□李勁翔 劉玉潔

一、引言

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第55 號)，工業(yè)用地使用權(quán)出讓的最高年限為50年，現(xiàn)各地普遍按50年一次性出讓工業(yè)土地。隨著產(chǎn)業(yè)演變進(jìn)程的加速，這種土地方式一定程度上阻礙了土地集約利用程度的提高，較難滿足產(chǎn)業(yè)演進(jìn)中的企業(yè)優(yōu)勝劣汰需求，加大了政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃調(diào)控土地利用的難度。因此，如何實現(xiàn)工業(yè)用地出讓制度更加適應(yīng)產(chǎn)業(yè)生命周期特點和行業(yè)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，從而降低土地閑置和提高土地利用效率，成為近期學(xué)者與政策制定者關(guān)注的一大焦點。國內(nèi)外的有效探索表示，工業(yè)用地彈性出讓和年租金制等供應(yīng)模式，無論從理論上還是實踐上，都具有可行性和現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)綜述

產(chǎn)業(yè)生命周期的理論研究始于二十世紀(jì)八十年代，源于產(chǎn)品生命周期理論。1982年，Gort 和Klepper 對產(chǎn)品的銷售、定價和產(chǎn)量數(shù)據(jù)進(jìn)行全面分析，由此得到進(jìn)入、大量涌入、穩(wěn)定、大量淘汰和成熟等階段，對當(dāng)今產(chǎn)業(yè)生命周期的四個程式化研究產(chǎn)生了較大的影響。國內(nèi)學(xué)者也對產(chǎn)業(yè)生命周期理論進(jìn)行了大量的研究。楊公樸、夏大慰(2002)認(rèn)為產(chǎn)業(yè)生命周期的動態(tài)性主要有四個方面:個體產(chǎn)業(yè)的生命周期、產(chǎn)業(yè)演進(jìn)周期、產(chǎn)業(yè)項目的階段性和周期性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程。隋廣軍、申明浩等(2004)以集聚區(qū)內(nèi)企業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量為標(biāo)志，把產(chǎn)業(yè)生命周期分為生成、集聚、穩(wěn)定和衰退四個階段。潘慧明(2006)提出，產(chǎn)業(yè)集群的成長存在生命周期，尤其存在蛻變期，并直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

三、產(chǎn)業(yè)生命周期理論及相關(guān)數(shù)據(jù)分析

(一)產(chǎn)業(yè)生命周期理論。產(chǎn)業(yè)生命周期理論是企業(yè)戰(zhàn)略管理實踐和管理咨詢中做企業(yè)外部環(huán)境分析時廣泛使用的一種重要理論工具，它通過行業(yè)增長率、市場集中度、競爭狀況、市場容量、利潤率、技術(shù)成熟度等指標(biāo)，將一個行業(yè)從興起到衰落分成幼稚期、成長期、成熟期和衰退期四個發(fā)展階段，用以指導(dǎo)企業(yè)是否進(jìn)入某個行業(yè)以及在現(xiàn)有各戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元之間分配有限資源的戰(zhàn)略決策。

(二)相關(guān)數(shù)據(jù)分析。

1．內(nèi)資企業(yè)生存時間分析。據(jù)國家工商總局《全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告》，壽命在5年以上的企業(yè)不到五成，近五年內(nèi)退出市場的企業(yè)平均壽命僅為6．09。具體來看，企業(yè)的存活率不是直線下降的，起初幾年下降得比較快，到后面的速度則會減緩。通過綜合分析，可以發(fā)現(xiàn):一方面，我國企業(yè)的生存時間普遍在10年以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到工業(yè)用地使用權(quán)出讓的最高50年年限，兩者之間存在巨大的差異，迫切需要探索出更加靈活的工業(yè)用地彈性利用措施，以提高工業(yè)用地的集中集約利用水平;另一方面，企業(yè)的生存年限具有一定的時間分布規(guī)律，并且因行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、地區(qū)等而有所不同，啟發(fā)基于企業(yè)的自身特點，制定更合理的工業(yè)用地利用制度。

2．民營企業(yè)生命周期分析。我國改革開放以后，出現(xiàn)了一批優(yōu)秀的民營企業(yè)，但均遇到了十年一變的周期規(guī)律。在英國，小企業(yè)十年內(nèi)的失敗率也居高不下。

四、工業(yè)用地柔性利用制度建議

(一)必要性分析。

1．減少企業(yè)尋租行為。當(dāng)前，工業(yè)用地的生產(chǎn)資料屬性讓位給了資產(chǎn)屬性，大部分企業(yè)拿地的動因不是為了擴(kuò)大生產(chǎn)而是為了資產(chǎn)保值增值。采用工業(yè)用地彈性出讓制度，不僅利于國家在土地租賃后實施有效監(jiān)管，提高土地集中集約管理能力，也有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

