田進(jìn)，楊金田

城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為當(dāng)下社會(huì)各界備受關(guān)注的話題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，現(xiàn)有的行政管理體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化。在此背景下，我們基于行政區(qū)劃的視角，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的問題，對(duì)“縣轄市”模式進(jìn)行可行性探究，希望能夠探索出一條真正以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、“縣轄市”模式的起源

縣作為國(guó)家基本行政區(qū)劃歷史悠久，可以追溯到秦朝。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，鞏固自身的統(tǒng)治地位，在全國(guó)范圍內(nèi)推行郡縣制?？ぜ?jí)別最高，縣次之，縣下設(shè)鄉(xiāng)、亭、里。地方郡守都是由皇帝直接任命，實(shí)行中央對(duì)地方的垂直管理。這種行政體制有利于集中國(guó)家財(cái)力、物力和人力辦大事，提高行政效率?？たh大多設(shè)置在人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利的城鎮(zhèn)，是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，主要以城市的經(jīng)濟(jì)職能為核心，兼顧政治與社會(huì)職能，形成了以郡縣為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)城市職能的多樣化發(fā)展，從而達(dá)到國(guó)家政治制度與城鎮(zhèn)體系的高度統(tǒng)一。盡管后來歷朝歷代對(duì)行政體制稍有調(diào)整，但基本上都保留了縣這一級(jí)行政區(qū)劃，維持縣的基本地位不變，可見縣在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。

郡縣制對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展影響極其深遠(yuǎn)，對(duì)當(dāng)前我國(guó)推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有借鑒意義。首先，郡縣制的行政級(jí)別非常精簡(jiǎn)，只有三級(jí)，可以簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)；其次，縣作為最基本的行政單位，是聯(lián)系農(nóng)村與城市的中樞，便于帶動(dòng)周邊農(nóng)村的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村的城市化進(jìn)程。因此，在推行“縣轄市”模式的過程中可以借鑒郡縣制的管理方式，以縣為單位，充分發(fā)揮鎮(zhèn)級(jí)市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。

二、“縣轄市”模式發(fā)展概況

（一）提出背景

“縣轄市”的“市”并不是我們一般意義上所指的行政區(qū)劃中的城市概念，而是指起初未達(dá)到城市設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到一定規(guī)模，成為縣轄區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要的一極，在一定程度上具備了現(xiàn)代城市的各個(gè)要素，被稱為“事實(shí)性的城市”。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是獨(dú)立的一級(jí)政府，往往事多、權(quán)小、功能弱。權(quán)責(zé)的不平衡導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府之間的矛盾日益加劇，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。因此，建立鎮(zhèn)級(jí)市，實(shí)行“縣轄市”管理體制的呼聲越來越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望通過掌握更多的財(cái)權(quán)、人權(quán)和事權(quán)，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某鞘谢M(jìn)程。鎮(zhèn)級(jí)市改革是中國(guó)走出城市化發(fā)展困境、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在［1］。

（二）“鎮(zhèn)級(jí)市”改革試點(diǎn)

國(guó)內(nèi)首次提出“鎮(zhèn)級(jí)市”概念的城市是溫州。溫州擁有30多個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，在全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)中排名靠前，經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)可置疑。為了把這些特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先建設(shè)成“發(fā)展領(lǐng)先、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的現(xiàn)代化小城市”，《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見》（溫州發(fā)〔2009〕57號(hào)文件）將溫州市的樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)作為“鎮(zhèn)級(jí)市”改革的試點(diǎn)。這5個(gè)鎮(zhèn)不在縣（市）政府所在地，但依托自身強(qiáng)大的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，一躍成為各自縣域的經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限與其自身公共服務(wù)能力嚴(yán)重不匹配。溫州市決定對(duì)5大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)給予一定的政策傾斜，主要包括：優(yōu)先安排用地指標(biāo)；擴(kuò)大鎮(zhèn)財(cái)政留存比例；下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；干部行政級(jí)別高配；下放部分審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)；整合擴(kuò)充鎮(zhèn)內(nèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

