閆 海，陳 祎

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

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我國可再生能源發(fā)展基金法制的發(fā)展與建設(shè)

閆 海，陳 祎

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)化、市場化，是世界各國的成功經(jīng)驗(yàn)。2009年修正《可再生能源法》第24條奠定了我國可再生能源發(fā)展基金的法制基礎(chǔ)，但是我國可再生能源發(fā)展基金法制建設(shè)還亟待加強(qiáng)。除電價附加外，我國還應(yīng)當(dāng)以排污費(fèi)、綠色稅收等方式形成較為穩(wěn)定的可再生能源發(fā)展基金資金來源，同時接受社會捐贈和國際合作。我國應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用可再生能源發(fā)展基金，將其納入對消費(fèi)者的補(bǔ)貼，同時提高對可再生能源技術(shù)研發(fā)的資金投入，資金分配方面應(yīng)當(dāng)建立競爭性招標(biāo)機(jī)制。國家能源局應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一行使可再生能源發(fā)展基金的管理職權(quán)，建立較為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)可再生能源發(fā)展基金的信息公開制度。

可再生能源發(fā)展基金；可再生能源法；電價附加；可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球能源格局發(fā)生了深刻變革，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度加快，呈現(xiàn)多元化、清潔化和低碳化的發(fā)展趨勢。我國已經(jīng)成為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，形成了煤炭、石油、天然氣、電力、新能源、可再生能源等全面發(fā)展的能源供給體系，但是能源需求壓力大、供給制約多、技術(shù)水平總體落后的局面尚未改變，地緣政治變局嚴(yán)重影響我國能源安全，我國的能源生產(chǎn)和消費(fèi)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?？稍偕茉幢徽J(rèn)為是正在興起的“第三次工業(yè)革命”的重要支柱之一，[1]也是我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，通過資金投入，促進(jìn)風(fēng)能、太陽能等可再生能源技術(shù)的進(jìn)步、推廣，降低可再生能源的運(yùn)行成本，從而推動可再生能源產(chǎn)業(yè)化、市場化，是世界各國推動可再生能源健康發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。2009年《可再生能源法》修改，明確提出建立我國可再生能源發(fā)展基金，隨著各部委、各地方政府相關(guān)規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺，我國可再生能源發(fā)展基金法制體系基本形成。2014年國務(wù)院公布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014-2020)》明確提出，“推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，打造中國能源升級版”。為實(shí)現(xiàn)我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)、任務(wù)，亟待反思我國相關(guān)法制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，借鑒各國立法經(jīng)驗(yàn)，重新構(gòu)建我國可再生能源發(fā)展基金法律制度。

一、我國可再生能源發(fā)展基金的法制發(fā)展

2005年《可再生能源法》第24條規(guī)定，“國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金”,并且明確資金的使用方向。依據(jù)該規(guī)定，2006年財(cái)政部出臺《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2006]237號)，以中央財(cái)政預(yù)算安排可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金的分配、使用和監(jiān)管。針對可再生能源的不同領(lǐng)域，財(cái)政部還會同其他相關(guān)部門出臺諸如《海洋可再生能源專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2006]237號)、《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2007]435號)、《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2008]476號)、《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2008]735號)、《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2009]129號)等一系列規(guī)章，對可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金使用予以進(jìn)一步細(xì)化。2007年湖南省、云南省等地方政府先后發(fā)布相關(guān)專項(xiàng)資金管理辦法用于指導(dǎo)本行政區(qū)內(nèi)的可再生能源專項(xiàng)資金的運(yùn)作。2005年《可再生能源法》第20條、第22條分別規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用以及國家投資或者補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)的合理運(yùn)行和管理費(fèi)用，高于銷售電價部分，附加在銷售電價中分?jǐn)偅⑶沂跈?quán)國務(wù)院價格主管部門制定具體辦法。根據(jù)授權(quán)，國家發(fā)展改革委在2006年出臺《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》(發(fā)改價格[2006]7號)專章規(guī)定可再生能源電價附加的收取對象、核定計(jì)算等相關(guān)事項(xiàng)。2007年國家發(fā)展改革委又出臺《可再生能源電價附加收人調(diào)配暫行辦法》 (發(fā)改價格[2007]44號)，其中第8條規(guī)定，“省級電網(wǎng)企業(yè)將收取的可再生能源電價附加計(jì)入本企業(yè)收入，首先用于支付本省(區(qū)、市)可再生能源電價補(bǔ)貼，差額部分進(jìn)行配額交易、全國平衡?！钡?，可再生能源電價附加計(jì)為電網(wǎng)企業(yè)收入，電網(wǎng)企業(yè)所繳納的增值稅和所得稅等占全部附加資金的1/3，換言之，可再生能源電價附加收入相當(dāng)部分資金已作為稅收收入，未能全部用于支持可再生能源發(fā)展。

