高文江

摘 要：地方政府為促進產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，積極推進標準廠房園區(qū)建設(shè)。在實施過程中，地方政府允許標準廠房的土地使用權(quán)和所有權(quán)進行分割轉(zhuǎn)讓，這與現(xiàn)有的法規(guī)不相一致，并由此產(chǎn)生對當?shù)赝恋厥袌鲋刃虻臎_擊、園區(qū)如何監(jiān)管的一系列問題。

關(guān)鍵詞：標準廠房；土地使用權(quán)；所有權(quán)；分割轉(zhuǎn)讓

一、基本概況

2006年7月12日嘉興市××區(qū)××街道辦事處（以下簡稱街道辦事處）與××投資有限公司（以下簡稱投資公司）就××標準廠房項目建設(shè)，簽訂了《投資開發(fā)協(xié)議書》，項目土地面積約142.74畝，共分Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ地塊，投資公司對開發(fā)的標準廠房，有出租、出售的自主權(quán)，街道辦事處應(yīng)為其產(chǎn)權(quán)證、土地證分割辦理提供協(xié)助。因Ⅲ、Ⅳ地塊土地使用權(quán)根據(jù)省政府文件規(guī)定需通過招、拍、掛方式出讓，就Ⅰ、Ⅱ地塊土地使用權(quán)協(xié)議出讓和Ⅲ、Ⅳ地塊招、拍、掛方式出讓善后事宜，同年10月18日雙方簽訂《投資開發(fā)補充協(xié)議書》。同年12月31日，投資公司與與嘉興市國土資源局簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》和《國有土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議》，協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米（77.01畝）國有土地使用權(quán)，出讓金每平方米290元（每畝193140元），出讓年限為工業(yè)用地50年，2009年12月30日完成項目施工建設(shè)，并申請竣工驗收。單位用地面積投資強度不低于每公頃2284萬元，企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地不超過受讓宗地面積的7%。

同年12月30日嘉興市××區(qū)發(fā)展改革局發(fā)出×發(fā)備（2006）069號《企業(yè)投資項目備案通知書（基本建設(shè)）》，項目名稱：××投資有限公司新建廠房項目，行業(yè)類型：精密儀器、旅游用品、電子制造業(yè)，建設(shè)性質(zhì)：新建廠房，項目總投資11728萬元，總建筑面積65737平方米。2006年12月4日投資公司取得嘉興市規(guī)劃與建設(shè)局頒發(fā)的項目名稱分別為紡織電子廠房、機械產(chǎn)品廠房、精密儀器廠房的（2006）浙規(guī)證0400025號、0400026號、0400027號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。2012年3月5日嘉興市城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會頒發(fā)嘉規(guī)審（2012）002號《準予規(guī)劃條件變更決定書》，容積率指標從1.0-1.2，調(diào)整為1.0-1.36。

投資公司分別于2009年9月3日、2011年1月24日、2011年11月1日、2012年7月30日和2014年3月17日獲得嘉興市城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會頒發(fā)的建驗（2009）0036號、（2011）0001號《建設(shè)工程竣工驗收規(guī)劃確認書》和浙規(guī)核字第330401201100011號、330401201200021號、330401201400002《浙江省建設(shè)工程規(guī)劃核實確認書》（附件8），項目總投資14000萬元，建筑面積67628.62平方米。

根據(jù)《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進標準廠房建設(shè)的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）規(guī)定：（十四）轉(zhuǎn)讓、出售標準廠房時，允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進行分割。投資公司于2009年起申請房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記，但相關(guān)部門不予受理達十個月，致使資金發(fā)生困難，二期部分廠房無法按期竣工引起客戶違約索賠和《國有土地使用權(quán)出讓合同》違約責任承擔。2010年5月26日嘉興市人民政府辦公室出具嘉辦（2010）72號《抄告單》，同意投資公司的標準廠房項目中不超過50%的廠房產(chǎn)權(quán)按標準廠房進行分割出售，其余建筑由投資公司自主經(jīng)營管理。但實際投資公司自述已出售達71.4%的廠房，超過50%的廠房因無法按標準廠房進行房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記，致使投資公司與客戶之間矛盾加劇。2015年嘉興市土地管理委員會出具（2015）1號《會議紀要》，會議研究決定：鑒于該項目調(diào)整容積率的建筑面積5196.28平方米已與市國土資源局簽訂了協(xié)議，明確約定“除涉及法院裁定、抵押處置外不得分割銷售”，故調(diào)整容積率新增建筑面積不允許銷售，并應(yīng)落實到具體分布位置。2、配電用房、消防設(shè)置、智能化系統(tǒng)、綠化、道路及停車場等公共服務(wù)設(shè)施房屋、土地不得分割轉(zhuǎn)讓，并應(yīng)明確面積及具體分布位置。3、區(qū)政府要組織法律顧問加強對監(jiān)管事項的研究，并與投資公司簽訂協(xié)議，明確相關(guān)要求，細化監(jiān)管內(nèi)容，落實責任單位，確保要約的合法性，便于依法依規(guī)操作好。上述協(xié)議簽訂后，再與國土部門簽訂土地出讓補充協(xié)議。二份協(xié)議簽訂后建設(shè)、國土部門再辦理房產(chǎn)、土地分割相關(guān)手續(xù)。