適當(dāng)?shù)胤艡?quán)極大地增強(qiáng)了5大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政管理職能，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。進(jìn)行改革后，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)加大了在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，公共資源得到合理配置，促進(jìn)了公共服務(wù)的均等化。部分行政審批權(quán)力的下放，減少了行政審批程序，使群眾辦事效率大大提高，吸引了更多投資項(xiàng)目在當(dāng)?shù)芈涞?，區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)中心對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)。

鎮(zhèn)級(jí)市改革的實(shí)質(zhì)是通過對(duì)存量公共權(quán)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組達(dá)到權(quán)責(zé)配置均衡［2］。溫州市政府希望通過鎮(zhèn)級(jí)市改革尋求能夠促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展但又不犧牲縣域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡點(diǎn)，賦予鎮(zhèn)級(jí)市部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限和公共事務(wù)管理權(quán)限，保留經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政級(jí)別不變。這一方面可以重新優(yōu)化配置縣級(jí)市和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)關(guān)系，使兩級(jí)政府之間權(quán)責(zé)匹配，進(jìn)一步釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力，逐步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的城市化水平；另一方面經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的高速發(fā)展必然對(duì)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮更大的作用，從而帶動(dòng)縣域綜合實(shí)力的提升。

三、行政體制弊端——行政區(qū)劃視角

我國(guó)的行政區(qū)劃體系虛實(shí)結(jié)合、以實(shí)為主，呈現(xiàn)出三級(jí)與四級(jí)行政區(qū)劃并存的特點(diǎn)。這種劃分層次過多，造成行政管理混亂，機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，人浮于事，導(dǎo)致公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率低下。同時(shí)，各行政區(qū)劃之間實(shí)行“條塊”管理方式，嚴(yán)重制約了縣以及縣以下政府的綜合發(fā)展能力，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。

（一）上下級(jí)政府之間的利益博弈

在現(xiàn)行的省管縣體制下，縣級(jí)政府與市級(jí)政府之間依然存在“囚徒困境”的博弈行為［3］。由于不同層級(jí)政府的具體利益往往不一致，基于理性的 “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，縣級(jí)政府與市級(jí)政府都會(huì)極力維護(hù)本級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)利益。省管縣模式僅僅是對(duì)縣級(jí)政府部分放權(quán)，盡管縣級(jí)政府財(cái)政直接與省級(jí)政府對(duì)接，但是，在行政體制上縣級(jí)政府仍然隸屬于市級(jí)政府。因此，縣級(jí)政府要接受雙重政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理。

權(quán)力的下放是利益再分配的過程，由于存在信息不對(duì)稱和缺乏有效監(jiān)督的情況，在省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的工作上，市級(jí)政府部門之間往往會(huì)相互合謀，采取“上有政策，下有對(duì)策”的手段，使政策執(zhí)行偏離政策制定的初衷［4］。市級(jí)政府通過手中的行政權(quán)力對(duì)縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力進(jìn)行干預(yù)，使省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政扶持政策難以真正落實(shí)，導(dǎo)致縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，對(duì)其管轄地區(qū)無(wú)法提供充足的經(jīng)濟(jì)資源，束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，必然會(huì)影響城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

（二）政府職能錯(cuò)位

在城鄉(xiāng)分割的二元體制下，上下級(jí)政府之間的權(quán)、責(zé)、利分配不合理，市級(jí)政府一般擁有較大的資源配置權(quán)力，具備雄厚的財(cái)政能力，可以為本市區(qū)內(nèi)的城市居民提供各種優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等各個(gè)領(lǐng)域。為了盡可能地降低自身承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)，減少直接與民眾發(fā)生利益沖突的可能性，市級(jí)政府往往將本級(jí)政府管治民眾的權(quán)力和責(zé)任轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府，形成了“過度分權(quán)”的局面?？h級(jí)政府掌握過多的事權(quán)，而財(cái)權(quán)卻相對(duì)匱乏，二者極其不對(duì)等?？h級(jí)政府為了完成市級(jí)政府分配的任務(wù)指標(biāo)，便會(huì)選擇性地履行職能，將財(cái)政收益最大化作為自身行為的支配邏輯［5］。片面地強(qiáng)調(diào)把GDP增長(zhǎng)作為一切工作的重心，忽視了縣域各方面要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，會(huì)影響縣級(jí)公共服務(wù)的質(zhì)量。

