北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究中心 左志銳 梁勝紅 李榮

黨的十八大提出要推進(jìn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)，以中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路為根本，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展。新型的城鎮(zhèn)必將成為城鄉(xiāng)土地和勞動(dòng)力的匯集處，必將是經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)點(diǎn)和社會(huì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程，未來(lái)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的潛力將被激發(fā)，將會(huì)衍生出種類豐富，總量巨大的金融需求。這就要求我們不斷地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化金融服務(wù)模式創(chuàng)新日臻完善。

一、新型城鎮(zhèn)化金融服務(wù)模式創(chuàng)新現(xiàn)狀

目前，銀行融資仍然是城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來(lái)源。近年來(lái)，江蘇地區(qū)在新型城化建設(shè)的進(jìn)程中，在金融服務(wù)模式上不斷創(chuàng)新，開拓金融產(chǎn)品，優(yōu)化制度流程，積極對(duì)接城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，不斷深化“三農(nóng)”金融服務(wù)的內(nèi)涵，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

(一)家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式創(chuàng)新

江蘇省農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶23.5萬(wàn)個(gè)，經(jīng)認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)1.58萬(wàn)家，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)共經(jīng)營(yíng)土地1532 萬(wàn)畝，家庭農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模在110 畝左右，其中種植業(yè)家庭農(nóng)場(chǎng)以100—300 畝為主，已成為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要形式。

為了更深入地研究家庭農(nóng)場(chǎng)貸款模式，筆者前往江蘇東海縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社和江蘇海安農(nóng)村商業(yè)銀行進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究。截止2014年6 月末，東海聯(lián)社已建立信息檔案有69 戶，建當(dāng)面100%，授信金額1320萬(wàn)元。家庭農(nóng)場(chǎng)涉及在東海信用聯(lián)社有貸款余額的25戶，貸款余額598萬(wàn)元。

結(jié)合該地區(qū)的具體情況，總結(jié)歸納得出，已有家庭農(nóng)場(chǎng)貸款種類大致分為三種，包括流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)貸款、固定資產(chǎn)建設(shè)貸款和項(xiàng)目開發(fā)需求貸款。金融機(jī)構(gòu)針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)制定的信貸產(chǎn)品各有特點(diǎn)，總結(jié)起來(lái)大致包括五種貸款方式，分別是信用貸款、抵押貸款、質(zhì)押貸款、保證擔(dān)保貸款和聯(lián)保貸款。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，現(xiàn)有的農(nóng)村金融供給難以滿足新型城鎮(zhèn)化的金融需求，尤其是抵押品的缺乏難以提供新型城鎮(zhèn)化有效金融供給，這是目前農(nóng)村金融建設(shè)中需要突破和解決的重要問題。對(duì)此，2014年中央“一號(hào)文件”正式提出“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，并要求有關(guān)部門研究提出實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律。在這一政策的有力支持下，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)也不斷增加，其中有代表性的江蘇海安農(nóng)村商業(yè)銀行、江蘇東?？h農(nóng)村信用合作聯(lián)社就開展了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押擔(dān)保物的借貸方式，這種借貸方式有利于把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)，對(duì)于破解農(nóng)村規(guī)模種植戶等經(jīng)營(yíng)主體因缺乏擔(dān)保物權(quán)而導(dǎo)致的貸款難題，充分發(fā)揮金融支農(nóng)作用，具有重要的實(shí)踐意義和探索意義。

在實(shí)地調(diào)研過程中，我們搜集了大量相關(guān)資料，通過分析總結(jié)得出江蘇地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款分為三種模式，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+合作經(jīng)濟(jì)組織抵押貸款。主要操作流程是借款人提出貸款申請(qǐng)，并提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證及承包合同等有關(guān)資料，經(jīng)價(jià)值評(píng)估、貸款調(diào)查后，與銀行簽訂貸款合同和抵押合同，相關(guān)手續(xù)完成后即可放款，在合同期滿后將貸款歸還。其間還須到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門辦理抵押登記，便于貸款程序和用途監(jiān)管。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地管理部門+信用社抵押貸款。主要操作流程是有貸款需求的農(nóng)戶向當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村信用社提出抵押貸款申請(qǐng),由相關(guān)管理部門對(duì)土地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估核準(zhǔn)之后，信用社作出抵押價(jià)值的認(rèn)定，并且與農(nóng)戶簽訂貸款合同，由土地管理部門進(jìn)行登記確認(rèn)后，信用社向農(nóng)戶發(fā)放抵押貸款。三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+擔(dān)保人抵押貸款。主要操作流程是由農(nóng)戶自發(fā)地組成“土地抵押協(xié)會(huì)”，接收廣大農(nóng)戶成為會(huì)員，有會(huì)員需要申請(qǐng)抵押貸款，就需要把自家的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給協(xié)會(huì)，由信用社對(duì)土地的價(jià)值進(jìn)行合理的評(píng)估，讓協(xié)會(huì)中至少三名會(huì)員成為抵押貸款的擔(dān)保人，之后再向貸款人發(fā)放抵押貸款。

二、新型城鎮(zhèn)化金融服務(wù)模式創(chuàng)新存在的困難與問題

目前，家庭農(nóng)場(chǎng)貸款和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在江蘇地區(qū)還只是起步階段，各方面都還很不健全，服務(wù)也不完善，發(fā)展的速度也不快，在發(fā)展中面臨著一系列的問題。

(一)家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式創(chuàng)新存在的困難與問題

隨著家庭農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，單一的貸款方式已經(jīng)難以滿足家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)資金的需求，要找到一條新路徑新模式，建立一套多元化、混合型的家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式，將是擺在我們面前的一大難題。

