桑亮亮，葉海龍，黃丹楓

（1.上海交通大學農(nóng)業(yè)與生物學院，200240；2.上海市農(nóng)業(yè)技術推廣服務中心）

水溶肥料（Water Soluble Fertilizer，簡稱WSF)，是一種可以完全溶于水的多元復合液體或固體肥料，它能迅速溶解于水中，易被作物吸收，用于灌溉施肥、葉面施肥、無土栽培、浸種蘸根等[1～8]。水溶肥料的種類包括大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料、有機水溶肥料[9]。水溶肥料具有配方靈活、針對性強、利用率高、減少化肥使用、施用方便、省時 省工等 優(yōu) 點[1，0，11]。 大 量 田 間 試 驗 研 究 結果顯示，水溶肥料能夠明顯提高作物產(chǎn)量和質(zhì)量[1，12～14]。水溶肥料適用于蔬菜、瓜果、經(jīng)濟作物、糧油作物等多種農(nóng)作物及嚴重干旱缺水地區(qū)和大中城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟作物與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較發(fā)達地區(qū)等[10]。

我國水溶肥料發(fā)展起步于20 世紀80 年代中后期[1，10]，隨著種植業(yè)栽培技術的提高以及水肥一體化和節(jié)水農(nóng)業(yè)的進一步推廣，2007 年開始，水溶肥料產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，2012 年我國水溶肥料產(chǎn)量與使用量達到195 萬t[15]。《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》以及農(nóng)業(yè)部新發(fā)布的《到2020 年化肥使用量零增長行動方案》、《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》等文件，均將發(fā)展水溶性肥料、水肥一體化作為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，要求到2020 年，水肥一體化技術推廣總面積達到1 000.5 萬hm2，新增推廣面積533.6 萬hm2。

在水溶肥料行業(yè)迅猛發(fā)展的同時，水溶肥料產(chǎn)品質(zhì)量問題變得較為突出，加強對水溶肥料市場的監(jiān)管迫在眉睫。目前實行的水溶肥料監(jiān)管體系相對水溶肥料行業(yè)的迅猛發(fā)展顯得較為滯后。以上海水溶肥料市場為例，分析我國水溶肥料監(jiān)管體系，針對存在的問題，提出發(fā)展建議。

1 水溶肥料市場現(xiàn)狀

在上海推廣使用水溶肥料和水肥一體化技術，是實現(xiàn)化肥科學投入和使用、保護生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)、發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。目前上海水溶肥料市場的現(xiàn)狀很大程度上濃縮體現(xiàn)了全國水溶肥料市場的特點。以上海水溶肥料零售市場為基礎，分析市場現(xiàn)狀。2013 年底統(tǒng)計，上海市9 個涉農(nóng)區(qū)縣約有農(nóng)藥、肥料經(jīng)營門店920 家。2014 年10 月，在全市隨機選取了120 家農(nóng)藥、肥料經(jīng)營門店，進行了水溶肥料不重復、全面、實價買樣。

1.1 產(chǎn)品種類

本次全市不重復、全面、實價買樣，共購買到樣品327 種，其中大量元素水溶肥料114 種，占35%；微量元素水溶肥料61 種，占19%；中量元素水溶肥料27 種，占8%；含氨基酸水溶肥料55 種，占17%；含腐殖酸水溶肥料46 種，占14%；有機水溶肥料24 種，占7%。

1.2 包裝規(guī)格

在采集的327 種樣品中，包裝規(guī)格最大的每包（瓶）為5 000 g（mL），最小的為4 g（mL）?！?000 g（mL）的有45 種，占13.8%；100～1 000 g（mL）的有74 種，占23%；≤100 g（mL）的最多，有208 種，占63.6%。水溶肥料標簽應當標注通用名、產(chǎn)品名稱、登記證號、執(zhí)行標準號、技術指標要求、限量指標要求、使用說明、注意事項、生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)日期等信息，但在小包裝產(chǎn)品標簽上絕大部分都有促根生長、促進光合作用、?；ū９⒃錾裙δ苄悦枋?。