基于理性“經(jīng)濟(jì)人”的視角，縣級(jí)政府會(huì)以同樣的方式管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃?？h級(jí)政府通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“七站八所”，把管理公共事務(wù)的責(zé)任，包括維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、普及義務(wù)教育等，全部下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，但是人事權(quán)、財(cái)政權(quán)卻掌握在縣級(jí)政府手中。一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)每年都必須將稅收的絕大部分上繳到縣級(jí)財(cái)政，自己稅收留存極少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯，公共服務(wù)水平落后，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)鼐用袢找嬖鲩L(zhǎng)的服務(wù)需求。這將進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距，不利于促進(jìn)社會(huì)公平。

（三）行政層級(jí)過多

當(dāng)前我國(guó)行政管理層級(jí)過多，由省級(jí)到市級(jí)再到縣級(jí)，最后再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，任何一項(xiàng)公共事務(wù)的決定都須經(jīng)申請(qǐng)后層層上報(bào)審批，公共政策的推行也需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能到達(dá)下面基層政府，信息傳播速度的快慢必然影響到政府決策質(zhì)量的高低，有時(shí)甚至?xí)?dǎo)致公共決策失誤，不利于構(gòu)建高效的服務(wù)型政府。因此，縣級(jí)特別是縣級(jí)以下政府如果需要得到上級(jí)政府的政策扶持，實(shí)施起來是非常困難繁瑣的。這也能部分解釋城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展遲緩的原因。

（四）“切塊設(shè)市”與“整縣設(shè)市”

“切塊設(shè)市”模式目前已經(jīng)被中央明令禁止，其顯露的弊端太多。將經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的縣分割出去，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，增加行政成本，浪費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。城市現(xiàn)有的空間范圍有限，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)張會(huì)與周邊的縣市發(fā)生各種利益沖突，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，轄區(qū)的分割也不利于整體行政區(qū)劃格局的穩(wěn)定?！罢h設(shè)市”模式則突出表現(xiàn)為“虛假的城市化”。雖然城市的數(shù)量和規(guī)模有了顯著的提高，但是市轄區(qū)內(nèi)事實(shí)上仍然包含著大量的農(nóng)村地區(qū)，虛增的數(shù)字掩蓋了城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平，而且還會(huì)導(dǎo)致“縣”這個(gè)延續(xù)了上千年的行政建制逐漸消失。同時(shí)，城鄉(xiāng)人口統(tǒng)計(jì)界限變得模糊不清，容易混淆，不利于政府的分類管理與指導(dǎo)。顯然，以上兩種設(shè)市模式都不可能成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)行新型城鎮(zhèn)化的路徑選擇，必須利用新思路開展城鎮(zhèn)化建設(shè)，才能促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

四、“縣轄市”模式的可行性分析

（一）現(xiàn)實(shí)條件

基于行政區(qū)劃的視角，不難發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的行政管理體制存在較多缺陷。通過大量的文獻(xiàn)研究并結(jié)合實(shí)際的案例分析，我們認(rèn)為“縣轄市”模式已經(jīng)具備了實(shí)施條件，該模式具有較大的可行性，不失為行政管理體制的大膽創(chuàng)新。

1.宏觀層面

（1）經(jīng)濟(jì)可行性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了顯著的提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均實(shí)現(xiàn)了跨越式增長(zhǎng)。目前我國(guó)人口超過10萬(wàn)的特大鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到了200余個(gè)，特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。這些特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模甚至超過了中西部地區(qū)部分地級(jí)城市的發(fā)展水平。比如，浙江溫州龍港鎮(zhèn)，2013年完成生產(chǎn)總值185.6億元、財(cái)政總收入18.8億，超過了全國(guó)140個(gè)縣級(jí)市；人口達(dá)到25.2萬(wàn)，超過了全國(guó)約一半縣級(jí)市城鎮(zhèn)人口的數(shù)量。

