四天之間，事關(guān)民祉的“稅率法定”條款重回立法法，并最終通過表決，這次立法逆轉(zhuǎn)幕后究竟發(fā)生了哪些不為人知的故事？

南方周末記者 馮禹丁

發(fā)自北京

2015年3月15日，全國(guó)人大十二屆三次會(huì)議的最后一天，大會(huì)以2761票贊成，81票反對(duì)，33票棄權(quán)的高票表決通過對(duì)立法法的修改。全國(guó)人大代表、清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)在微信朋友圈發(fā)了一條感嘆：功德圓滿。法治就是這樣點(diǎn)滴推進(jìn)的，借用龍應(yīng)臺(tái)的書名《孩子，你慢慢來》，中國(guó)法治在路上，我們都不要急！

中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文當(dāng)天看到這則新聞時(shí)，“并沒有特別興奮”，對(duì)他來說，“驚心動(dòng)魄、永生難忘”的十幾個(gè)小時(shí)是在5天之前。

3月8日，兩會(huì)代表委員們發(fā)現(xiàn)，立法法修正案三審稿中關(guān)于稅收法定的條款，較之前的二審稿發(fā)生重大變化。二審稿中“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律，被簡(jiǎn)化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。

立法法是一部規(guī)范立法活動(dòng)的重要上位法，被稱為“管法的法”，上述修改引發(fā)了人們對(duì)政府部門借此繞開人大，“隨意”調(diào)整稅率和稅制的憂懼。

短短幾天中，會(huì)場(chǎng)內(nèi)外的人大代表、政協(xié)委員與學(xué)者、媒體聯(lián)動(dòng)，通過發(fā)言、聯(lián)名提交建議書、向有關(guān)部門遞材料、召開研討會(huì)、接受媒體采訪等方式，最終推動(dòng)“稅率法定”在四天后重入立法法，并通過大會(huì)表決。

“以我作為法學(xué)專業(yè)人士的觀察，從三審稿突然修改到投票之間短短幾天內(nèi)，這么大的條文變動(dòng)，在中國(guó)立法史上真的極端少見?！比珖?guó)政協(xié)委員、南開大學(xué)法學(xué)院教授侯欣一對(duì)南方周末記者說，這得益于社會(huì)各界的共同努力形成很強(qiáng)的民意，是一次立法法中的“立法民主化”的活試驗(yàn)，“就是過程有一點(diǎn)驚心動(dòng)魄”。

稅收法定“縮水”

“怎么會(huì)在這么短的時(shí)間內(nèi)，發(fā)生這么大的變化。”

3月8日下午，全國(guó)人大代表、影視劇作家趙冬苓在人民大會(huì)堂拿到了立法法（草案）三審稿，她立即翻到稅收法定相關(guān)第六條，“當(dāng)時(shí)幾乎都愣住了”。下午5點(diǎn)，她在朋友圈吐槽：“大后退了！”

一天前，她接受媒體采訪時(shí)還信心滿滿地說，“我對(duì)立法法的評(píng)價(jià)很高，早就急著去投這張贊成票了。只要涉及稅的，以后都要由人大立法。”

今年62歲的趙冬苓短發(fā)圓臉，說話爽直，是一位得過華表獎(jiǎng)、金雞獎(jiǎng)和飛天獎(jiǎng)的影視劇作家。她對(duì)財(cái)稅本是外行，2013年當(dāng)上人大代表后，她在別人建議下找劉劍文等財(cái)稅學(xué)者幫忙，在當(dāng)年兩會(huì)上提交《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，提議人大收回1985年授予國(guó)務(wù)院的立法權(quán)，被稱為當(dāng)年“最有含金量的議案”。

在大多數(shù)國(guó)家，“無代表，不納稅”“未經(jīng)納稅人同意，政府不得征稅”等已是深入人心的傳統(tǒng)。我國(guó)憲法也規(guī)定，全國(guó)人大是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，但在改革開放之初，人大兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院制定暫行規(guī)定或條例。其中1985年，人大將此授權(quán)范圍擴(kuò)展至“經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面”。

2000年7月起施行的立法法雖規(guī)定，財(cái)政、稅收等基本制度必須法定，但依然保留人大有權(quán)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院“可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。

十八屆三中全會(huì)決定提出落實(shí)稅收法定原則后，2014年兩會(huì)上趙冬苓再提議案，希望5年內(nèi)稅收立法權(quán)收歸人大。2015年，全國(guó)人大發(fā)言人傅瑩首次提出到2020年全面落實(shí)稅收法定。因此，趙冬苓今年沒再提關(guān)于稅收法定的提案。