本所為此出具了相關(guān)法律意見書，并幫助起草、修改了監(jiān)管協(xié)議，目前街道辦事處與投資公司已完成簽約，協(xié)議內(nèi)容正在落實中。

本文就本案涉及的“工業(yè)地產(chǎn)”項目中標準廠房分割轉(zhuǎn)讓的法律問題，進行探討。

二、《投資開發(fā)協(xié)議書》及其《補充協(xié)議書》的性質(zhì)

街道辦事處與實投資公司雙方簽訂的《投資開發(fā)協(xié)議書》和《投資開發(fā)補充協(xié)議書》，屬政府招商引資協(xié)議，但很多內(nèi)容已超越了街道辦事處職權(quán)范圍，特別如《投資開發(fā)協(xié)議書》第一條第5項規(guī)定：乙方（投資公司）對開發(fā)的標標準廠房，有出租、出售的自主權(quán)，甲方（街道辦事處）應(yīng)為其產(chǎn)權(quán)證、土地證分割辦理提供協(xié)助?！锻顿Y開發(fā)補充協(xié)議書》5.2也有相同的內(nèi)容。當然，街道辦事處是依據(jù)《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進標準廠房建設(shè)的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）（附件9）規(guī)定：（十四）轉(zhuǎn)讓、出售標準廠房時，允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進行分割。才與投資公司有這樣的約定。

而相關(guān)法律法規(guī)是如何規(guī)定的？

根據(jù)國家土地管理局《土地登記規(guī)則》（國土[1995][法]字第184號）第五條規(guī)定：土地登記以宗地為基本單元，擁有或者使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應(yīng)當分宗申請登記，兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的，應(yīng)當分別申請登記?？缈h級行政區(qū)使用土地的，應(yīng)當分別向土地所在地縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條規(guī)定： 土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當按照規(guī)定辦理過戶登記。土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，并依照規(guī)定辦理過戶登記。

按照上述《土地登記規(guī)則》規(guī)定，投資公司協(xié)議取得宗地總面積51342.2平方米（77.01畝）國有土地使用權(quán)，只能以一宗土地進行初始登記。

按照上述《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，其土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，并依照規(guī)定辦理過戶登記。

可見，對土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓，行政法規(guī)授權(quán)由市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，而非其上級的市、縣人民政府。同時，作為一種行政許可行為，是對某個具體的申請項目進行個案審批，并應(yīng)當出具相應(yīng)的行政許可文件，這樣才符合行政許可的要式規(guī)范。《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進標準廠房建設(shè)的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）規(guī)定：（十四）轉(zhuǎn)讓、出售標準廠房時，允許對房產(chǎn)、土地權(quán)證進行分割。實質(zhì)是通過規(guī)范性文件規(guī)定，將法規(guī)規(guī)定的具體個案行政許可審批，變成一律允許形式審批，超越了法規(guī)規(guī)定，沒有做到依法行政。從某種意義上講，相關(guān)工作人員是有濫用職權(quán)①情形存在的，也會存在著行政與刑事處分的風險。

投資公司于2009年起申請房產(chǎn)、土地權(quán)證分割登記，但相關(guān)部門不予受理達十個月，主要是在法規(guī)與規(guī)范性文件內(nèi)容沖突的情形下，土地和房產(chǎn)管理部門堅持依法而非依規(guī)范性文件辦理導(dǎo)致的，當然，相關(guān)部門不予受理做法也不符合法律規(guī)定，但在實際工作中，此種做法也可以理解。

