鄭麗佳，李宏波

（廣東海洋大學 經(jīng)濟管理學院，廣東 湛江 524088）

近年來，行政問責制在我國有了很大的進展，并已成為我國各級政府、社會公眾乃至境外媒體高度關(guān)注的熱點，中央和地方各級政府和相關(guān)部門相繼出臺了一系列與問責相關(guān)的辦法、規(guī)定和條例，使一部分官員受到了相應的問責處罰。整體上看，行政問責制在我國的啟動，對官員的從政意識和我國行政體制都是一次巨大的沖擊，不僅能有效推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民主法制建設、黨的執(zhí)政能力、公務員隊伍建設，而且對進一步改進政府管理方式，建設服務型、法制型、責任型政府目標建設都具有重要意義，因此，行政問責制依然是當前研究的重要課題。

一、我國行政問責制的實踐效果評估

（一）我國行政問責制實踐取得的主要成就

1.行政問責制度建設初見成效

為了推進行政問責制的制度化建設，提供有效規(guī)范的法律、法規(guī)和制度保障，近年來，中央出臺的文件包括《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導選拔任用工作條例》、《全面推進依法行政實施綱要》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等。在地方，各級政府也先后頒布了相關(guān)規(guī)定，如四川省在2003年頒布了《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》，海南省于2005年頒布了《海南省行政首長問責暫行規(guī)定》，廣東省于2008年出臺了《廣東省各級政府部門行政首長問責暫行辦法》，這些規(guī)范性文件的出臺足以證明，中央和地方都在積極的推進行政問責制度化建設，這標志著我國的官員問責制正朝著規(guī)范化、制度化的方向邁進。

2.行政問責制的實踐活動已呈現(xiàn)良好態(tài)勢

隨著我國行政體制改革的不斷深入，各級黨委和政府也開始逐漸重視加強行政問責制度建設，對行政責任人的問責力度也在不斷加大，各級行政領導開始重點主抓問責工作，我國的行政問責制度進入了良好發(fā)展態(tài)勢，在這過程中，一大批行政“一把手”相繼被問責處罰，如2004年2月發(fā)生在吉林某商廈發(fā)生特大火災致，致54人死亡，時任吉林市市長剛占標由于安全監(jiān)管不到位而引咎辭職。2011年7月23日，發(fā)生在浙江溫州的“7·23”動車事故致35人死亡，200多人受傷，鐵道部、通信信號集團公司、上海鐵路局等單位由于在安全管理、安全設備監(jiān)管和現(xiàn)場處置不力存在嚴重問題，包括原鐵道部部長劉志軍在內(nèi)的54名責任人員受到黨紀政紀處分［1］。2014年12月31日，上海黃浦區(qū)外灘陳毅廣場發(fā)生了嚴重的踩踏事故并導致36人死亡和多人受傷，黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉、區(qū)長彭崧等在內(nèi)11名責任人由于在事故發(fā)生前后管理不力、處置不當而被問責處分。這些問責事件的妥善處理對推進行政體制的完善，強化官員的行政責任具有重要的推動作用。

3.公眾、媒體積極參與行政問責效果逐漸凸顯

近年來，由于社會公眾的民主、法治意識的提升，人們對政府的行為關(guān)注度不斷提高，社會各界包括媒體、公眾和社會組織在內(nèi)逐漸形成了監(jiān)督政府行政問責的合理趨勢，媒體、社會公眾的監(jiān)督和不斷追問的輿論壓力下，最終使真相浮出水面，相關(guān)部門和責任人也被依法問責。如在2007年發(fā)生的華南虎照事件和2008年的三鹿奶粉事件中，充分顯示出來媒體和社會公眾對問責的顯著推動作用，再如在2014年1月14日浙江臺州大東鞋業(yè)有限公司重大火災事故和2015年8月12日發(fā)生在天津濱海新區(qū)塘沽開發(fā)區(qū)的危險品倉庫發(fā)生爆炸事件中，媒體和公眾通過在第一時間對事件的關(guān)注，對事件的背后相關(guān)責任人的不斷揭露和追問下，使政府面臨著巨大的社會壓力，最終使得擔負行政責任的官員得到應有的問責處罰，給公眾了一個相對滿意的答復。這足以證明，我國當前的媒體曝光與公眾監(jiān)督已開始積極推動行政問責的進程。

