、用債、償債等事項(xiàng)都應(yīng)該主動(dòng)向人大委員會(huì)報(bào)告，接受其監(jiān)督。地方各級(jí)人民代表大會(huì)也應(yīng)從本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況出發(fā)，對(duì)地方政府舉債的必要性、規(guī)模、使用方向和償債可能性進(jìn)行嚴(yán)格審查、評(píng)估和監(jiān)督。

第三，還可以發(fā)揮各專(zhuān)業(yè)性的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的作用。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是地方政府負(fù)債情況的客觀評(píng)價(jià)機(jī)制。因此，地方政府要充分利用各專(zhuān)業(yè)性的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)如大公國(guó)際、聯(lián)合資信等對(duì)自己的借債行為、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性及未來(lái)的償債能力進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性的審核，從而更準(zhǔn)確地了解自己的債務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債狀況、財(cái)務(wù)管理水平，為自己的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理提供參考。

總之，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歷來(lái)都是威脅政府穩(wěn)定、降低政府公信力，最終可能會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定甚至世界經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定的重要問(wèn)題。中國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央政府和地方政府必須通力配合，構(gòu)建和優(yōu)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以降低地方政府的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。