但樂觀的趙冬苓遭到了當(dāng)頭一棒。與她同感的還有政協(xié)委員侯欣一，本來他也很樂觀，但拿到草案后他非常吃驚?！霸趺磿?huì)在這么短的時(shí)間內(nèi)，發(fā)生這么大的變化?！彼f，“中國(guó)這么大，如果法律本身規(guī)定不清楚，到執(zhí)行中就更麻煩了，不利于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。”

若法定的范圍縮小到新設(shè)稅種，稅收法定無疑將大打折扣。它意味著財(cái)稅部門在征稅過程中調(diào)整稅率、計(jì)稅依據(jù)等，均無需經(jīng)人大立法程序，如2014年底以來一個(gè)半月內(nèi)三次提高燃油稅率的做法仍屬合法。

3月8日當(dāng)天，立法法有關(guān)條文變故的消息迅速在兩會(huì)代表和財(cái)稅法學(xué)界傳播，敏感的媒體迅速切入報(bào)道。如財(cái)新網(wǎng)當(dāng)晚即刊發(fā)對(duì)全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)律協(xié)副會(huì)長(zhǎng)朱征夫，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪和劉劍文的三篇采訪文章。

“刪去稅率違背稅收法定精神”，朱征夫強(qiáng)調(diào)，所謂稅收法定，就是征稅要經(jīng)過公民同意，征多少稅也要經(jīng)過公民的同意，“老百姓掙點(diǎn)錢不容易，不能政府想拿就拿，想拿多少就拿多少”。

蔣洪則對(duì)財(cái)新網(wǎng)說，上述改動(dòng)意味著國(guó)務(wù)院可以獲得規(guī)定四大稅制要素的權(quán)力，“稅率作為稅收核心要素之一，一定要法定，不能有靈活性”。

3月9日，兩會(huì)代表們的言論繼續(xù)在媒體上發(fā)酵。侯欣一在政協(xié)小組會(huì)上質(zhì)問，稅收是全社會(huì)最關(guān)注的問題，如果這次立法法在這么短的時(shí)間內(nèi)倒退回去，如果民意反彈，政府考慮好了風(fēng)險(xiǎn)沒有？人大準(zhǔn)備好了嗎？

“當(dāng)時(shí)說的話語言有些過激，在那個(gè)場(chǎng)合也顧不過來了?！彼潞髮?duì)南方周末記者說。

“稅種”內(nèi)涵之辯

“稅種”與征稅對(duì)象、稅率、計(jì)稅依據(jù)等一樣平等，不是“父親”和“兒子”的關(guān)系。

3月8日當(dāng)晚，趙冬苓“充滿無力感”，她在朋友圈中問，“一月之內(nèi)，三審稿出現(xiàn)巨大變化，到底發(fā)生了什么？”

3月9日，人大小組討論會(huì)上，她向人大相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提出了這一問題。得到的答復(fù)是，以前開稅人大說了不算，現(xiàn)在能夠說了算了，已是一大進(jìn)步，法治要一步步來。

而全國(guó)政協(xié)委員、曾任財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)的賈康在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，“如果每次調(diào)稅都要走全套立法程序，成本非常高，非常滯后于宏觀調(diào)控的需要?！?/p>

全國(guó)人大法工委國(guó)家法室主任武增3月17日發(fā)表在《中國(guó)法律評(píng)論》雜志上的一篇文章，可算是上述謎底的最新答案。她寫道，立法法修訂案二審稿在常委會(huì)審議中出現(xiàn)了不同意見。一種意見認(rèn)為，將稅收基本制度細(xì)化后“缺乏彈性”，建議慎重；第二種意見建議進(jìn)一步完善二審稿規(guī)定，還要加上稅收優(yōu)惠等要素；第三種意見認(rèn)為，稅率調(diào)整是宏觀調(diào)控的重要手段，需要根據(jù)情況適時(shí)調(diào)整。關(guān)稅等涉及貨品種類多，其稅目、稅率都由法定無法做到。

所以最后，三審稿對(duì)稅收基本制度采取了“較二審稿更為原則的表述”。

3月9日下午3點(diǎn)，全國(guó)人大就立法法修訂在梅地亞中心舉行記者會(huì)，其負(fù)責(zé)擬訂法律草案的常設(shè)機(jī)構(gòu)、人大法工委副主任鄭淑娜在回答關(guān)于稅率是否應(yīng)法定的問題時(shí)表示，“二審稿規(guī)定的表述經(jīng)過專家的論證認(rèn)為不夠科學(xué)。實(shí)際上稅種就包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率。為了表述得更加科學(xué)，我們采取了現(xiàn)在草案的表述?！?/p>