（二）我國行政問責制在實踐中面臨的主要問題

1.同體問責多于異體問責

依據(jù)行政問責的特點，在我國可將行政問責分為內(nèi)部問責和外部問責；其中內(nèi)部問責是指政府系統(tǒng)內(nèi)部的問責，既包括上級行政主管部門對下級部門的問責，也包括政府系統(tǒng)內(nèi)部同級部門直接的問責，如人事部門、行政監(jiān)察監(jiān)督部門對同級部門行政人員的問責。外部問責是相對于內(nèi)部問責而言的，是指外部監(jiān)督機構(gòu)對行政人員的問責，包括黨委系統(tǒng)、人大、政協(xié)、立法等部門對行政責任人的問責。從我國行政問責的實踐狀況分析，“自上而下”的行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責即同體問責依舊是當前行政問責的主要方式。據(jù)統(tǒng)計，2003-2009年間發(fā)生的195個問責事件中，可將行政問責的主體分為八類，但各自所占的比例卻有較大差別，其中上級政府部門、上級黨委的比例占比最大，分別為31.8%和24.1%，這說明同體問責依舊是當前問責的主要方式，報紙、網(wǎng)絡和電視監(jiān)督問責的比例分別為16.9%、15.4%和2.1%，加起來只不到35%。這說明社會和媒體監(jiān)督的作用雖然有一定的話語權(quán)，但發(fā)揮問責的作用仍然有限。此外，人大代表和政協(xié)委員參與問責的比例最低，分別為0.5%和1%。這說明在實際問責中，我國現(xiàn)在的問責主要是靠自上而下的同體問責，外部問責力量薄弱，形同虛設［2］。

2.問責客體難以有效界定

開展行政問責的前提是有效劃分行政責任人的權(quán)力、權(quán)利和責任，由于我國政治、行政體制設計，造成在實際問責中難以有效界定責任歸屬，影響了行政問責制的推進和建立，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，黨政的權(quán)責不清。由于黨委系統(tǒng)和行政體統(tǒng)的責任歸屬沒有明確劃分或?qū)嶋H運行中沒有區(qū)分，多數(shù)地方還普遍存在以黨代政的現(xiàn)象，導致難以界定雙方的責任歸屬，出了問題不能清晰界定責任歸屬。第二，政府部門內(nèi)部權(quán)責不清。我國行政機構(gòu)由縱向和橫向兩套系統(tǒng)，縱向上包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個層次，行政層級相對較多，影響監(jiān)督問責執(zhí)行效率；橫向上由于各職能部門之間的分工過細，職能重疊交叉和權(quán)責不清的問題依然存在，致使出了問題難以有效追究行政責任人的責任［3］。第三，難以明確劃分正副職間的責任。我國現(xiàn)行的是行政首長負責制，行政首長對管轄范圍內(nèi)的事務具有不可推卸的責任，但出了問題往往只追究副職的責任，導致難以界定是決策領導、執(zhí)行領導還是監(jiān)督領導的責任。第四，決策與執(zhí)行不分。當前在行政系統(tǒng)內(nèi)部還存在決策和執(zhí)行追責不對等的現(xiàn)象，如一些領導為了一時的“政績”，經(jīng)常忽略本地實際情況大搞“政績工程”、“形象工程”，出了問題之后問責監(jiān)督部門卻只追究執(zhí)行部門和執(zhí)行負責人的責任。這些權(quán)責模糊不清的現(xiàn)象的造成行政問責客體難以有效的界定，影響了我國行政問責的有效實施。

3.問責內(nèi)容狹窄，難以追究問責客體的全部責任

從近些年我國開展的行政問責事件中，我們能夠看到問責的內(nèi)容和范圍還存在不規(guī)范、不確定等問題。第一，重視安全重大事故問責，忽視其他領域問責。當前的行政問責似乎只注重那些關(guān)乎生命財產(chǎn)安全的大事上，對其他的問責相對薄弱，如2001年國務院頒布的《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》中對行政問責的范圍主要限定在特大重大事故層面，對一般的安全事故和其他事故未列入問責范圍之內(nèi)。第二，重視違法問責，忽視無為問責。當前開展的行政問責主要針對的依然是官員因濫用職權(quán)而開展的問責，而對于無所作為的行政責任人還沒有納入問責的具體內(nèi)容中。第三，重視經(jīng)濟問責，忽視政治問責。由于我國的國情和政治特征，當前開展的行政問責還主要關(guān)注經(jīng)濟領域的過失問責，對政治等其他領域的問責還難以做到［4］。第四，重視事后問責，忽視事前問責和事中問責，我國現(xiàn)行的行政問責往往只關(guān)乎對問題結(jié)果的責任追究，對參與事前、事中過程中的行政責任部門和責任人還不能有效追究其責任。這些問題使一些行政官員在出了問題之后往往可以免遭問責，可以大事化小、小事化了。