根據(jù)2014年住建部、國(guó)家發(fā)改委等7個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于公布全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)名單的通知》，全國(guó)共有3 675個(gè)鎮(zhèn)列為全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)。這意味著這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)不僅存在于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而且全國(guó)各個(gè)地區(qū)都出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。它們?cè)诋?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用，有望成為提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的引擎，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

因此，從總體上來看，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)初具規(guī)模，基本具備提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。實(shí)行“縣轄市”模式，把更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將進(jìn)一步釋放農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力，加快農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

（2）政治可行性

實(shí)行“省管縣”改革的背景就是為了改變縣級(jí)政府“小馬拉大車”的現(xiàn)狀，消除“市管縣”的種種弊端，擴(kuò)大縣級(jí)政府在人事、財(cái)政等方面的權(quán)力，減少中間環(huán)節(jié)的阻隔，重新釋放縣域經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)一步壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而加快縣域的城市化進(jìn)程。顯然，“省管縣”符合簡(jiǎn)政放權(quán)的行政理念，有利于推動(dòng)行政組織扁平化，將是未來社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。

縣級(jí)政府權(quán)力的增強(qiáng)能夠讓所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)共享改革發(fā)展紅利，通過賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多自主發(fā)展權(quán)限，可吸引各種資源要素的聚集，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的發(fā)展不再受限于行政權(quán)力的過度干預(yù)，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給，可讓農(nóng)村地區(qū)的居民同等享受高質(zhì)量的公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“以人為本”的城鎮(zhèn)化而非土地的城鎮(zhèn)化。

2.微觀層面

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是集聚人口的重要載體

相比于大城市而言，農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)階段對(duì)于人的吸引力有其無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)條件。目前我國(guó)村人口轉(zhuǎn)移到城市生活的成本相當(dāng)大，人均公共成本全國(guó)平均為13.1萬(wàn)元，人均個(gè)人支出全國(guó)平均為1.8萬(wàn)元/年［6］。隨著越來越多的人涌入大城市，城市有限的公共資源與日益增長(zhǎng)的人口數(shù)量不可能達(dá)到均衡的狀態(tài)，必然會(huì)不斷推升城市的生活成本。農(nóng)村地區(qū)相比城市而言，盡管基礎(chǔ)設(shè)施不及城市完善，但各種公共資源的使用數(shù)量相對(duì)充足，居民生活負(fù)擔(dān)的成本在一定程度上會(huì)比城市居民小很多。

實(shí)行“縣轄市”模式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民有條件平等地享受與城市市民同樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)生活與工作的便利性，改善農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境，必然會(huì)增加農(nóng)村地區(qū)對(duì)外來人口的吸引力，有利于為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供充足的人才儲(chǔ)備和強(qiáng)大的智力支持。經(jīng)過有關(guān)部門的推算，今后20年內(nèi)，我國(guó)將有5億左右的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化。我國(guó)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)大約有1.96萬(wàn)個(gè)，如果每個(gè)建制鎮(zhèn)能容納3萬(wàn)人的話，那這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)對(duì)人口的吸納能力不容低估。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是繁榮經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略支點(diǎn)

城鎮(zhèn)在農(nóng)村與城市之間發(fā)揮著“動(dòng)力車組”的作用。實(shí)施“縣轄市”模式，可增強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ΑＲ环矫?，可以在城市地區(qū)投資趨于飽和的狀態(tài)下，吸引投資商將資金投向廣大農(nóng)村地區(qū)，促使勞動(dòng)力密集型的產(chǎn)業(yè)更多地從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，為農(nóng)村提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。另一方面，又可以解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)安置問題，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的良性格局。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)是提供公共服務(wù)的直接平臺(tái)