這一解釋沒能服眾。

當(dāng)天，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光對(duì)媒體表示，“稅收法定應(yīng)該是具體的、細(xì)致的、準(zhǔn)確的、指向明確的，稅收直接涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須非常確切?！?/p>

侯欣一注意到，3月9日，李克強(qiáng)總理在回答一名代表的建議時(shí)表示，“這是涉及稅收法定原則的事，我還不能馬上答復(fù)你?！彼械酱耸律峡赡苓€有回旋余地，于是破例去電視臺(tái)做了一期關(guān)于稅收法定的節(jié)目，當(dāng)主持人談到法工委的上述解釋時(shí)，他反問道，“請(qǐng)問是哪些專家？我們可以商榷?！?/p>

3月10日上午，人大山東代表團(tuán)會(huì)議上，趙冬苓第一個(gè)發(fā)言，明確反對(duì)立法法三審稿對(duì)稅收法定做出的修改，她當(dāng)場(chǎng)把修改前后的法律條文念了一遍，“到底哪一條更科學(xué)？在我看來，法律的界定應(yīng)該是界限清晰的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、?nèi)涵清楚的。我認(rèn)為現(xiàn)在的表述是籠統(tǒng)的、含混的，給將來任意的解釋條款營(yíng)造了巨大的空間?！?/p>

她的發(fā)言得到了大家的掌聲。

與公共平臺(tái)上的對(duì)話同時(shí)進(jìn)行的，還有新興微信平臺(tái)上私密卻通達(dá)的信息溝通。

緣于財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)與全國(guó)人大及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的密切聯(lián)系，劉劍文與人大一些內(nèi)部人士同處于微信群中。2006年10月31日，劉劍文還曾受時(shí)任人大委員長(zhǎng)吳邦國(guó)邀請(qǐng)，到人大常委會(huì)做關(guān)于稅收法定的專題講座。他的學(xué)生中也有的畢業(yè)后入職人大機(jī)構(gòu)。

那幾天，微信群里熱鬧非常，都在討論立法法修訂。

3月9日晚劉劍文去南京出差，下午法工委的官方解釋出來后，出差路上的劉劍文在相關(guān)群里發(fā)表自己的觀點(diǎn)，如其中一條是：將稅種與其他要素比喻為“父親”與“兒子”是不恰當(dāng)?shù)?，相?duì)某一稅法而言，“稅種”與征稅對(duì)象、稅率、納稅人、計(jì)稅依據(jù)和稅收優(yōu)惠一樣平等，都是兒子。如同某一人有姓名、性別、職務(wù)和國(guó)籍等身份，“稅種”則相當(dāng)于人的姓名。稅種只是名，其他基本要素則是實(shí)。

事后他得到反饋，他的觀點(diǎn)被傳遞到了法工委操刀立法法起草的執(zhí)筆人。

最后的機(jī)會(huì)

主張刪去稅率等要素的，一是考慮賦予地方財(cái)稅立法的自主權(quán)；二是為政府相機(jī)抉擇調(diào)整稅率保留彈性空間。

3月10日下午，劉劍文趕回北京。途中他得知3月11日人大法律委員會(huì)將開會(huì)討論立法法修訂案，他意識(shí)到，這是最后的機(jī)會(huì)。

他獲悉，主張刪去稅率等要素的兩大考慮，一是考慮賦予地方財(cái)稅立法的自主權(quán)；二是為政府相機(jī)抉擇調(diào)整稅率保留彈性空間。

時(shí)間所剩無多，劉劍文決定通過媒體再次發(fā)聲，對(duì)稅收法定的理論問題加以厘清。同時(shí)連夜組織起草材料上書全國(guó)人大，有針對(duì)性地提出立法建議。

他緊急聯(lián)系經(jīng)濟(jì)參考報(bào)編輯金國(guó)中，后者臨時(shí)“借”來一個(gè)版，在11日的報(bào)紙上刊登了一篇由劉劍文和他的學(xué)生耿穎寫好的文章“稅收法定原則的完整內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)意義”。

這是一篇普及何為“稅收法定”的文章，它從1215年英國(guó)《大憲章》講起，列舉世界各國(guó)憲法中對(duì)稅收法定的規(guī)定。

同時(shí)，這也是一篇與有關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行商榷的文章。文章認(rèn)為，稅收法定原則的涵義實(shí)際上包括課稅要件法定、課稅要素明確和征稅合法三方面，單純的稅種開征法定既沒有對(duì)稅法規(guī)定新稅種的明確和細(xì)致程度提出要求，更不能包含現(xiàn)有的18個(gè)稅種的基本稅收要素調(diào)整必須由法律規(guī)定的內(nèi)容，未能彰顯稅收法定的全面要義。