1.3 零售價格

對327 種水溶肥料價格分析發(fā)現(xiàn)，大量元素水溶肥料的平均零售價格為28 635 元/t，中量元素水溶肥料的平均零售價格為50 666.5 元/t，微量元素水溶肥料的平均零售價格為80 086 元/t，含氨基酸水溶肥料的平均零售價格為53 878.5 元/t，含腐殖酸水溶肥料的平均零售價格為27 006.5 元/t，有機水溶肥料的平均零售價格為70 467.5 元/t，水溶肥料總的平均零售價格為45 792 元/t。與普通復合肥的價格調(diào)查相比較，國產(chǎn)復合肥（15-15-15）的平均零售價格為3 200 元/t，進口復合肥（15-15-15）的平均零售價格為4 900 元/t，水溶肥料的平均零售價格是國產(chǎn)復合肥（15-15-15）的14.31 倍、進口復合肥（15-15-15）的9.35 倍。

1.4 市場占有率

截至2014 年9 月，上海共有水溶肥料生產(chǎn)企業(yè)28 家，擁有各類水溶肥料登記證79 個。其中14家生產(chǎn)企業(yè)擁有大量元素水溶肥料登記證20 個，11 家生產(chǎn)企業(yè)擁有微量元素水溶肥料登記證14個，8 家生產(chǎn)企業(yè)擁有中量元素水溶肥料登記證8個，13 家生產(chǎn)企業(yè)擁有含氨基酸水溶肥料登記證15 個，15 家生產(chǎn)企業(yè)擁有含腐殖酸水溶肥料登記證20 個，2 家企業(yè)擁有有機水溶肥料登記證2 個。就全國而言，上海水溶肥料的生產(chǎn)能力比較強，但是本地生產(chǎn)的水溶肥料產(chǎn)品市場占有率不高。在采集的327 種樣品中，本市生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的為47 種，僅占14%， 外省市生產(chǎn)及進口產(chǎn)品共280 種，占86%。

1.5 水溶肥料質(zhì)量

將購買到的327 種水溶肥料標簽與《肥料登記管理辦法》及相關標準、規(guī)定比對發(fā)現(xiàn)，標簽合格率為48.9%。主要存在無肥料登記證、假冒登記證、未標明添加植物生長調(diào)節(jié)劑或其他成分、無技術指標含量或技術指標含量與登記不符、生產(chǎn)企業(yè)與登記不符、無登記作物或登記作物超范圍、無通用名或通用名與登記不符等問題。經(jīng)對部分產(chǎn)品送檢及根據(jù)相關報道[16～19]發(fā)現(xiàn)，水溶肥料中存在添加胺鮮酯（DA-6）、復硝酚鈉、萘乙酸鈉、吲哚丁酸鉀、6-芐氨基嘌呤、蕓薹素內(nèi)酯、赤霉素、氯吡脲、矮壯素等植物生長調(diào)節(jié)劑，養(yǎng)分含量不合格，重金屬或縮二脲等限量指標不合格等質(zhì)量問題。

1.6 問題分析

目前上海零售市場的水溶肥料種類繁多，以小包裝為主，多宣傳具有較強功能性，價格嚴重偏高。由此推測，在上海水肥一體化技術還未普及的情況下，水溶肥料還是以少量葉面噴施為主的輔助性肥料，水溶肥料還處于“補品”向“主食”角色轉(zhuǎn)變的初期。由于水溶肥料被視為高價功能性強的“補品”，水溶肥料多被施用于經(jīng)濟價值較高作物的關鍵時期。使用者對其效果抱有迅速、明顯的心理訴求。不法廠家為降低成本、提高效果、牟取暴利，往往會在原料上以次充好，造成水溶肥料產(chǎn)品養(yǎng)分不足，限量指標超標，同時添加植物生長調(diào)節(jié)劑等隱性成分，造成效果明顯的假象，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成隱患。由于本市水溶肥料零售市場的產(chǎn)品主要來自外地生產(chǎn)企業(yè)，產(chǎn)品非本地化的現(xiàn)象給水溶肥料市場監(jiān)管增加了難度。

2 水溶肥料監(jiān)管體系現(xiàn)狀

根據(jù) 《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《肥料登記管理辦法》及國務院“三定”（定機構、定職能、定編制）方案的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門對水溶肥料實施登記管理制度，對流通領域中的水溶肥料實施監(jiān)督抽查，對使用環(huán)節(jié)開展技術服務。農(nóng)業(yè)部門對水溶肥料的管理貫穿水溶肥料的生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行水溶肥料監(jiān)管體系有力地促進了我國水溶肥料行業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，但仍暴露出一些問題，亟待進一步完善。