2009年《可再生能源法》修正，總結(jié)有關(guān)可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金、可再生能源電價附加費(fèi)用征收規(guī)定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鑒于可再生能源附加和可再生能源專項(xiàng)資金分別調(diào)配、分開使用不能形成合力，不利于促進(jìn)可再生能源的健康發(fā)展，因此第24條第1款修改為，“國家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等”；第24條第2款、第3款修訂了可再生能源發(fā)展基金的使用方向；第24條第4款授權(quán)國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的具體辦法，我國可再生能源發(fā)展基金法制正式建立。2011年財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局共同出臺《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)綜[2011]115號)，對可再生能源發(fā)展基金的資金籌集、使用管理和監(jiān)督檢查等予以規(guī)范。隨后又出臺《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》(財(cái)建[2012]102號)用于進(jìn)一步明確電價附加制度的補(bǔ)助申請和資金撥付。內(nèi)蒙古、浙江省、上海市等地方政府也出臺了相關(guān)的管理辦法。2013年財(cái)政部出臺《關(guān)于調(diào)整可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》(財(cái)綜[2013]89號)，決定2013年9月25日起，將向除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電量征收的可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)提高至1.5分錢/千瓦時。2014年，為提高行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金政策透明度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，有效制止各種亂收費(fèi)，財(cái)政部對按照法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)政策規(guī)定設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金實(shí)行目錄清單管理，可再生能源發(fā)展基金位列25項(xiàng)全國政府性基金之中，因此可再生能源發(fā)展基金法制還包括2014年修正的《預(yù)算法》、2010年《政府性基金管理暫行辦法》(財(cái)綜[2010]80號)等相關(guān)規(guī)范。綜上所述，我國可再生能源發(fā)展基金法制體系已經(jīng)基本建立。但是，在實(shí)踐中，可再生能源發(fā)展基金的征收、撥付、監(jiān)管等屬于不同政府部門，分工不明，并且不同時期出臺的政策不能順利銜接，基金的運(yùn)行尤其是撥付、監(jiān)管存在較多問題，嚴(yán)重影響我國可再生能源發(fā)展基金的發(fā)展，亟待法制完善和健全。

二、可再生能源發(fā)展基金的資金籌集

2009年修正《可再生能源法》第24條第1款明確規(guī)定我國可再生能源發(fā)展基金的資金來源為國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價附加，從法律層面上為可再生能源發(fā)展提供了資金保障和基礎(chǔ)。其中可再生能源電價附加部分，依據(jù)2009年修正《可再生能源法》已經(jīng)成為政府性基金來源，不再繳納各種稅費(fèi)，而是依據(jù)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第8條規(guī)定，可再生能源電價附加由財(cái)政部駐各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政監(jiān)察專員辦事處按月向電網(wǎng)企業(yè)征收，實(shí)行直接繳庫，收入全額上繳中央國庫。此外，《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第7條規(guī)定的可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)為8厘/千瓦時，已經(jīng)依據(jù)《關(guān)于調(diào)整可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提高至1.5分錢/千瓦時。電價附加已經(jīng)成為我國可再生能源能源發(fā)展基金的穩(wěn)定來源?？稍偕茉窗l(fā)展基金的電價附加征收模式為世界各國普遍使用，例如美國加利福尼亞州通過《加利福尼亞州電力重組法》，率先以征收電力附加費(fèi)用的方式建立州可再生能源發(fā)展基金，并且20多個州紛紛仿效。[2]通過電價附加有利于電力消費(fèi)者分擔(dān)可再生能源發(fā)展的成本，仍然是我國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的發(fā)展方向。但是，電價附加不能無視近年來持續(xù)擴(kuò)大的輿論爭議，繼續(xù)加碼，加之我國經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)，可以預(yù)見可再生能源電價附加來源增長有限。令人擔(dān)憂的是，我國可再生能源行業(yè)普遍存在著“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，我國可再生能源補(bǔ)貼僅2014年缺口就達(dá)140億元，如果歷年相加，資金總?cè)笨诮?20億元。為實(shí)現(xiàn)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃(2014-2020)》確立的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，必須在電價附件之外積極開拓新的資金籌集渠道，以期從源頭尋找解決問題的方法。