劉劍文電話征求了財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)其他專家意見后，起草材料的任務(wù)則落到了武漢大學(xué)法學(xué)院教授熊偉身上。10日晚8點(diǎn)半，正坐高鐵從上海趕往常州的熊偉接到劉的電話。晚上10點(diǎn)，到達(dá)賓館的熊偉開始動(dòng)筆，兩個(gè)小時(shí)后完成1500余字的草稿。

劉劍文二十多年來保持著11點(diǎn)就寢的習(xí)慣，當(dāng)晚卻翻來覆去睡不著，12點(diǎn)起床看完初稿提出修改意見，同時(shí)提出可以聯(lián)絡(luò)趙冬苓，再以全國(guó)人大代表的名義提交一份議案。

熊偉當(dāng)即深夜給趙冬苓發(fā)短信，趙立即回信說議案提交時(shí)間已于當(dāng)天截止，只能提建議案。

熬夜到凌晨4點(diǎn)，熊偉完成兩份材料發(fā)給劉、趙二人，早晨8點(diǎn)又趕去常州地方稅務(wù)局講課。

3月11日8點(diǎn)，劉劍文將材料修改好之后發(fā)給中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部主任李仕春，上午，這份建議稿由中國(guó)法學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)呈遞給人大法律委員會(huì)。另外兩份“關(guān)于完善稅收法定的建議”則以中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)名義送至法工委、預(yù)算工委。

發(fā)完電子版后，還須加蓋公章呈送正式的紙版材料，劉委托朋友駕車穿越半個(gè)北京城，終于在12點(diǎn)前通過相關(guān)渠道把材料送達(dá)人大法工委和預(yù)算工委領(lǐng)導(dǎo)手中。

當(dāng)天全國(guó)人大休會(huì)一天，趙冬苓還是找到了五位人大代表在建議稿上簽名，上報(bào)給了人大議案收集處。

峰回路轉(zhuǎn)

“會(huì)有最后一分鐘的營(yíng)救嗎？”

與此同時(shí)，從11日上午9點(diǎn)鐘開始，全國(guó)人大法律委員會(huì)審議立法法草案的專門會(huì)議，在人民大會(huì)堂云南廳召開，除一名委員因?yàn)橹匾珓?wù)活動(dòng)請(qǐng)假外，其他22名委員悉數(shù)出席。

22名委員都是全國(guó)人大代表，他們當(dāng)天的任務(wù)是認(rèn)真討論人大代表對(duì)立法法的意見和建議，并形成修改建議呈報(bào)大會(huì)主席團(tuán)。

出席此次會(huì)議的周光權(quán)告訴南方周末記者，“如何將稅收法定原則寫透，回應(yīng)公眾和代表的關(guān)切，同時(shí)文字不至于過于冗長(zhǎng)，是其中爭(zhēng)論比較激烈的問題?！?/p>

據(jù)他介紹，修正案草案中沒有稅率字樣，主要考慮是對(duì)稅收規(guī)定沒有必要進(jìn)行列舉，也有立法要有美感、文字上基本相襯的考慮。“同一條中需要由全國(guó)人大立法的事項(xiàng)在表述上總體很簡(jiǎn)潔，文字少，如果關(guān)于稅收法定的表述過于啰唆，從立法技術(shù)上看的確不‘美?！彼f，后來考慮到有不少代表希望將稅率突出出來，法律委員會(huì)進(jìn)行認(rèn)真討論后，充分尊重了代表的意見。

“因?yàn)閷?duì)稅收法定有共識(shí)，只是文字表述上要不要突出稅率的問題，所以對(duì)草案做修改，在法律委員會(huì)并沒有障礙?！敝芄鈾?quán)說。

在人大法律委員會(huì)實(shí)際已達(dá)成“稅率”法定重新寫入立法法的共識(shí)時(shí)，劉劍文和趙冬苓已趕到北京東城區(qū)泛利大廈7層的一間會(huì)議室，參加下午2點(diǎn)在這里舉行的由中國(guó)企業(yè)研究所（CEI）組織的財(cái)政基本法研討會(huì)。出席會(huì)議的還有原全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、預(yù)算工委主任高強(qiáng)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授湯貢亮、政法大學(xué)教授施政文、人民大學(xué)教授朱大旗等。

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