●劉國永

上海市嘉定區(qū)財(cái)政局自2012年4月成立績效評(píng)價(jià)科，負(fù)責(zé)推進(jìn)全區(qū)預(yù)算績效管理工作以來，歷經(jīng)三年的實(shí)踐與探索，在構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機(jī)制的過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，確保了嘉定全區(qū)預(yù)算績效管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，也在一定程度上為業(yè)界樹立了典范。三年來，嘉定區(qū)財(cái)政局通過制度建設(shè)、工作機(jī)制梳理、指標(biāo)體系開發(fā)、信息系統(tǒng)支持夯實(shí)了基礎(chǔ)保障，在績效目標(biāo)及前評(píng)價(jià)管理、績效跟蹤、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用四大環(huán)節(jié)不斷深化，在街鎮(zhèn)財(cái)政績效管理、政府采購項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)、整體支出績效評(píng)價(jià)等方面持續(xù)創(chuàng)新。特別是圍繞績效前評(píng)價(jià)領(lǐng)域，嘉定區(qū)財(cái)政局聯(lián)合預(yù)算主管部門展開了積極的探索，不僅加強(qiáng)了預(yù)算單位的績效意識(shí)，而且增強(qiáng)了項(xiàng)目資金預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。為此，本欄目特約通訊員劉國永博士走進(jìn)上海市嘉定區(qū)財(cái)政局，圍繞全過程預(yù)算績效管理采訪了嘉定區(qū)財(cái)政局分管預(yù)算績效管理工作的副局長羅劍龍和夏偉芳。

完善制度，夯實(shí)預(yù)算績效管理工作基石

兩位局長指出，預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。按照上海市財(cái)政局《2014年預(yù)算績效管理工作要點(diǎn)》以及嘉定區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理的意見》的文件精神，近年來嘉定區(qū)預(yù)算績效管理工作通過完善制度，夯實(shí)了預(yù)算績效管理工作的基石。

據(jù)羅劍龍副局長介紹，近兩三年，嘉定區(qū)財(cái)政局陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)管理制度文件，指導(dǎo)全區(qū)有關(guān)部門和單位開展預(yù)算績效管理工作，為嘉定預(yù)算績效管理工作提供了完善的制度保障。2012年7月，嘉定區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理的意見》（嘉府發(fā)【2012】30 號(hào)），對本區(qū)績效評(píng)價(jià)工作程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、組織方式與評(píng)價(jià)方法等作了明確規(guī)定；2013年6月，出臺(tái)了《關(guān)于開展2013年度嘉定區(qū)財(cái)政預(yù)算績效管理工作的通知》（嘉財(cái)【2013】39 號(hào)），明確了區(qū)財(cái)政局2013年開展績效跟蹤和績效后評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)范圍，強(qiáng)調(diào)區(qū)級(jí)預(yù)算主管部門須開展的預(yù)算績效管理工作內(nèi)容。隨后，《關(guān)于加強(qiáng)“出國考察”和“課題研究”類項(xiàng)目預(yù)算資金使用績效報(bào)送工作的通知》（嘉財(cái)【2013】40 號(hào)）出臺(tái)，明確了區(qū)級(jí)預(yù)算主管部門以及街鎮(zhèn)財(cái)政所為項(xiàng)目績效情況報(bào)送主體，同時(shí)對報(bào)送工作提出了具體內(nèi)容要求和時(shí)間要求。2013年7月，《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政預(yù)算績效管理的實(shí)施意見>的通知》（嘉財(cái)【2013】51 號(hào)）督促各街鎮(zhèn)建立預(yù)算績效管理制度、編制項(xiàng)目績效目標(biāo)、開展項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、實(shí)施結(jié)果應(yīng)用。2014年3月，《嘉定區(qū)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)聘用第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》和《關(guān)于開展2014年度嘉定區(qū)財(cái)政預(yù)算績效管理工作的通知》兩個(gè)文件規(guī)范了第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對應(yīng)職責(zé)，優(yōu)化了嘉定區(qū)預(yù)算績效管理工作機(jī)制。

此外，2013年嘉定區(qū)財(cái)政局逐步建立了關(guān)于預(yù)算績效管理工作向區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委、區(qū)政協(xié)、區(qū)監(jiān)察和區(qū)審計(jì)的報(bào)告和溝通機(jī)制，融合多方力量推進(jìn)本區(qū)預(yù)算績效管理工作。2014年11月，全新出臺(tái)《預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》，進(jìn)一步理清了預(yù)算績效管理工作的內(nèi)部流程，強(qiáng)化了績效管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算績效管理工作邁上新臺(tái)階。