2.1 登記管理制度

①法律依據(jù)不充分 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均規(guī)定農(nóng)藥、肥料、種子等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營，須依照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定實行登記或者許可制度。但水溶肥料施行登記管理制度由2000 年頒布實施的《肥料登記管理辦法》規(guī)定?！斗柿系怯浌芾磙k法》屬于農(nóng)業(yè)部的部門規(guī)章，級別低于法律和行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國行政許可法》規(guī)定法律可以設定行政許可，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。而部門規(guī)章不具有設定行政許可的權力，《肥料登記管理辦法》設定的行政許可制度不具有法律效力。另外《肥料登記管理辦法》中只提出葉面肥的概念，直到第五屆農(nóng)業(yè)部肥料登記評審委員會第六次會議才將可溶肥料、葉面肥料等通用名稱規(guī)范為“水溶肥料”，葉面肥不再作為通用名稱，現(xiàn)行的肥料規(guī)章中根本沒有水溶肥料概念。

②登記制度過于復雜 農(nóng)業(yè)部門實施的肥料登記管理制度旨在從源頭上對產(chǎn)品質(zhì)量進行把關，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。對水溶肥料產(chǎn)品登記實行省級農(nóng)業(yè)行政主管部門初審，農(nóng)業(yè)部批準登記的流程。登記過程對水溶肥料的有效性、安全性和適用性審查把關。登記過程中除了要提交生產(chǎn)企業(yè)資質(zhì)、產(chǎn)品標簽、內(nèi)在質(zhì)量、生產(chǎn)工藝等基本信息外，還要開展田間試驗和田間示范試驗。綜合比較國內(nèi)外的水溶肥料管理制度以及國內(nèi)一般復混肥料的登記管理制度，發(fā)現(xiàn)我國水溶肥料登記制度過于復雜，存在必要性爭議。第一，我國的水溶肥料登記制度注重行政主管部門對企業(yè)和產(chǎn)品的審查，程序復雜，與日本、韓國、歐美等國家簡化登記管理程序，注重質(zhì)量承諾的備案性質(zhì)的管理制度存在較大區(qū)別；第二，我國水溶肥料登記比一般復混肥料登記更為嚴格，首先一般復混肥料由省級農(nóng)業(yè)行政主管部門登記審批，其次一般復混肥料不需要開展田間實驗和田間示范實驗；第三，對每個水溶肥料單品開展有效性、安全性、適用性審查把關，存在必要性的爭議和監(jiān)管過度的質(zhì)疑；第四，水溶肥料登記只對質(zhì)量指標的加和值進行規(guī)定 （如：N+P2O5+K2O≥50.0%；Cu+Fe+Mn+Zn：0.2%～3.0%）， 生產(chǎn)企業(yè)可以在批準區(qū)段內(nèi)設計不同的元素比例，該登記管理制度無法實現(xiàn)“一品一證”。

③缺乏委托生產(chǎn)相關規(guī)定 近幾年水溶肥料行業(yè)迅猛發(fā)展，很多傳統(tǒng)肥料生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)或者其他行業(yè)轉(zhuǎn)型加入水溶肥料生產(chǎn)經(jīng)營。很多已經(jīng)投入建立了生產(chǎn)設備、廠房，申請了多個肥料登記證的生產(chǎn)企業(yè)受制于產(chǎn)品的推廣銷售能力，自主品牌水溶肥料產(chǎn)品的銷售量無法消化已有生產(chǎn)能力，存在嚴重產(chǎn)能過剩，需要依據(jù)產(chǎn)能和登記證優(yōu)勢通過代生產(chǎn)消化產(chǎn)能；很多企業(yè)或個人希望進入水溶肥料行業(yè)，但受制于資金投入，現(xiàn)階段不能自建廠房，無力申請多個登記證，需要委托貼牌生產(chǎn)。所以，目前在水溶肥料生產(chǎn)環(huán)節(jié)，普遍存在委托生產(chǎn)行為?！斗柿系怯浌芾磙k法》只粗放地規(guī)定不得生產(chǎn)、銷售未取得登記證的肥料產(chǎn)品；不得假冒、偽造肥料登記證、登記證號；不得轉(zhuǎn)讓肥料登記證或登記證號。 造成對委托生產(chǎn)行為的定性存在爭議，主要體現(xiàn)在：一是水溶肥料是否允許委托生產(chǎn)；二是如果允許委托生產(chǎn)，是否委托方、受委托方一方獲得登記證即可，還是雙方均需獲得登記證，亦或可借用第三方登記證；三是如果不使用受委托方登記證，產(chǎn)品標簽是否需要體現(xiàn)受委托方信息。

