章宗敏

（安徽省全椒縣審計(jì)局，安徽 滁州 239500）

淺析政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的主要問題及改進(jìn)措施

章宗敏

（安徽省全椒縣審計(jì)局，安徽 滁州 239500）

在政府投資建設(shè)實(shí)施過程中，由于管理制度不健全，部門和人員不落實(shí)，法制觀念淡薄，項(xiàng)目建設(shè)中存在許多問題，突出表現(xiàn)為工程造價(jià)控制不力，造成工程造價(jià)高估冒算，財(cái)政資金使用效益下降，甚至滋生貪腐問題。因此，強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目管理迫在眉捷。本文試圖從審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題入手，從體制、機(jī)制、制度層面提出解決問題的方法，供相關(guān)政府機(jī)構(gòu)提供參考。

政府；投資項(xiàng)目；問題；建議

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量越來越多，規(guī)模越來越大。大規(guī)模政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，為改善人居環(huán)境，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承載能力發(fā)揮了積極作用。然而，在大規(guī)模建設(shè)過程中，項(xiàng)目管理中一些體制、機(jī)制、制度層面上的問題日益顯現(xiàn)出來，應(yīng)引起我們的關(guān)注和重視。

一、存在的主要問題

（一）建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不清，管理責(zé)任難以落實(shí)。為了確保政府投資建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目快速推進(jìn)，一些地方黨委、政府就重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，成立了實(shí)行扁平化管理的決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)——重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)指揮部（或領(lǐng)導(dǎo)小組）（以下簡稱“指揮部”），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的指揮協(xié)調(diào)工作，同時(shí)，明確一個(gè)部門為建設(shè)單位。這種管理模式為及時(shí)決策、簡化工作程序、提高辦事效率、促進(jìn)項(xiàng)目快速推進(jìn)，發(fā)揮了積極的作用。然而，這種工作機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：一是指揮部和建設(shè)單位的職責(zé)范圍不清，存在越位和缺位現(xiàn)象。有的指揮部代行建設(shè)單位職責(zé)，將項(xiàng)目建設(shè)管理中的所有事務(wù)包攬下來，建設(shè)單位以此為借口，推卸應(yīng)履行的管理職責(zé)；有的指揮部將所有事務(wù)交由建設(shè)單位來組織實(shí)施，建設(shè)單位往往以指揮部的名義，不按規(guī)定履行相關(guān)決策程序，所有事務(wù)自行處理，相關(guān)成員單位無法進(jìn)行必要的監(jiān)督；二是指揮部是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，容易產(chǎn)生臨時(shí)性、一次性任務(wù)觀，往往強(qiáng)調(diào)工程進(jìn)度而忽視必要的建設(shè)程序，淡化甚至輕視投資控制；三是由于項(xiàng)目是在指揮部領(lǐng)導(dǎo)下組織實(shí)施的，有的建設(shè)單位以此為借口，對自己應(yīng)履行的管理職責(zé)有意推諉，要求相關(guān)監(jiān)督部門參與決策、管理，建設(shè)單位的管理職責(zé)與監(jiān)督部門的監(jiān)督職責(zé)相互混淆，監(jiān)督部門處于兩難境地。

（二）項(xiàng)目管理的相關(guān)制度不完善，各環(huán)節(jié)存在不銜接或脫節(jié)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：招投標(biāo)與合同簽訂脫節(jié)。建設(shè)項(xiàng)目在履行招投標(biāo)程序后，建設(shè)單位與中標(biāo)單位簽訂施工合同，有的建設(shè)項(xiàng)目施工合同對招投標(biāo)文件沒有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)；合同執(zhí)行走樣。主要表現(xiàn)為違規(guī)分包、掛靠施工，對原設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對涉及的工程價(jià)款主要條款進(jìn)行變更；施工過程中搞“搭車建設(shè)”。主體工程實(shí)行招投標(biāo)，對裝飾、附屬工程不搞招投標(biāo)；分期建設(shè)的項(xiàng)目，首期項(xiàng)目招標(biāo)，二期或續(xù)建項(xiàng)目不招標(biāo)。通過這些“技術(shù)處理”方法，規(guī)避監(jiān)管部門的監(jiān)督。

（三）政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理人才缺乏。目前，地方政府重點(diǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目在各指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，交由相關(guān)政府部門、部分基層單位來組織實(shí)施。因各單位專業(yè)技術(shù)人員不足，大部分項(xiàng)目只能是臨時(shí)組建工作班子，在這些臨時(shí)班子中工程項(xiàng)目管理的專業(yè)人員和有經(jīng)驗(yàn)的同志較少，難以對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效的管理。尤其是一些過去沒有實(shí)施過建設(shè)項(xiàng)目的單位此類問題顯得更為突出。

（四）工程建設(shè)前期準(zhǔn)備不充分，合同中可調(diào)整和不確定事項(xiàng)過多。在設(shè)計(jì)方案不成熟的情況下，項(xiàng)目匆忙上馬，存在“邊設(shè)計(jì)、邊施工”現(xiàn)象；前期勘察設(shè)計(jì)深度不夠，造成頻繁變更；工程量清單及控制價(jià)編制滯后，工程合同價(jià)遲遲無法確定，以及清單中暫定價(jià)材料過多，給后期定價(jià)增加了難度。