九尺之臺(tái)，起于壘土。針對制度保障問題，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，一直以來，嘉定區(qū)財(cái)政局都認(rèn)真貫徹落實(shí)上海市財(cái)政局關(guān)于預(yù)算績效管理的各項(xiàng)要求。嘉定區(qū)財(cái)政制度建設(shè)涵蓋了績效邊界規(guī)定、工作程序方式、工作要求規(guī)范、參與主體權(quán)責(zé)、內(nèi)部管理規(guī)程等，有力保障了預(yù)算績效管理的順利實(shí)施。同時(shí)，嘉定區(qū)財(cái)政局的制度保障工作仍將不斷夯實(shí)完善，為2015年全面契合新常態(tài)下政府財(cái)政工作要求、全面適應(yīng)新預(yù)算法下的預(yù)算績效管理工作要求打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

真抓實(shí)干，抓實(shí)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)

“制度建設(shè)是骨架，業(yè)務(wù)開展是血肉”。據(jù)夏偉芳副局長介紹，近三年來，嘉定區(qū)財(cái)政局不僅加強(qiáng)了制度建設(shè)等頂層設(shè)計(jì)，也大刀闊斧地開展了預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作，形成內(nèi)涵飽滿、形式豐富的“嘉定特色”，全面建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系。

第一，編報(bào)績效目標(biāo)，預(yù)算績效管理理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?？冃繕?biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和源頭，通過編報(bào)績效目標(biāo)，使預(yù)算部門在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)能樹立績效理念。2014年，嘉定區(qū)共編報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)826 個(gè)，涉及資金50.3 億元，占本級(jí)公共財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算金額的82.96%，遠(yuǎn)超“區(qū)級(jí)預(yù)算主管部門編報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)的資金總量占本部門全部專項(xiàng)支出的比例不低于50%”的要求。同時(shí)，為進(jìn)一步加強(qiáng)對績效目標(biāo)科學(xué)性、合理性，以及績效目標(biāo)與預(yù)算資金匹配性的審核，嘉定區(qū)財(cái)政局選取50 個(gè)項(xiàng)目開展績效前評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為2015年預(yù)算安排的重要依據(jù)。

此外，按照（滬財(cái)績【2014】22 號(hào)）文中的績效目標(biāo)申報(bào)表格式，嘉定區(qū)財(cái)政局選取了13 個(gè)項(xiàng)目委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效目標(biāo)試編，為今后在工作中推廣使用新版績效目標(biāo)申報(bào)表積累經(jīng)驗(yàn)。

羅劍龍副局長特別提及，嘉定推進(jìn)績效目標(biāo)管理和前評(píng)價(jià)所取得的成就與管理機(jī)制有很大關(guān)系，分管預(yù)算和績效的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)人，在當(dāng)前管理體制中對于推進(jìn)預(yù)算績效管理是有利因素，也有利于結(jié)果應(yīng)用。

第二，推進(jìn)績效跟蹤，預(yù)算執(zhí)行偏差進(jìn)一步減少。2014年9月，區(qū)財(cái)政局委托中介機(jī)構(gòu)對納入績效目標(biāo)管理的13 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績效跟蹤，涉及預(yù)算金額約3.24 億。各預(yù)算主管部門組織共對74 個(gè)項(xiàng)目開展了績效跟蹤，涉及資金達(dá)16.67 億元。以上兩項(xiàng)金額合計(jì)19.91 億元，約占當(dāng)年專項(xiàng)資金預(yù)算規(guī)模的32.84%。

通過績效跟蹤，重點(diǎn)監(jiān)控預(yù)算確定時(shí)設(shè)置的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和保障度，通過收集有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展方面的信息，對比執(zhí)行情況和績效目標(biāo)的差異情況，為項(xiàng)目單位和財(cái)政部門提供系統(tǒng)、客觀的項(xiàng)目實(shí)施情況信息，提出相關(guān)糾偏和績效改進(jìn)建議，以促進(jìn)項(xiàng)目績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

第三，開展績效評(píng)價(jià)，促進(jìn)專項(xiàng)資金績效進(jìn)一步改善。2014年，嘉定區(qū)重點(diǎn)選擇了與民生關(guān)系密切、社會(huì)熱點(diǎn)高、資金規(guī)模較大的30 個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目開展績效后評(píng)價(jià)，內(nèi)容涉及衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、公共交通和科技創(chuàng)新等重要領(lǐng)域，資金總量達(dá)7.14 億元。除此之外，各預(yù)算主管部門按照財(cái)政要求自由選擇了68 個(gè)績效后評(píng)價(jià)項(xiàng)目，涉及資金8.76 億元。以上兩項(xiàng)資金量合計(jì)15.9 億元，約占當(dāng)年項(xiàng)目資金總額的26.22%。