我們認(rèn)為，2009年修正《可再生能源法》規(guī)定的“國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金”存在較大不確定性，應(yīng)當(dāng)考慮立法規(guī)定，以部分環(huán)境資源能源稅費(fèi)作為可再生能源能源發(fā)展基金的較為固定資金來源。綠色稅收用于本國可再生能源發(fā)展，是目前國際上比較通行的做法，例如英國2001年設(shè)立的碳基金，資金籌集來源是面向國內(nèi)征收的“氣候變化稅”。我國對直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶征收排污費(fèi)，排污費(fèi)主要用于重點(diǎn)污染源防治、區(qū)域性污染防治及污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用等目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息。我們認(rèn)為，這是治標(biāo)不治本，可以考慮將一定比例排污費(fèi)納入可再生能源發(fā)展基金，推動以可再生能源為代表的清潔能源發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而從源頭減少環(huán)境污染和防止生態(tài)惡化。此外，當(dāng)前我國化石能源產(chǎn)業(yè)的價格并沒有全面反映其社會成本，[3]因此我們建議，專門針對我國化石能源行業(yè)征收“綠色稅”，轉(zhuǎn)移其收益用以支持可再生能源發(fā)展。

除傳統(tǒng)的財(cái)政資金來源外，還應(yīng)當(dāng)積極探索新的資金來源。歐美等發(fā)達(dá)國家的慈善事業(yè)較為成熟，諸如美國慈善基金已逐漸發(fā)展出“科學(xué)的慈善”觀念，關(guān)注、投資可再生能源在內(nèi)的環(huán)保項(xiàng)目。[4]我國2006年批準(zhǔn)設(shè)立中國清潔發(fā)展機(jī)制基金，依據(jù)2010年《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》第9條第3項(xiàng)規(guī)定，“國內(nèi)外機(jī)構(gòu)、組織和個人捐贈”為基金來源。因此，我們建議可再生能源發(fā)展基金也應(yīng)當(dāng)開放吸收社會捐贈，這不僅有利于拓寬可再生能源發(fā)展基金的資金渠道，而且可以提高公眾的能源意識，促進(jìn)我國慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，可謂是多贏。此外，我國還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國際合作，積極吸納國際資金投入我國可再生能源發(fā)展。例如，1991年世界銀行一項(xiàng)支持全球環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的“10億美元試點(diǎn)計(jì)劃”成立全球環(huán)境基金(Global Environment Facility，GEF)。截至目前，該基金擁有183個成員國，已為165個發(fā)展中國家的近4000個項(xiàng)目累計(jì)提供了135億美元資助和650億美元貸款。我國可以通過開展可再生能源項(xiàng)目獲得全球環(huán)境基金的支持，將其納入我國可再生能源發(fā)展基金，以促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、可再生能源發(fā)展基金的使用和分配

可再生能源發(fā)展基金的使用和分配解決的是基金“分給誰”和“如何分”的問題。依據(jù)2009年修正的《可再生能源法》第24條第2款、第3款規(guī)定可再生能源發(fā)展基金的使用方向：(1)用于補(bǔ)償?shù)?0條電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量所發(fā)生的高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價所發(fā)生費(fèi)用的部分，以及第22條國家投資或者補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)合理的運(yùn)行和管理費(fèi)用超出銷售電價的部分。(2)補(bǔ)助第21條規(guī)定的電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的合理的接網(wǎng)費(fèi)用以及其他合理的相關(guān)費(fèi)用，計(jì)入電網(wǎng)企業(yè)輸電成本后，通過銷售電價仍不能回收的部分。(3)支持第24條第3款規(guī)定的可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程；農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目；偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)；可再生能源的資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)；促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)?！犊稍偕茉窗l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第14條回歸2005年《可再生能源法》第20、22、24條規(guī)定，明確指出可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金用于支持第(3)項(xiàng)，可再生能源電價附加收入用于補(bǔ)助第(1)、(2)項(xiàng)?！犊稍偕茉措妰r附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》對第(1)、(2)項(xiàng)使用方向予以進(jìn)一步明確規(guī)定，即補(bǔ)助對象為符合規(guī)定的可再生能源發(fā)電企業(yè)、可再生能源發(fā)電接網(wǎng)工程項(xiàng)目單位、公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)項(xiàng)目單位，按屬地原則向所在地省級財(cái)政、價格、能源主管部門提出補(bǔ)助申請，以及具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算管理和資金撥付等。我們認(rèn)為，這與2009年修正《可再生能源法》第24條將可再生能源電價附加及可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金改為基金方式征收和統(tǒng)一調(diào)配的修法目的背道而馳，這一做法是以下位法篡改上位法，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