4.問責法治建設相對滯后

近些年我國出臺《公務員法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》以及地方出臺的行政問責規(guī)章制度在一定程度上彌補了我國行政問責無法可依的境況，但這些法律法規(guī)以及制度建設還相對滯后。從全國范圍來說，當前制定的行政問責制度還不能完全覆蓋所涉及的問責客體，如中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，所涉及的問責客體主要是黨的領導者及成員，對于黨外成員并沒有作出規(guī)定；《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》中的問責針對的是黨政領導干部，不包括非黨政領導干部。再如，全國人大制定通過的《中華人民共和國公務員法》主要是對公務員系統(tǒng)內(nèi)的問責內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定，不涉及其他，《行政許可法》主要對行政許可中政府的相應責任做了規(guī)定，并未專門對行政問責作出相關(guān)規(guī)定［5］?？傮w上看，這些法規(guī)條例相對零散，層次較低，缺乏規(guī)范性和可操作性，在各部門制定的問責法規(guī)缺乏溝通聯(lián)系，中央和地方更沒有制定出一部專門的行政問責法律，影響了我國行政問責法治化的進程。

二、影響我國行政問責實踐效果的主要因素

（一）文化因素

行政問責文化建設滯后也是影響行政問責實踐的重要因素，在我國過去兩千多年的封建社會里，官員的本位思想和百姓的群臣意識已經(jīng)根深蒂固，崇尚“人治型”的君臣文化已經(jīng)滲透到生活的各個方面，極大地阻礙了當前行政問責制文化氛圍的營造，在短時間內(nèi)完全走出去還相對困難，從而導致我國公眾的民主法制意識不足，一方面，放任了行政官員的“官本位”思想盛行，責任意識不強，使得許多官員只注重自身擁有的權(quán)力和利益，忽視了自身擔負的職責；另一方面，導致了公眾的“民本位”思想受限，進而造成公眾的行政問責意識淡薄，容易忽視對官員的有效監(jiān)督問責。行政問責制的有效運行依賴于公民的政治參與，與過去相比，盡管我國的公民意識已得到長足進步，但法治意識仍然比較淡漠，面對政府及其工作人員的失職或權(quán)力濫用現(xiàn)象，社會公眾還不能合理運用法律制度的去進行追究責任。

（二）制度因素

目前，我國的行政問責制還未完全擺脫由于封建官僚體制的影響，也未建立起科學、規(guī)范的責任追究制度，開展的問責活動依舊具有“人治式問責”、“運動式問責”、“政策性問責”的特點。首先，問責制度可操作性較差。行政問責制度在制定過程中，對于集體決策失誤造成的問題，是追究直接領導責任還是追究分管領導責任，并未作出清晰的界定。在實際操作中，哪些責任屬于集體、哪些屬于個人，哪些由主要領導承擔，哪些有重要領導承擔還難以有效把握，對于由其他領導應承擔的責任更是難以分清［6］。以《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》為例，規(guī)定“效率低下、服務質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬”類似的規(guī)定要作為問責事由，但具體何謂“效率低下”，如何衡量“工作態(tài)度生硬”，諸如此類的規(guī)定都很抽象。其次，問責制度內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性。當前出臺的問責制度總體上是只注重對官員的處罰，缺乏激勵、救濟制度的完善，如對于被問責官員是“一棍子打死，不留余地”，還是在適當?shù)臈l件下允許其“東山再起”、“將功補過”，在已出臺的制度中并沒有明確規(guī)定。最后，政務公開制度存在缺陷。據(jù)統(tǒng)計，當前我國政府信息資源只有20%是公開的，這種信息封鎖和信息壟斷的后果便是無法與公眾形成一個交流的平臺，這樣不僅損害了公眾的自身利益，使公眾無法有效監(jiān)督政府，而且阻礙了政府信息的自由流動，從長遠來看更不利于政府部門信息的公開透明化建設。

（三）權(quán)力責任不對等

行政權(quán)力和行政責任對等一致是建立行政問責制的一個重要原則，若行政責任大于行政權(quán)力或者是行政權(quán)力大于行政責任，都會影響行政問責制的實施，這種不對等的現(xiàn)象也是造成在行政問責實踐過程中問責主體不清，問責對象不明，問責內(nèi)容缺乏標準的根本原因。在我國權(quán)責體制的影響下，當前開展的行政問責實踐活動還普遍存在著“重權(quán)力、輕問責”的現(xiàn)象，屬于典型的“單向權(quán)力運作模式”，即使對行政責任作了相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏足夠重視，通常只是掛在嘴邊或是寫在文件上，一旦行政領導者出了問題，往往只是追究表面上的責任，并未去深究和處罰相關(guān)責任人。此外，權(quán)力責任不對等還體現(xiàn)在職權(quán)劃分上，在對我國領導干部和各部門的權(quán)責劃分上也存在權(quán)力、責任不均衡的問題，“有權(quán)無責、有責無權(quán)、權(quán)責不清”仍然是導致難以追究行政責任的重要原因，如上級部門和下級部門之間、政府部門內(nèi)部之間、行政首長的正副職之間以及行政官員之間仍存在責權(quán)不清晰的問題，這樣就造成了在開展工作中各部門、行政官員不能明確自身的權(quán)責邊界，行政權(quán)力和責任不能夠?qū)Φ染o密地連在一起，從而造成無法開展對等的行政問責［7］。