2.2 質(zhì)量管理制度

①缺乏質(zhì)量相關的法律法規(guī) 水溶肥料的質(zhì)量管理相關規(guī)定主要是作為一般肥料商品分布于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水污染防治法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《肥料登記管理辦法》 等法律、法規(guī)、規(guī)章中?，F(xiàn)有的質(zhì)量規(guī)定以粗放的概念性要求為主，沒有能夠具體體現(xiàn)水溶肥料在假劣定義上的特殊性，而且農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有對質(zhì)量不合格的水溶肥料制定實施行政處罰的罰則依據(jù)。農(nóng)業(yè)部門對水溶肥料質(zhì)量實施監(jiān)管，目前只能勉強使用《肥料登記管理辦法》中“有效成分與登記不符”概念。

②質(zhì)量檢測體系不夠完善 農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門對水溶肥料質(zhì)量開展監(jiān)管，需要依據(jù)具有相應檢測能力和資質(zhì)的檢測機構出具的檢測報告。但是一方面，截至目前上海沒有一家具有水溶肥料養(yǎng)分質(zhì)量檢測資質(zhì)的檢測機構，經(jīng)認證的水溶肥料質(zhì)量檢測機構相對缺乏；另一方面，水溶肥料與植物生長調(diào)節(jié)劑、殺菌劑、殺蟲劑混合“藥肥”產(chǎn)品的相關國家或行業(yè)標準更是完全空白，對水溶肥料中隱性添加的農(nóng)藥成分缺乏檢測能力。

③對不合格的產(chǎn)品行政處罰力度不夠 通過對比國內(nèi)外肥料及種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管要求，發(fā)現(xiàn)我國對不合格水溶肥料的行政處罰力度不夠，根本不足以威懾違法犯罪分子。首先，我國水溶肥料監(jiān)管制度向行政執(zhí)法方面配制的監(jiān)管力量不夠。目前水溶肥料的監(jiān)管模式更加重視政府的行政許可，是一種與計劃經(jīng)濟體制和政府主導型的市場經(jīng)濟體制相適應的事前控制模式。所以對水溶肥料的質(zhì)量抽查的頻次很低，對不合格產(chǎn)品以限期改正或在登記上進行限制為主。其次，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門對生產(chǎn)、經(jīng)營不合格水溶肥料的行為處罰力度不夠。在行政處罰種類上，只能采取警告和罰款兩種行政處罰， 無法采取沒收違法所得和非法財物，責令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照等更嚴厲的處罰種類，更不能采取查封扣押等行政強制；在行政處罰力度上，依據(jù)《肥料登記管理辦法》最多只能處以3 倍，且不得超過3 萬元的罰款。

2.3 投訴調(diào)處制度不夠規(guī)范

目前水溶肥料多使用于經(jīng)濟價值較高作物的關鍵時期，隨著使用量逐漸增大，水溶肥料合格率不高導致因使用水溶肥料造成肥害的投訴糾紛呈增長趨勢。因此，加大水溶肥料質(zhì)量投訴處置力度，正確、公正、及時地調(diào)解處理水溶肥料質(zhì)量投訴糾紛，成為水溶肥料質(zhì)量監(jiān)管的重要工作。由于肥料管理制度中缺乏類似于《農(nóng)作物種子質(zhì)量糾紛田間現(xiàn)場鑒定辦法》的規(guī)章，目前對水溶肥料投訴糾紛的處理， 多以臨時性的組織協(xié)調(diào)相關部門開展為主。肥料行政主管部門在明確水溶肥料執(zhí)法、管理、技術推廣及質(zhì)量檢測等相關各方職責和規(guī)范投訴受理、肥害認定、損失評估、糾紛調(diào)解等處置程序和處置行為方面缺乏長效機制。

3 水溶肥料監(jiān)管體系發(fā)展展望

3.1 推進立法，完善監(jiān)管依據(jù)