比較2009年修正《可再生能源法》第24條第3款和《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第14條第2項(xiàng)，令人莫名其妙的是，后者將支持農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目限定于“生活用能”，這一部門規(guī)章限縮缺乏合理性，亦應(yīng)當(dāng)予以糾正。借鑒國際立法經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)增加對消費(fèi)者的補(bǔ)貼，例如我國家電下鄉(xiāng)中對太陽能熱水器予以財(cái)政補(bǔ)貼。通過對消費(fèi)者的補(bǔ)貼，可以引導(dǎo)社會能源消費(fèi)取向，為可再生能源發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境。對消費(fèi)者的補(bǔ)貼還可以用于推廣“綠色電價”機(jī)制。綠色電價是對傳統(tǒng)電力和風(fēng)能、水能等可再生能源電力予以價格區(qū)分，是引導(dǎo)消費(fèi)者自愿認(rèn)購綠色電力的市場機(jī)制。[5]荷蘭是“綠色電價”機(jī)制實(shí)施的最典型國家，該國綠色電力用戶在2004年已達(dá)總用戶的30%，美國目前也擁有約2%的綠色電力用戶。2006年，上海市出臺《上海市綠色電力認(rèn)購營銷試行辦法》(滬府辦發(fā)[2005]20號)在本地電力市場推出自愿認(rèn)購政策，鼓勵企業(yè)和居民認(rèn)購綠色電力，但是未形成廣泛影響。我們建議，對可再生能源發(fā)電和傳統(tǒng)的化石能源發(fā)電予以區(qū)分，由可再生能源發(fā)展基金對前者用戶加以補(bǔ)貼，強(qiáng)化消費(fèi)者對綠色電力理念認(rèn)同，并且確?！熬G色電力”形成價格競爭優(yōu)勢，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場化發(fā)展。此外，可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究雖然被列為可再生能源發(fā)展基金的支持項(xiàng)目，但是實(shí)踐中相關(guān)資金比例明顯偏低，一味投入大量財(cái)力物力支持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相關(guān)資金效果甚微，這與德國、英國等可再生能源先進(jìn)國家的發(fā)展趨勢相悖，[6]影響我國可再生能源最終走向市場化道路，并且違背了可再生能源發(fā)展基金的設(shè)立初衷。我們建議，為了我國可再生能源發(fā)展早日“斷奶”，可再生能源發(fā)展基金的使用立法應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，明確合適比例的資金必須用于支持可再生能源科學(xué)技術(shù)研發(fā)，在根本上降低我國可再生能源的生產(chǎn)成本，從而盡快實(shí)現(xiàn)我國可再生資源產(chǎn)業(yè)市場化。

目前我國可再生能源發(fā)展基金的分配很大程度上還是“先到先得”，因?yàn)槿狈Ω偁帣C(jī)制的激勵導(dǎo)致企業(yè)降低自身生產(chǎn)成本和提高技術(shù)水平的動力不足，最終片面地依賴可再生能源發(fā)展基金的資助，難以實(shí)現(xiàn)可再生能源的市場化，而且可再生能源發(fā)展基金運(yùn)作過程缺乏透明度，無法保障資金配置的公平、公開和公正，嚴(yán)重影響了可再生能源發(fā)展基金的利用效率。我們建議，我國可再生能源發(fā)展基金的支持項(xiàng)目應(yīng)采取競爭性招標(biāo)方法予以確定，公開征集項(xiàng)目投標(biāo)書，通過公開、公平的競爭，確保項(xiàng)目資助更具有針對性，保障基金使用的公平性、規(guī)范性、審慎性。主管部門可以選定具有一定資質(zhì)的第三方中介機(jī)構(gòu)來提供項(xiàng)目招標(biāo)的服務(wù)，以確保招標(biāo)過程和結(jié)果的公平。但是，用戶數(shù)量較多的情況時，使用招投標(biāo)方式會造成交易成本過高，因此在對小型項(xiàng)目進(jìn)行資金支持時還應(yīng)當(dāng)例外采取“先到先得”方式。