在現(xiàn)有行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是獨(dú)立的一級(jí)政府，辦理各種公共事務(wù)必須經(jīng)過縣級(jí)政府的嚴(yán)格審核和批準(zhǔn)，辦事流程非常復(fù)雜繁瑣，行政效率低下。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)限，對(duì)于很多事情只能“看到了，不能管”、“想管，管不了”。這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能及時(shí)有效地管理公共事務(wù)，不利于提升行政管理效能，與倡導(dǎo)的服務(wù)型政府理念相悖。

根據(jù)奧茨分權(quán)理論可知，分權(quán)有利于提升地方民生的福利和資源配置效率［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政組織，與農(nóng)村地區(qū)直接接觸的機(jī)會(huì)更多，具有制定、執(zhí)行與反饋公共政策的信息優(yōu)勢(shì)，更了解民眾的真實(shí)偏好，清楚基層群眾的辦事需求。實(shí)行“縣轄市”模式，將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、行政審批權(quán)力和行政執(zhí)法權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不斷細(xì)化權(quán)力，明確責(zé)任，有利于落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，改善現(xiàn)在各個(gè)部門職能重疊、相互推諉扯皮的現(xiàn)狀，提高部門行政效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用現(xiàn)有的工作人員，通過設(shè)置綜合服務(wù)辦公大廳的工作方式，對(duì)前來辦事的村民提供“一站式”服務(wù)，不僅可以為村民提供便利的服務(wù)，而且能夠降低政府自身的行政成本。行政審批權(quán)力的下放，還可讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)獨(dú)立自主地決定本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)能力，增強(qiáng)對(duì)外投資吸引力，提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)綜合實(shí)力，改變以往“小馬拉大車”的局面，使事權(quán)與財(cái)權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程。

（二）局限性

盡管“縣轄市”模式從以上幾個(gè)方面論證都具有一定的可行性，但是不可否認(rèn)的是，“縣轄市”模式是我國(guó)行政體制改革的一次大膽嘗試。由于沒有先例可循，在制度設(shè)計(jì)方面依然存在很多困境，值得作進(jìn)一步地深入研究。

1.缺乏法律依據(jù)

我國(guó)憲法只對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)等縣以下的行政區(qū)劃做了相應(yīng)的法律規(guī)定，沒有“縣轄市”這個(gè)概念。沒有法律作為保障，“縣轄市”就會(huì)存在合法性危機(jī)。此外，沒有法律的規(guī)范和約束，縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間權(quán)力的界定與劃分，將具有較大的主觀性和隨意性，完全取決于現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志，可能會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人意志的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)變，使上下級(jí)政府權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)“鐘擺效應(yīng)”［8］，無(wú)法保證政策落實(shí)的一致性和持續(xù)性。浙江溫州龍港鎮(zhèn)很早就在進(jìn)行“縣轄市”模式的試點(diǎn)，但是一直未能成功，就是因?yàn)樯霞?jí)政府擔(dān)心下級(jí)政府的發(fā)展會(huì)威脅到自身的切身利益，總是出現(xiàn)權(quán)力一放就收的情況，這在很大程度上歸因于缺乏法律制度的保障。

實(shí)行“縣轄市”不可避免會(huì)涉及到現(xiàn)有法律體系的修改與完善，需要對(duì)財(cái)政分配、權(quán)力權(quán)限劃分以及人事管理等諸多方面進(jìn)行重新界定。而憲法的修訂是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，工程量極其浩大。至于是否有必要為此進(jìn)行憲法的更改，目前尚存在較大的爭(zhēng)議。

2.管理層級(jí)復(fù)雜

我國(guó)對(duì)于市的界定沒有明確的分類體系，管理層次非常繁瑣。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的是“省、自治區(qū)—地級(jí)市、自治州—縣、自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”四級(jí)制。市劃分為直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、副地級(jí)市和縣級(jí)市等多種類型。如果再增加一個(gè)“縣轄市”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致對(duì)各種城市分類標(biāo)準(zhǔn)的混淆與模糊。特別是，“縣轄市”只是享有一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，在行政級(jí)別上與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)依然是同一級(jí)別。從稱呼上來看，一則容易產(chǎn)生“x市x市”的重疊概念，聽起來讓人費(fèi)解；二則不便于理解城市的實(shí)際行政級(jí)別，甚至在實(shí)際操作過程中發(fā)生越位行為，導(dǎo)致行政管理的混亂。