2．利于土地資產(chǎn)增值。按照目前的國家財稅制度，以政績考核為驅(qū)動的地方競爭造成了工業(yè)用地的惡性競爭，包括規(guī)模、價格等方面，變相造成了國有資產(chǎn)的大量流失。在彈性出讓方式下，一定程度上減少土地市場價格未來上漲帶來的損失，可以及早收回出讓的土地，進(jìn)行重新的分配。

3．助于降低實體企業(yè)投資成本。采用彈性出讓制度，合理縮短土地的出讓年限，有利于減少實體企業(yè)對土地的投入，而把更多的資金用于核心產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，更好地促進(jìn)中小微企業(yè)的快速發(fā)展。由此，推行工業(yè)用地彈性出讓，能達(dá)到一箭雙雕的效果，對實體企業(yè)減輕發(fā)展成本，對政府有效盤活土地資源，為區(qū)域健康發(fā)展留下較大的空間。

(二)制度設(shè)計原則。

1．利益平衡原則。設(shè)計土地出讓年限要符合各方的利益，特別是產(chǎn)權(quán)人和使用人的利益。如設(shè)計年限過長，則會影響到新進(jìn)企業(yè)的成本，國家對土地資源的調(diào)配能力;如設(shè)計年限過短，會影響投資者的發(fā)展預(yù)期，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信心以及招商引資工作的成效。

2．靈活多樣原則。既要有公共基礎(chǔ)建設(shè)活動也有純商業(yè)盈利性質(zhì)的活動，既有傳統(tǒng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也有國家鼓勵、引導(dǎo)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，不同工業(yè)活動的特點、性質(zhì)往往不一樣，統(tǒng)一50年的工業(yè)用地年限不利于產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3．可持續(xù)發(fā)展原則。近日暴漲的工業(yè)用地價格透支了相當(dāng)長時間的上漲空間，不利于工業(yè)用地市場的健康持續(xù)發(fā)展。同時，地方政府這種“寅吃卯糧”的做法，也容易使得土地的財政收入難以為繼，無法平衡當(dāng)前與未來的土地收益。適當(dāng)縮短土地使用權(quán)的出讓年限，有利于平穩(wěn)地價的增長，也有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

(三)推展“前準(zhǔn)入+彈性供地+有效盤活+后評價”的工業(yè)用地柔性利用制度。實行“前準(zhǔn)入+彈性供地+有效盤活+后評價”的工業(yè)用地柔性利用制度，利于在合理的年限內(nèi)對土地產(chǎn)出效益低下的土地使用權(quán)人所占有的土地進(jìn)行合理合法的處置，更利于實體企業(yè)注重發(fā)展核心業(yè)務(wù)，提高自主創(chuàng)新能力。

1．制定適應(yīng)性強的準(zhǔn)入條件。針對不同的區(qū)位、產(chǎn)業(yè)類別等因素，制定不同的準(zhǔn)入條件，不能一刀切。一是將城市分為城市核心區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、配套服務(wù)區(qū)等，不同區(qū)位的準(zhǔn)入條件不同。二是動態(tài)調(diào)整各類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，制訂重點支持產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰指導(dǎo)目錄和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指導(dǎo)目錄等;或只頒布負(fù)面清單，明確應(yīng)限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。三是對重點引進(jìn)的符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目，或者其他產(chǎn)值、稅收較高的產(chǎn)業(yè)項目，可視情況適當(dāng)降低準(zhǔn)入條件。

2．改變供地方式。對中小微企業(yè)原則上不再單獨供地，對戰(zhàn)略性龍頭企業(yè)可單獨供地。從投資額、投資強度、稅收等指標(biāo)約束什么樣企業(yè)可單獨供地、什么樣企業(yè)不可單獨供地。同時，要合理確定工業(yè)用地出讓年限和租賃政策。

(1)供地模式。一是對規(guī)模以下的企業(yè)，原則上不單獨供地，鼓勵項目進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化廠房進(jìn)行生產(chǎn);二是要求龍頭企業(yè)以外的制造類項目在合理時間內(nèi)遷入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)供應(yīng)合理的土地或物業(yè);三是原則上停止向園區(qū)以外供應(yīng)零星工業(yè)用地。

(2)出讓年限。對工業(yè)用地采取分類別的出讓年限。對重工業(yè)企業(yè)，建議采用30 ～50年的彈性年限;對輕工業(yè)企業(yè)或新興工業(yè)企業(yè)，建議采用10 ～30年的彈性年限。

(3)租賃政策。對新興業(yè)態(tài)企業(yè)或輕資產(chǎn)類企業(yè)，建議采用工業(yè)用地租賃政策，對發(fā)展速度快、績效表現(xiàn)好的企業(yè)，可采取租金減少或租改讓等支持措施。