在實(shí)地調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)江蘇東?？h農(nóng)村信用合作聯(lián)社和江蘇海安農(nóng)村商業(yè)銀行都推出了契合家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的信貸產(chǎn)品。信貸支持家庭農(nóng)場(chǎng)取得了一定成效，不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，而且?guī)?dòng)了農(nóng)民收入增加，但也存在困難與問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過程中存在著不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)性因素，而國(guó)家主要是從宏觀層面制定相關(guān)機(jī)制，對(duì)于龐大的農(nóng)業(yè)群體來(lái)說(shuō)，目前現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制已很難與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相匹配。二是家庭農(nóng)場(chǎng)缺乏有效擔(dān)保資產(chǎn)。我國(guó)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》明文規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。很明顯，絕大部分家庭農(nóng)場(chǎng)所擁有的土地是屬于集體所有，這種沒有產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)是不允許用來(lái)抵押貸款。此外，農(nóng)村嚴(yán)重缺乏相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)是家庭農(nóng)場(chǎng)缺少有效擔(dān)保資產(chǎn)的重要原因。三是家庭農(nóng)場(chǎng)缺乏有效信貸產(chǎn)品。通過這次調(diào)研，筆者總結(jié)得出江蘇地區(qū)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都制定了《家庭農(nóng)場(chǎng)專項(xiàng)貸款管理辦法》，但從貸款方式、額度和期限等方面來(lái)說(shuō)，難以滿足新型城鎮(zhèn)化中家庭農(nóng)場(chǎng)的需求，并沒有為家庭農(nóng)場(chǎng)量身定制專門的信貸產(chǎn)品。四是家庭農(nóng)場(chǎng)難以穩(wěn)定地保持足夠的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。通過實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)民具有強(qiáng)烈的惜地意識(shí)，不太愿意將土地租出去，從而導(dǎo)致農(nóng)戶承包地極其分散，難以形成規(guī)模，影響了家庭農(nóng)場(chǎng)的正常發(fā)展。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式創(chuàng)新存在的困難與問題

不管是哪種模式，其目的都是為了增強(qiáng)農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)目前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)背景下，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具有理論上的必要性和實(shí)踐中的可行性，但是整個(gè)過程也不會(huì)是一帆風(fēng)順的，肯定會(huì)遇到很多問題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏法律支持。我國(guó)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中明確規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。而我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，合法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并沒有提及是否可以用作抵押貸款。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款獲得了國(guó)家政策的支持，地方也有相應(yīng)的管理辦法，但在法律上仍處于禁區(qū)。其二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度不完善。據(jù)調(diào)查，目前江蘇地區(qū)尚未建立一套完備的、自上而下的土地融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展。其三，土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)體系尚不健全。目前江蘇地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)還不完整，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，一旦出現(xiàn)借款人違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的商品屬性難以通過市場(chǎng)充分顯現(xiàn)，抵押權(quán)人難以有效實(shí)現(xiàn)抵押價(jià)值。其四，缺乏公正專業(yè)的農(nóng)地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。據(jù)調(diào)查，目前江蘇地區(qū)尚無(wú)專業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，沒有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估主觀判斷成份較大，實(shí)際價(jià)值難以合理確定，評(píng)估價(jià)值往往低于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際價(jià)值。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，發(fā)放貸款的額度較低。

三、江蘇地區(qū)新型城鎮(zhèn)化金融服務(wù)模式創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)效力、增加農(nóng)民收入，打造金融服務(wù)模式創(chuàng)新，并針對(duì)目前在家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式中存在的一些困難和問題，針對(duì)性的提出以下幾點(diǎn)建議和措施。

(一)家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式創(chuàng)新

針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)信貸中存在的問題，我們提出幾點(diǎn)建議措施：一是從單一化的貸款方式向多元組合式的貸款方式轉(zhuǎn)變。通過對(duì)貸款方式的自由組合，建立一套多元化、混合型的家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式，既增加了貸款額度也減輕了信貸風(fēng)險(xiǎn)。二是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，探索新型家庭農(nóng)場(chǎng)貸款模式。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、倉(cāng)單質(zhì)押貸款、商標(biāo)權(quán)質(zhì)押貸款和應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款，是對(duì)目前家庭農(nóng)場(chǎng)信貸模式的創(chuàng)新。三是建立家庭農(nóng)場(chǎng)信用評(píng)定制度。根據(jù)家庭農(nóng)場(chǎng)的主體資格、經(jīng)營(yíng)實(shí)力、市場(chǎng)前景、資信狀況等信息指標(biāo)的綜合情況，將家庭農(nóng)場(chǎng)分別評(píng)定為不同的信用等級(jí)，建立相應(yīng)的監(jiān)督制度和黑名單制度。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。建立家庭農(nóng)場(chǎng)貸款管理臺(tái)賬，對(duì)發(fā)放的每筆貸款進(jìn)行登記，明確管理責(zé)任人。重點(diǎn)加強(qiáng)貸款用途和銷售收入資金的監(jiān)管，防止將貸款挪作他用。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式創(chuàng)新

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中存在的問題，我們提出幾點(diǎn)建議措施：一是國(guó)家應(yīng)該從立法上肯定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的合法性，保證農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整性。二是建立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)，制定“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估管理辦法”，引入中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，合理確定農(nóng)村土地價(jià)值。有關(guān)政府部門應(yīng)組建獨(dú)立的土地流轉(zhuǎn)評(píng)估中心，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的評(píng)估，為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。三是要逐步健全農(nóng)業(yè)保障機(jī)制。加快成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，降低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。農(nóng)村信用社要積極探索多種擔(dān)保方式，進(jìn)一步提高防范信貸風(fēng)險(xiǎn)能力。四是要完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加快縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。同時(shí)，逐步引進(jìn)獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，形成市場(chǎng)化的交易服務(wù)機(jī)制。

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