三、投資公司的投資經(jīng)營行為

上述投資公司投資經(jīng)營行為，無論是從立項備案、建設(shè)用地審批、規(guī)劃竣工驗收確認，都是自主經(jīng)營使用的，而實際現(xiàn)狀是投資公司從開始簽約到項目實際運作，就是以完成項目中標準廠房的出售轉(zhuǎn)讓為目標的，其實質(zhì)已屬房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為。而在我國，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營行為是具有相關(guān)的法定要求和相應(yīng)的法律責任的。其主要規(guī)定如下：

《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》相關(guān)規(guī)定：

第五條 設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，除應(yīng)當符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)設(shè)立條件外，還應(yīng)當具備下列條件：

第一，有100萬元以上的注冊資本；

第二，有4名以上持有資格證書的房地產(chǎn)專業(yè)、建筑工程專業(yè)的專職技術(shù)人員，2名以上持有資格證書的專職會計人員。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本地方的實際情況，對設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的注冊資本和專業(yè)技術(shù)人員的條件作出高于前款的規(guī)定。

第七條 設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應(yīng)當向縣級以上人民政府工商行政管理部門申請登記。工商行政管理部門對符合本條例第五條規(guī)定條件的，應(yīng)當自收到申請之日起30日內(nèi)予以登記；對不符合條件不予登記的，應(yīng)當說明理由。

工商行政管理部門在對設(shè)立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請登記進行審查時，應(yīng)當聽取同級房地產(chǎn)開發(fā)主管部門的意見。

第八條 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起30日內(nèi)，持下列文件到登記機關(guān)所在地的房地產(chǎn)開發(fā)主管部門備案：

第一，營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

第二，企業(yè)章程；

第三，驗資證明；

第四，企業(yè)法定代表人的身份證明；

第五，專業(yè)技術(shù)人員的資格證書和聘用合同。

第九條 房地產(chǎn)開發(fā)主管部門應(yīng)當根據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)、專業(yè)技術(shù)人員和開發(fā)經(jīng)營業(yè)績等，對備案的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)核定資質(zhì)等級。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當按照核定的資質(zhì)等級，承擔相應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)項目。具體辦法由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制定。

第三十四條 違反本條例規(guī)定，未取得營業(yè)執(zhí)照，擅自從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的，由縣級以上人民政府工商行政管理部門責令停止房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。

第三十五條 違反本條例規(guī)定，未取得資質(zhì)等級證書或者超越資質(zhì)等級從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的，由縣級以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門責令限期改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；逾期不改正的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照。

從以上法律規(guī)定看，投資公司在沒有依法辦理相關(guān)營業(yè)執(zhí)照和資質(zhì)等級證書從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的，是面臨著行政處罰的法律責任的，從刑法意義上說，甚至有非法經(jīng)營罪②的刑事責任之嫌。

四、允許標準廠房的分割轉(zhuǎn)讓的后果

我國房地產(chǎn)管理主要法律法規(guī)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和等，均沒有禁止“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓規(guī)定，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條需要經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準的行政許可。但從地方政府行政管理實踐來看，對“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓持謹慎立場，原則上不允許工業(yè)用地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓。主要原因如下：

第一，許多“工業(yè)地產(chǎn)”項目，系地方政府招商引資，低價以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)，以開辟財稅來源和解決地方就業(yè)為目的，如允許轉(zhuǎn)讓分割，其預(yù)期目的無法達到，投資者以較低成本通過市場銷售獲得較高土地收益。

第二，“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓將影響原工業(yè)用地控制指標。工業(yè)用地出讓時是按照控制指標體系，設(shè)定單位面積投資強度及生產(chǎn)、生活配套設(shè)施的指標，分割轉(zhuǎn)讓將使得上述指標無法落實，簽訂的土地出讓合同的內(nèi)容得不到落實。

第三，“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓為投資者或買受人實際改變原土地用途提供可能。如投資者將辦公樓、車間、職工宿舍進行分割轉(zhuǎn)讓，辦公樓、職工宿舍有可能由原來的工業(yè)用地變成商業(yè)和住宅用地，雖土地用途改變要經(jīng)國土部門批準，但實際未經(jīng)批準變更屢禁不止，管理難度很大。