3．盤活閑置用地。制定企業(yè)用地臺賬，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，提升用地利用效率，加大閑置土地處置力度，制定盤活處置閑置用地的辦法。一是按規(guī)定對閑置土地每年進(jìn)行一次摸底、排查并清理;二是如發(fā)現(xiàn)閑置用地的情況，要堅決依法依規(guī)處置。另，因政府交地、城市規(guī)劃調(diào)整、市政配套設(shè)施未到位等原因造成土地閑置的，應(yīng)有政府相關(guān)部門出具的證明文件。沒有證明文件的，按企業(yè)原因造成土地閑置的相關(guān)政策處置。

4．鼓勵高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)。鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、特征廠房和定制廠房，從廠房容積率、建筑密度、廠房層級等進(jìn)行約束，并予以相應(yīng)獎勵。第一，使用新增建設(shè)用地新建高標(biāo)準(zhǔn)廠房的，單宗地塊建設(shè)區(qū)域中，高標(biāo)準(zhǔn)廠房占地規(guī)模應(yīng)在100 畝以上;確需分開建設(shè)的，可以由3 宗以下地塊組成，但高標(biāo)準(zhǔn)廠房占地規(guī)模合計應(yīng)在150 畝以上。第二，建設(shè)區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率一般應(yīng)達(dá)到1．6 以上，建筑密度一般不低于35%。第三，制定廠房建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，建議從行業(yè)、廠房層數(shù)、單位生產(chǎn)能力所占廠房面積等方面指導(dǎo)。第四，制定高標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)與使用獎勵政策:一是價格傾斜。以不低于所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》的70%執(zhí)行。二是免收新增建筑面積的土地價款。在符合要求的前提下，對現(xiàn)有項目，不再增收土地價款;對新項目，嚴(yán)格規(guī)范工業(yè)用地控制指標(biāo)，建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價款。三是對符合要求的標(biāo)準(zhǔn)化廠房項目，區(qū)財政按照標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)成本(不含土地)的20%給予投資建設(shè)主體一次性資金補貼。四是購買標(biāo)準(zhǔn)化廠房?？蓪θ腭v企業(yè)購房款5%一次性補助，但是5年內(nèi)不得出租或改變用途。五是租賃標(biāo)準(zhǔn)化廠房。對達(dá)到入駐要求的企業(yè)，租賃多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房一年以上的，市財政按年租金的30%給予一次性補助，補助金額不超過企業(yè)當(dāng)年納稅本市留成部分。租賃的標(biāo)準(zhǔn)化廠房企業(yè)不得對外轉(zhuǎn)租。六是鼓勵為入駐企業(yè)融資擔(dān)保。鼓勵擔(dān)保公司對租用、購買多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房的企業(yè)提供貸款擔(dān)保。對其擔(dān)保的小額貸款(單筆貸款不超過500 萬元)擔(dān)保費率不超過市場平均水平的，可按照1%的年擔(dān)保費率對擔(dān)保機構(gòu)進(jìn)行補貼。七是對未入駐高標(biāo)準(zhǔn)廠房的中小微企業(yè)提供質(zhì)量檢測、產(chǎn)品開發(fā)、信息物流等服務(wù)的各類公共服務(wù)平臺，經(jīng)驗收合格達(dá)到公共服務(wù)平臺要求的，優(yōu)先安排扶持資金。八是對入駐高標(biāo)準(zhǔn)廠房的中小微企業(yè)，符合技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新、協(xié)作配套項目等，優(yōu)先安排項目扶持資金。

五、實施工業(yè)用地項目土地利用后評價機制

(一)建立土地信息共享平臺。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立資源共享、分工協(xié)作、合理推進(jìn)的部門協(xié)同機制，積極推動投資、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃土地、房屋管理、工商等部門統(tǒng)一在城市空間地理信息平臺上共享信息資源。建立統(tǒng)一的土地利用信用數(shù)據(jù)庫，為開展后評價，提高土地利用效率，加強科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。

(二)建立工業(yè)用地項目土地利用后評價制度。工業(yè)用地項目土地利用后評價可分別在建成階段(建成評估)、建成后每3 ～5年(過程評估)、出讓年期到期前1年(到期評估)等階段進(jìn)行。對單獨供地的企業(yè)可通過已用地、容積率、稅收、單位投資和產(chǎn)出等方面進(jìn)行評價，對運營商可通過園區(qū)已用地、入駐企業(yè)數(shù)量、投資額、稅收等方面進(jìn)行評價。

［1］Boldrin M．，Levine D． Against Intellectual Monopoly［M］．Cambridge:Cambridge University Press，2008

［2］楊公樸，夏大慰．產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教程(修訂版)［M］．上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2002

［3］國家工商總局企業(yè)注冊局． 全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告［N］．中國工商報，2013