第四，實(shí)施結(jié)果應(yīng)用，針對評(píng)價(jià)問題即見即改。通過訪談和翻閱相關(guān)資料，我們不難發(fā)現(xiàn)嘉定區(qū)績效后評(píng)價(jià)工作規(guī)范有序，準(zhǔn)備階段積極充分，評(píng)價(jià)階段科學(xué)合理，撰寫的報(bào)告客觀公正，按時(shí)完成了工作計(jì)劃。其中財(cái)政部門組織的項(xiàng)目都經(jīng)過了專家現(xiàn)場評(píng)審和修改，報(bào)告質(zhì)量相對較高，審核意見客觀公正，向項(xiàng)目單位反饋及時(shí)。

績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的落腳點(diǎn)。嘉定區(qū)財(cái)政局通過制定《預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》，建立了結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一是將績效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)單位，對績效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促其整改，并明確整改要求和時(shí)間。2014年，嘉定區(qū)財(cái)政局對30 個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目報(bào)告進(jìn)行了綜合審議，為每個(gè)項(xiàng)目編制了一張結(jié)果應(yīng)用表，并向預(yù)算部門反饋了項(xiàng)目評(píng)價(jià)情況和財(cái)政部門綜合意見，督促各預(yù)算部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)落實(shí)整改意見，改進(jìn)預(yù)算管理，強(qiáng)化項(xiàng)目管理。二是實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開。2014年一季度末，嘉定區(qū)財(cái)政局將上年度項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的7 個(gè)方面信息通過嘉定區(qū)政府網(wǎng)站公開，主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

根據(jù)穩(wěn)態(tài)分析計(jì)算結(jié)果，可以看出2種工況的管道壓力均滿足設(shè)計(jì)要求，但各支管處出水壓力均較高，工況1管道末端壓力為83 m，工況2末端出水壓力水頭達(dá)70.6 m。

第五，逐步加快街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，推進(jìn)部門整體支出評(píng)價(jià)。繼2013年開展街鎮(zhèn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)以來，2014年嘉定區(qū)財(cái)政局將街鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作作為重要內(nèi)容納入考核，要求各街鎮(zhèn)財(cái)政所編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)的資金總量占本街鎮(zhèn)當(dāng)年專項(xiàng)資金的比例不低于10%；開展項(xiàng)目績效跟蹤和后評(píng)價(jià)的資金總量之和占本街鎮(zhèn)當(dāng)年專項(xiàng)支出的比例不低于20%，并至少包含一個(gè)績效后評(píng)價(jià)項(xiàng)目。而各個(gè)街鎮(zhèn)在開展預(yù)算績效管理工作時(shí)也因地制宜，有的采取委托第三方中介機(jī)構(gòu)開展的方式，有的采取預(yù)算單位自評(píng)的方式，還有的采取財(cái)政部門直接監(jiān)督檢查的方式，各具特色。

根據(jù)《上海市預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2013-2015年）》的要求，嘉定區(qū)財(cái)政局在前兩年以項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2014年對嘉定區(qū)殘聯(lián)2013年整體支出開展了績效評(píng)價(jià)，探索了整體支出績效評(píng)價(jià)的工作框架和思路。此外，嘉定區(qū)財(cái)政局通過“部門整體支出績效編報(bào)若干問題研究”等課題，初步梳理了部門整體支出績效編報(bào)的內(nèi)容和流程，為今后部門整體支出績效目標(biāo)編報(bào)做準(zhǔn)備。

積極探索，聯(lián)合預(yù)算主管部門推進(jìn)績效前評(píng)價(jià)

總體來看，嘉定的績效前評(píng)價(jià)模式具備樹理念、審合規(guī)、調(diào)預(yù)算、促節(jié)約等特點(diǎn)。據(jù)兩位局長介紹，嘉定區(qū)績效前評(píng)價(jià)將績效目標(biāo)與前評(píng)審有機(jī)結(jié)合，從績效角度論證項(xiàng)目的合法性和合規(guī)性，從而規(guī)范資金使用；同時(shí)，績效前評(píng)價(jià)更加關(guān)注項(xiàng)目的合理性，考察績效是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等要求，并把績效前評(píng)價(jià)的結(jié)果充分應(yīng)用于預(yù)算編制過程中，科學(xué)調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算，節(jié)約財(cái)政資金。更為重要的是，績效前評(píng)價(jià)有助于預(yù)算部門在編報(bào)預(yù)算時(shí)樹立績效理念，通過外在評(píng)價(jià)約束逐步推動(dòng)形成以預(yù)算部門（單位）內(nèi)在約束為主、內(nèi)外結(jié)合的機(jī)制。