（五）建設(shè)單位職責(zé)缺失，監(jiān)管不到位。主要表現(xiàn)在：隱蔽工程、關(guān)鍵部位驗(yàn)收和現(xiàn)場簽證把關(guān)不嚴(yán)；對于設(shè)計(jì)變更只辦理增加項(xiàng)目簽證，不辦理減少項(xiàng)目簽證；達(dá)到規(guī)定金額的暫定價(jià)材料不按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，在材料價(jià)格詢價(jià)過程中，聽從施工單位安排，獨(dú)立性、公平性缺失；不認(rèn)真組織工程竣工驗(yàn)收，工程質(zhì)量和實(shí)際完成工程量難以控制。

二、加強(qiáng)政府投資建設(shè)管理的建議

針對存在的問題，提出如下建議：

（一）界定指揮部工作職責(zé)，強(qiáng)化建設(shè)單位的業(yè)主責(zé)任。指揮部應(yīng)等同于黨委、政府的決策機(jī)構(gòu)，其職責(zé)應(yīng)定位于協(xié)調(diào)、督促、決策，即：代表黨委、政府協(xié)調(diào)處理項(xiàng)目建設(shè)中遇到的矛盾，督促工程建設(shè)按計(jì)劃推進(jìn)，對工程建設(shè)中重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。指揮部體制下的建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制不是削弱建設(shè)單位職責(zé)，而應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)單位的職責(zé)，建設(shè)單位應(yīng)按項(xiàng)目法人制的要求，履行業(yè)主單位責(zé)任，對建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、安全、造價(jià)進(jìn)行管理和控制。因此，有必要制定指揮部領(lǐng)導(dǎo)體制下的建設(shè)項(xiàng)目工作規(guī)則，明確各自的權(quán)力范圍及職責(zé)和內(nèi)部工作運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范指揮部和建設(shè)單位的工作行為。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高項(xiàng)目管理人員的素質(zhì)。項(xiàng)目管理專業(yè)人才是做好政府建設(shè)項(xiàng)目管理工作的關(guān)鍵，面對政府投資建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)重，專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏的局面，建議從黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中選擇一部分工作責(zé)任心強(qiáng)、有一定建設(shè)管理知識和實(shí)踐能力的人員進(jìn)行培訓(xùn)，通過舉辦多層次、多形式的項(xiàng)目管理專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，為政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理培養(yǎng)更多的人才。

（三）建立健全相關(guān)管控制度，規(guī)范項(xiàng)目管理。針對政府建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問題，應(yīng)建立以下幾個(gè)方面的管理制度：

1、合同管理制度。根據(jù)政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)以及合同執(zhí)行中容易產(chǎn)生漏洞和糾紛的問題，對建設(shè)工程合同規(guī)范性文本中相關(guān)條款進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化；建立政府投資項(xiàng)目合同審查制度。成立由相關(guān)職能部門專業(yè)人員組成的政府投資項(xiàng)目合同審查小組（政府法制、建設(shè)、招投標(biāo)管理和審計(jì)部門）對擬簽訂的建設(shè)合同進(jìn)行審核把關(guān)。

2、工程標(biāo)后監(jiān)管制度。重點(diǎn)對合同履行、施工分包、項(xiàng)目追加、工程變更、施工現(xiàn)場、項(xiàng)目經(jīng)理和監(jiān)理等方面進(jìn)行監(jiān)管，強(qiáng)化建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位職責(zé)，促進(jìn)工程建設(shè)各方責(zé)任主體認(rèn)真履行職責(zé)，確保建設(shè)工程按照招標(biāo)文件和工程合同的約定實(shí)施。

3、工程變更分級審批制度。要根據(jù)變更事項(xiàng)金額的大小，確定現(xiàn)場技術(shù)管理人員、建設(shè)單位和指揮部三個(gè)層級的審批權(quán)限。對涉及重大設(shè)計(jì)方案變更，或者對整個(gè)項(xiàng)目工程造價(jià)影響較大的變更事項(xiàng)，規(guī)定必須要由建設(shè)單位會同設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、審計(jì)等部門進(jìn)行論證，提出意見報(bào)指揮部審批后實(shí)施。

4、工程物資招投標(biāo)（詢價(jià)）制度。政府投資項(xiàng)目由于建設(shè)體量大，建設(shè)工期要求緊，在編制控制價(jià)時(shí)，許多工程物資品牌、規(guī)格、型號難以確定，往往以暫定價(jià)的形式計(jì)入清單中，建設(shè)過程中需要重新確定。對材料金額達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目，應(yīng)由建設(shè)單位和投資方（施工方）確定品牌、規(guī)格、型號后，通過招投標(biāo)方式確定價(jià)格，特殊情況下不能進(jìn)行招投標(biāo)的，應(yīng)報(bào)指揮部審批后可詢價(jià)確定，但詢價(jià)要委托第三方來進(jìn)行，即由投招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成詢價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行相分離。

［1］謝琳琳，楊宇.政府投資建設(shè)項(xiàng)目決策中公眾參與實(shí)證研究［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2012，（08）.

［2］耿紅元.對加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的幾點(diǎn)建議［J］.審計(jì)月刊，2009，（12）.

F239

A

1671-5993（2015）04-0048-02

2015-9-10

章宗敏（1966-），男，安徽全椒人，安徽省全椒縣審計(jì)局審計(jì)師，本科，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，注冊會計(jì)師。