如果不徹底改變當(dāng)前的行政區(qū)劃體系，就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新設(shè)為“縣級(jí)市”，必然會(huì)增加政府的行政管理層級(jí)?？h級(jí)市還要對(duì)鎮(zhèn)級(jí)市與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類管理，投入更多的精力管理鎮(zhèn)級(jí)市，在鎮(zhèn)級(jí)市設(shè)置相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)和管理人員，依然會(huì)增加行政管理成本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織的扁平化管理，不可能做到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高辦事效率。

3.多方利益博弈

各級(jí)政府都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，在做出任何行政決策的時(shí)候都會(huì)以維護(hù)自身的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。實(shí)行“縣轄市”模式，將經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)升級(jí)為鎮(zhèn)級(jí)市，賦予其更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，會(huì)極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展。在我國(guó)，一般而言區(qū)域行政中心與行政中心具有高度的重合性［9］，鎮(zhèn)級(jí)市的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展必然會(huì)威脅到縣級(jí)政府行政中心的地位，引發(fā)兩者之間的利益沖突。為了維護(hù)和鞏固縣級(jí)政府行政中心的絕對(duì)地位，縣級(jí)政府將會(huì)減少對(duì)縣轄市權(quán)力的下放，從而對(duì)縣轄市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生影響。

財(cái)政分權(quán)會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部性［10］。縣級(jí)市對(duì)縣轄市經(jīng)濟(jì)權(quán)力的下放可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)其他非鎮(zhèn)級(jí)市的財(cái)政擠壓。雙方為了爭(zhēng)奪有利的行政資源，促進(jìn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往不會(huì)采取相互合作的方式，各種資源要素將被人為割裂，無(wú)法共享，形成各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，造成資源的大量浪費(fèi)。

以上，我們從正反兩方面對(duì)“縣轄市”模式進(jìn)行了可行性分析。盡管“縣轄市”模式還存在許多值得商榷的地方，但是我們認(rèn)為該模式利大于弊，具有一定的可行性。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的一種新思路，“縣轄市”為推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距提供了重要的參考價(jià)值。如果配以完備的實(shí)施措施，必然能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)效益，有效地解決當(dāng)前我國(guó)各大城市所面臨的城市化難題。

五、總結(jié)與思考

浙江溫州首批五個(gè)鎮(zhèn)試水“縣轄市”模式，是地方政府主動(dòng)城鎮(zhèn)化的體現(xiàn)，是在推行新型城鎮(zhèn)化過程中順勢(shì)而為的大膽嘗試。它在一定程度上賦予有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)（即事實(shí)性的城市）部分的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限和公共事務(wù)管理權(quán)限，能夠充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)市的發(fā)展積極性?！翱h轄市”制度設(shè)計(jì)的初衷是為了放權(quán)、放人、放錢、收責(zé)，改變?cè)诂F(xiàn)行行政區(qū)劃體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小、責(zé)大、功能弱、效率低的格局，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)倒掛”問題［11］。通過政府職能的優(yōu)化配置，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)市的城市管理功能，可提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給能力，減少因戶籍要素帶來的種種公共服務(wù)門檻限制，從而促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)公平。

雖然“縣轄市”模式目前只是處于探索階段，許多制度性的問題還沒有配以完備的配套解決措施，但是我們認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)來看，“縣轄市”是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的有益嘗試。它不僅可以真實(shí)地反映一個(gè)地區(qū)的城市化水平，使城市發(fā)展更加科學(xué)理性，同時(shí)也有利于降低行政成本，釋放基層城鎮(zhèn)的發(fā)展活力，能夠更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，推動(dòng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。

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