例如，在2013年教育系統(tǒng)項(xiàng)目前評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，2014年嘉定區(qū)財(cái)政局繼續(xù)聯(lián)合區(qū)教育局開展教育項(xiàng)目前評(píng)價(jià)。區(qū)教育局將整個(gè)區(qū)教育系統(tǒng)的高中、初中、小學(xué)和幼兒園的基本建設(shè)、房修類和設(shè)備類項(xiàng)目分類，委托中介機(jī)構(gòu)重點(diǎn)評(píng)價(jià)各基層單位的項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)目標(biāo)、預(yù)算金額及項(xiàng)目的可行性并排序，以此作為教育局2015年預(yù)算安排決策的重要依據(jù)。經(jīng)過前評(píng)價(jià)后，項(xiàng)目的申報(bào)資金最終由5.17 億元核減為3.9 億元，核減率達(dá)24.6%，真正達(dá)到了節(jié)約財(cái)政資金的目的。此次前評(píng)價(jià)為區(qū)教育局編制下年度基建房修類和設(shè)備類項(xiàng)目預(yù)算提供了決策參考，為項(xiàng)目后續(xù)跟蹤管理和績效評(píng)價(jià)打好了基礎(chǔ)，為區(qū)財(cái)政局指導(dǎo)各預(yù)算主管部門開展績效前評(píng)價(jià)工作指明了方向。

努力創(chuàng)新，開展政府采購項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)特色試點(diǎn)

政府采購績效評(píng)價(jià)是針對政府采購項(xiàng)目資金、采購方式、采購程序的效率和效果而實(shí)施的評(píng)價(jià)，體現(xiàn)財(cái)政支出管理的綜合效益。在對話中我們了解到，2014年，嘉定區(qū)財(cái)政局績效評(píng)價(jià)科和采購管理科聯(lián)合在這一領(lǐng)域進(jìn)行了有益的嘗試，選擇“嘉定區(qū)教育城域網(wǎng)應(yīng)用與四通工程”和“嘉定新城智能交通項(xiàng)目”開展了評(píng)價(jià)，不僅及時(shí)評(píng)價(jià)了項(xiàng)目實(shí)施后的績效情況，還了解了這些項(xiàng)目在實(shí)施政府采購后，是否能滿足采購方的需求、符合采購程序以及切實(shí)履行采購合同。

開拓實(shí)踐，為預(yù)算績效管理信息化建設(shè)提供有力技術(shù)支持

在全市推進(jìn)預(yù)算績效管理信息化的進(jìn)程中，嘉定區(qū)財(cái)政局是上海市率先試點(diǎn)的區(qū)縣單位。早在2013年，嘉定區(qū)就已經(jīng)建設(shè)完成績效目標(biāo)申報(bào)管理系統(tǒng)，旨在全面貫徹落實(shí)市財(cái)政局關(guān)于“強(qiáng)化項(xiàng)目績效目標(biāo)管理，擴(kuò)大編報(bào)項(xiàng)目績效目標(biāo)覆蓋面”的要求。

2014年，按照市局總體部署，嘉定區(qū)在F3 系統(tǒng)中升級(jí)上線了新版績效系統(tǒng)，主要對系統(tǒng)功能作了進(jìn)一步升級(jí)優(yōu)化，完善和開發(fā)了一部分新功能，比如優(yōu)化了指標(biāo)庫和報(bào)表查詢功能，依靠信息化手段切實(shí)提高了目標(biāo)申報(bào)工作的質(zhì)量和效率。2015年，嘉定區(qū)將在信息化建設(shè)方面進(jìn)一步深化，以此提高信息系統(tǒng)從各個(gè)環(huán)節(jié)全面服務(wù)于預(yù)算績效管理工作的效果。

此外，嘉定區(qū)財(cái)政局已按照財(cái)政支出功能在績效管理系統(tǒng)中分行業(yè)建立了個(gè)性指標(biāo)體系，以供預(yù)算部門在編報(bào)項(xiàng)目目標(biāo)時(shí)參考使用。行業(yè)指標(biāo)體系主要包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，其中績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)基本能做到體系細(xì)化、量化，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)充分、描述清晰。

展望下一階段的工作，羅劍龍和夏偉芳副局長均表示，嘉定區(qū)財(cái)政局將在市財(cái)政局的指導(dǎo)下，繼續(xù)積極探索制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，把預(yù)算績效管理工作向更高的層次推進(jìn)。一方面，貫徹評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，主抓預(yù)算部門對評(píng)價(jià)反映出來問題的落實(shí)，進(jìn)一步完善和細(xì)化第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)管理考核辦法，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作質(zhì)量的提高。另一方面，繼續(xù)推進(jìn)街鎮(zhèn)預(yù)算績效管理工作，以點(diǎn)帶面把工作推向縱深。2015年，全區(qū)預(yù)算績效管理工作將繼續(xù)扎實(shí)開展基礎(chǔ)工作，擴(kuò)大績效前評(píng)價(jià)、部門整體支出績效評(píng)價(jià)、政府采購項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等重點(diǎn)工作，并在試點(diǎn)部門整體支出績效目標(biāo)編制等方面取得突破?！?/p>