四、可再生能源發(fā)展基金的管理和監(jiān)督

能源管理體制是各國能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”，因?yàn)槿找鎳?yán)峻的能源問題及能源的特殊地位，大部分國家都實(shí)行集中管理模式，以確保能源政策和戰(zhàn)略規(guī)劃得以順利地實(shí)施、有效的控制和監(jiān)督，以保證社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需能源的有效供應(yīng)。依據(jù)相關(guān)法律文件的規(guī)定，我國可再生能源發(fā)展基金的管理權(quán)限卻是多部門管理：(1)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》、《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定由財(cái)政部負(fù)責(zé)對可再生能源專項(xiàng)資金予以管理審核，諸如綠色建筑、海洋可再生能源等具體門類專項(xiàng)資金的管理還涉及到建筑主管部門、海洋主管部門等。(2)《可再生能源電價附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》規(guī)定電價附加補(bǔ)助的資金管理由財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局共同負(fù)責(zé)。目前，作為制度基礎(chǔ)的2009年修正《可再生能源法》只對資金籌集、使用和分配給予指導(dǎo)性規(guī)定，可再生能源發(fā)展基金征收、使用、分配、監(jiān)督等具體規(guī)定則散見于財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局等部門的單獨(dú)或聯(lián)合出臺的各項(xiàng)規(guī)定辦法。這就使得我國可再生能源發(fā)展基金存在多個部門共同負(fù)責(zé)，多個主管部門之間存在權(quán)責(zé)不明、劃分不清的情況，并且基金的撥付程序過于繁雜。以可再生能源電價附加補(bǔ)助資金為例，項(xiàng)目補(bǔ)助的申報、審核、撥付要由財(cái)政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局共同審批，再經(jīng)由中央財(cái)政撥付到地方財(cái)政，繼而發(fā)放給發(fā)電企業(yè)，可再生能源補(bǔ)貼普遍地拖欠周期長達(dá)18-36個月，補(bǔ)貼資金調(diào)配周期過長、不能及時到位，這無疑會增加可再生能源發(fā)電企業(yè)的資金壓力，不利于可再生能源的健康發(fā)展。因此，我們建議統(tǒng)一可再生能源基金的管理權(quán)限。財(cái)政部牽頭可再生能源發(fā)展基金的項(xiàng)目審核難以保證專業(yè)性。能源管理體制改革是我國近年來的國家治理變革的重點(diǎn)。2010年，國家能源委員會成立，負(fù)責(zé)研究擬定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)和能源國際合作的重大事項(xiàng)，以進(jìn)一步加強(qiáng)國家能源戰(zhàn)略和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。2013年十二屆全國人大一次會議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，為統(tǒng)籌推進(jìn)能源發(fā)展和改革，加強(qiáng)能源監(jiān)督管理，將原國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展改革委管理，建立“政監(jiān)合一”的能源管理體制。[7]國家能源局的職責(zé)之一就是對可再生能源的管理和協(xié)調(diào)。因此，可再生能源發(fā)展基金的管理職權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于國家能源局，以保障可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目審核的專業(yè)性，而主管部門的減少也可以降低基金的運(yùn)行成本。同時，我們建議有計(jì)劃地將部分可再生能源發(fā)展基金的審核權(quán)限下放至地方，簡化可再生能源項(xiàng)目的申請程序，努力縮短資金撥付周期。要確保企業(yè)能夠及時拿到資金投入可再生能源的開發(fā)利用，降低可再生能源企業(yè)所面臨的風(fēng)險和阻力，從而推動我國可再生能源的可持續(xù)發(fā)展。