無專業(yè)法可依，是農(nóng)業(yè)部門依法監(jiān)管水溶肥料面臨的最大問題。農(nóng)業(yè)部門應組織專家開展肥料管理制度及肥料立法相關研究，對我國肥料管理制度現(xiàn)狀及問題進行深入剖析，分析和借鑒國際肥料管理的成功經(jīng)驗，提出完善肥料管理制度的建議。推進《肥料管理條例》制定出臺，結合行政審批改革工作，制定體現(xiàn)企業(yè)質(zhì)量責任主體地位，符合市場經(jīng)濟體制的肥料管理制度； 結合不同肥料產(chǎn)品的特點，制定詳細的肥料質(zhì)量管理要求，配套科學、合理的行政處罰依據(jù)； 明確農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部各相關方職責、規(guī)范監(jiān)管程序，強化執(zhí)法管理，切實加強市場監(jiān)管。

3.2 取消登記，提高監(jiān)管效力

結合行政審批改革工作，為適應市場化經(jīng)濟發(fā)展，建議取消水溶肥料登記制度。實行水溶肥料標簽備案制度，簡化備案程序，注重質(zhì)量承諾，體現(xiàn)企業(yè)主體責任。強化對市場上水溶肥料產(chǎn)品的質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管，嚴厲打擊制假售假行為。加強對新工藝、新原料、新成分的有效性、安全性和適用性研究及標準制定，從基礎上指導和規(guī)范水溶肥料行業(yè)發(fā)展。取消登記制度，有利于水溶肥料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)縮短產(chǎn)品上市時間，降低成本，促進創(chuàng)新；有利于監(jiān)管部門高效合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效力，減少權力尋租，維護政府形象。

3.3 完善標準，提升檢測能力

最近幾年，農(nóng)業(yè)部門相繼出臺了大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、含氨基酸水溶肥料、含腐殖酸水溶肥料行業(yè)標準，但是有機水溶肥料標準遲遲未能出臺，應加快研究制定有機水溶肥料標準，完善水溶肥料標準體系。同時，肥料和農(nóng)藥主管部門要加強協(xié)作，研究制定“藥肥”質(zhì)量標準。另外，充分利用目前現(xiàn)有的具有復混肥料檢測能力和資質(zhì)的檢測機構，合理布局，認證一批具有水溶肥料檢測資質(zhì)檢測機構，為執(zhí)法監(jiān)管提供技術支撐。

3.4 多措并舉，完善良法實行善治

良法和善治是農(nóng)業(yè)部門依法監(jiān)管好水溶肥料市場的雙重基礎。在水溶肥料相關法律逐漸完善的過程中，農(nóng)業(yè)行政主管部門應充分結合當下實際，多措并舉，規(guī)范水溶肥料市場健康發(fā)展。

①統(tǒng)一要求，加強宣傳培訓 自上而下，讓監(jiān)管部門和生產(chǎn)銷售企業(yè)明確水溶肥料監(jiān)管要求。

②推廣技術，合理使用觀念 農(nóng)業(yè)技術推廣部門要開展水肥一體化技術試驗示范，加強對水肥一體化設施建設、使用的技術指導和資金扶持。逐步改善種植戶的肥料運籌方式，實現(xiàn)水溶性肥料由“補品”向“主糧”轉(zhuǎn)變，提高水溶肥料的使用量，促使水溶肥料向大包裝發(fā)展，使水溶肥料的價格回歸到合理區(qū)間，同時提高種植戶對水溶肥料的科學認識，幫助種植戶對水溶肥料心理預期的理性回歸，從需求上減少水溶肥料夸大宣傳、添加植物激素提高效果等違法行為。

③從嚴查處，打擊假冒偽劣 全國農(nóng)業(yè)行政主管部門要統(tǒng)一部署，開展水溶肥料專項整治行動，加強水溶肥料質(zhì)量抽檢。在標簽方面，重點對無肥料登記證和假冒肥料登記證的行為實施行政處罰。內(nèi)在質(zhì)量方面，重點從嚴查處一批生產(chǎn)、銷售有效成分與登記不符的水溶肥料產(chǎn)品，對被實施行政處罰的水溶肥料生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品要向社會廣泛公布，營造對不合格水溶肥料嚴打的高壓氛圍。

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[2]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY 1429-2010 含氨基酸水溶肥料[S].

[3]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY 1106-2010 含腐殖酸水溶肥料[S].

[4]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY 1428-2010 微量元素水溶肥料[S].

[5]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY 1107-2010 大量元素水溶肥料[S].

[6]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.NY 2266-2012 中量元素水溶肥料[S].

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[8]全國肥料和土壤調(diào)理劑標準化委員會新型肥料分技術委員會.HG/T 4365-2012 水溶肥料[S].

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