第四，“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓會對土地市場秩序造成沖擊。雖然工業(yè)用地已實現(xiàn)招、拍、掛，但競爭程度遠不如經(jīng)營性用地，另外，工業(yè)用地享有政府的各種優(yōu)惠政策③，取得成本較低。對房地產(chǎn)市場會造成沖擊，不利于土地市場交易秩序，造成地方政府土地收益流失。

第五，“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓會產(chǎn)生較多的建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛，在“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓時，政府如不進行有效的監(jiān)管，特別是對屬于全體業(yè)主共有的道路、綠地、其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)管理用房進行產(chǎn)權(quán)明晰，防止出現(xiàn)投資公司完成“工業(yè)地產(chǎn)”分割轉(zhuǎn)讓后一走了之，物業(yè)管理失控的情形發(fā)生。

五、如何做好分割轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管工作

針對本案，本所依照《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》及相關(guān)司法解釋，出具的法律意見書，并幫助起草、修改監(jiān)管協(xié)議書，主要內(nèi)容如下：

第一，應(yīng)依法明確道路、綠地、其他公共場所、公用設(shè)施和物管用房等公共部分明確屬全體業(yè)主所有，明確具體明細，造冊制圖。確定物管用房應(yīng)考慮其園區(qū)內(nèi)區(qū)位和層次，以便于實際使用，對停車位明確業(yè)主使用人。

其法律依據(jù)是《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定： 建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。

第七十四條 建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫應(yīng)當首先滿足業(yè)主的需要。

建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。

占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有。

第二，保證原工業(yè)用地控制指標的落實，實行買受人資格甲方（街道辦事處）前置審查制度，同時，甲方（街道辦事處）應(yīng)與所有買受人簽訂投資合同，提高園區(qū)的項目入注率、注冊率和稅收貢獻率。

第三，與投資公司簽訂合同時明確，本合同待實達公司與國土部門簽訂的補充協(xié)議生效時，補交相關(guān)土地出讓金后才生效。

第四，明確要求投資公司十年內(nèi)由其直接管理和永久社會責任。

第五，明確園區(qū)內(nèi)建筑物其及公共部分的維修基金問題，與有關(guān)部門做好銜接工作，保證園區(qū)內(nèi)建筑物及其公共部分正常運作。

第六，投資公司要求以房產(chǎn)抵押作為履約擔保沒有可操作性，建議要求投資公司提供保證金作為履約擔保。

第七，要求投資公司與所有買受人簽訂臨時管理規(guī)約，便于今后甲方（街道辦事處）通過指導(dǎo)業(yè)主成立業(yè)主委員會，實現(xiàn)自主管理。

以上內(nèi)容通過甲方（街道辦事處）前置審查買受人資格制度，甲方（街道辦事處）與乙方（投資公司）簽訂監(jiān)管協(xié)議書，街道辦事處與所有買受人簽訂投資合同，投資公司與所有業(yè)主簽訂臨時管理規(guī)約等形式予以實現(xiàn)。

六、結(jié)束語

一些地方政府已意識到“工業(yè)地產(chǎn)”項目土地使用權(quán)和所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的負面作用，開始理性思考如何避免急功近利、促進良性發(fā)展。具體表現(xiàn)為從原先允許的政策已調(diào)整、修改為原則上不得分割轉(zhuǎn)讓。并“工業(yè)地產(chǎn)”項目的土地使用權(quán)試行“先租賃后出讓”的彈性供地制度④，這些政策制度的調(diào)整、修改，對規(guī)范“工業(yè)地產(chǎn)”項目是具有積極作用的，對促進地方產(chǎn)業(yè)集聚、招商引資和中小企業(yè)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，是具有積極意義的。同時作為地方政府，在制訂相關(guān)政策時，應(yīng)當積極發(fā)揮政府法律顧問的作用，讓律師參與相關(guān)政策的制訂工作，以避免政策與法律法規(guī)不一致的情形出現(xiàn)，確保依法行政。（作者單位：浙江子城律師事務(wù)所）

注解：

① 《中華人民共和國刑法》第二百二十五條

② 《中華人民共和國刑法》第三百九十七條

③ 《嘉興市人民政府關(guān)于加快推進標準廠房建設(shè)的若干意見》（嘉政發(fā)〔2006〕23號）中（十）、（十一）、（十二）、（十三）規(guī)定

④ 《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實施意見（試行）》（杭政辦[2014]2號）第三條第（六）、（八）項規(guī)定