我國可再生能源發(fā)展基金的監(jiān)督辦法散見在各類法律文件，并無統(tǒng)一的、專門的法律法規(guī)：(1)依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》，我國可再生能源發(fā)展基金的法律定位是政府性基金，即以促進(jìn)我國可再生能源開發(fā)利用為目的的財(cái)政資金，[8]第6條規(guī)定第1款規(guī)定，“各級財(cái)政部門是政府性基金管理的職能部門”。(2)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第19條規(guī)定，“財(cái)政、價格、能源、審計(jì)部門按照職責(zé)分工，對可再生能源電價附加的征收、撥付、使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”(3)各地方政府還存在不同的規(guī)定，例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(內(nèi)財(cái)工[2012]1410號)規(guī)定對可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金的使用和項(xiàng)目建設(shè)將組織專家進(jìn)行驗(yàn)收；《上海市可再生能源和新能源發(fā)展專項(xiàng)資金扶持辦法》(滬發(fā)改能源[2014]87號)規(guī)定上海市發(fā)展改革委會同上海市財(cái)政局對項(xiàng)目進(jìn)行抽查和后評價，等等。綜上所述，財(cái)政部門是我國可再生能源發(fā)展基金的監(jiān)督主體，監(jiān)管模式屬于政府管理模式，監(jiān)管方式主要包括財(cái)政部門的不定期檢查和審計(jì)部門的年度審計(jì)。針對我國可再生能源發(fā)展基金，因?yàn)槿狈ι鐣O(jiān)督、輿論監(jiān)督的介入，沒有形成多元化監(jiān)督機(jī)制，且監(jiān)督方式比較單一，以致監(jiān)督缺乏力度，達(dá)不到監(jiān)督的真正目的。我們認(rèn)為，可再生能源發(fā)展基金的監(jiān)督主要是針對基金管理部門的管理情況和受資助對象的基金使用情況，應(yīng)當(dāng)在基金的管理部門之外設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)職權(quán)的有效行使。為保證監(jiān)督的獨(dú)立性，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員可以由包括能源、財(cái)政、審計(jì)等方面的專家組成，以獨(dú)立的身份監(jiān)督可再生能源發(fā)展基金的管理部門的運(yùn)作情況，確保管理部門依法定程序行使自己的權(quán)利，同時還可以對于基金具體的資助項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)性的評估和考核。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全可再生能源發(fā)展基金的信息公開制度。信息公開制度的健全和完善，可以減少基金申請方和決定方之間的信息不對稱，削減政府部門作為基金管理者的絕對地位優(yōu)勢，為社會和輿論監(jiān)督提供必要的途徑，實(shí)現(xiàn)多元化監(jiān)督機(jī)制。德國《可再生能源法》規(guī)定信息通報與公開制度，美國允許公眾對政府性基金支出進(jìn)行查詢監(jiān)督，這些做法保障了公眾對可再生能源發(fā)展的及時了解，有利于實(shí)現(xiàn)更加及時、完整、全面的監(jiān)督。我們建議，我國在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴(kuò)大信息公示的范圍，建立統(tǒng)一的公示渠道，定期向社會公布可再生能源發(fā)展基金的征收使用管理監(jiān)督等各環(huán)節(jié)進(jìn)展情況在不違反國家保密規(guī)定的前提下進(jìn)行公開，接受各方質(zhì)詢和監(jiān)督。

[1] (美)杰瑞米·里夫金.第三次產(chǎn)業(yè)革命[M].張體偉,孫豫寧，譯.臺北:經(jīng)濟(jì)新潮社,2013：86-88.

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[3] 何建坤.中國能源革命與低碳發(fā)展的戰(zhàn)略選擇[J].武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015(1).

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

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Development and Construction of the Legal System of Chinese Renewable Energy Development Fund

YAN Hai, CHEN Yi

(Law School, Liaoning University, Shenyang 110136, China)

Renewable energy development fund can promote industrialization and marketization of the renewable energy, which has the successful experience of many countries around the world. Article 24 of theRenewableEnergyLaw, amended in 2009, provide a legal basis for Chinese renewable energy development fund, but this special fund still remains to be improved. Not only electricity surcharge, but effluent charges, green taxes should be ratified to finance the renewable energy development fund. And the social contribution and foreign investment can also be considered. Renewable energy development fund should be used to subsidize customers, support research and develop renewable energy technology. China should take competitive bidding for the funds distribution. China should ensure the National Energy Administration to centralize the administration of Chinese renewable energy development fund, establish independent supervisory organs, and improve the information disclosure system.

renewable energy development fund; renewable energy law; electricity surcharge; renewable energy special fund

2015-04-29

遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國政府性基金法律制度研究”(項(xiàng)目編號：L14AFX004)。

閆海，男，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士；陳祎，女，遼寧大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

D922

A

1008-2603(2015)04-0007-06