三、完善我國行政問責制的對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，增強責任意識

政府官員要樹立以下觀念：第一，要增強“以民為本”的意識。應擺脫傳統(tǒng)的“官本位”、“為民做主”、“父母官”的陳腐觀念，要心系群眾，全心全意為人民服務，樹立“以民為本”、“讓民做主”、“視百姓為衣食父母”的從政觀。第二，要強化“無功就是過”的意識。當前許多官員“不求有功，但求無過”的消極執(zhí)政觀念，淡化了官員的責任意識，認為不作為，不亂作為就是工作合格，從而使多數(shù)官員處于“職能虧欠”的狀態(tài)。作為官員今后因徹底轉(zhuǎn)變這種觀念，應“在其位、謀其政”，不斷提高工作效率和群眾滿意度［8］。第三，要能正確認識“當官有風險”。作為官員，在一定的工作崗位就要肩負起相應的崗位職責，并履行相應的義務，如在任職期間投機取巧、敷衍了事，利用職務便利貪污、受賄或者因決策失誤導致的嚴重后果，都會遭受問責處罰的風險。因此，官員只有樹立正確的執(zhí)政理念，增強個人修養(yǎng)，才能有效肩負崗位職責。

（二）積極構(gòu)建以權(quán)力機關(guān)為主導，多方參與的監(jiān)督問責架構(gòu)

第一，應不斷強化人大的主導地位。建議在人大及其常委會內(nèi)部建立專門的調(diào)查委員會，開展獨立的調(diào)查，舉行聽證會，積極聽取公眾反映的意見和建議，然后根據(jù)把握的實際情況決定對問題官員是否進行調(diào)查、罷免等程序；積極理清人大與行政機關(guān)的權(quán)力邊界，理清權(quán)責關(guān)系，要不斷強化人大在憲法中的地位，積極鞏固人大自身的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，并賦予其相應的處理權(quán)和制裁權(quán)；以《監(jiān)督法》為依據(jù)，在人大常委會下設置專門的監(jiān)督行政責任的機構(gòu)，制定監(jiān)督行政機關(guān)及其人員的實施標準、程序和細則等，提高人大監(jiān)督的主動性和行動能力［9］；第二，應充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。要大力深化新聞媒體改革，提高其自由報道度，擴大其覆蓋面，促進其監(jiān)督功能的充分有效發(fā)揮。要重視和維護公眾在監(jiān)督方面的話語權(quán)，維護公眾在對行政機關(guān)及其行政人員實行監(jiān)督方面的話語權(quán)，建立一套系統(tǒng)的制度和程序，在節(jié)省監(jiān)督成本的前提下，積極發(fā)揮媒體、公眾能對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督功能。第三，強化監(jiān)察部門的監(jiān)督職能。各級監(jiān)察部門要加強對行政人員的問責知識宣傳與教育，使其能深刻認識到監(jiān)察部門的監(jiān)督對開展行政問責的重要性。要防患于未然，對行政問責的事前、事中、事后都給予監(jiān)督，尤其是對社會反映強烈的事件更要加大監(jiān)督力度［10］。第四，要保障司法機關(guān)的問責功能。司法問責是最有力的問責手段也是其他問責主體的最后屏障，應在黨政紀檢部門的監(jiān)察機關(guān)與司法監(jiān)督機關(guān)之間建立有效的協(xié)調(diào)機制，并保障司法監(jiān)督的獨立性，以此來不斷加大法院對行政官員的審查力度。對于規(guī)范性文件規(guī)定的抽象行政行為，也要積極納入司法機關(guān)的審查范圍，對于在行政敗訴中官員，也要深究其法律責任［11］。

（三）進一步明晰問責客體的行政責任

首先，應將問責客體的對象擴大至全體公務員。行政問責客體的不能僅包括狹義上的行政機關(guān)即“政府工作人員”，在執(zhí)行中也應將黨委系統(tǒng)納入行政問責的對象。依照《國家公務員法》的規(guī)定，有必要將全體國家國家公務員都納入行政問責客體的內(nèi)容，這對于我國當前的政治體制、行政體制都是合法、合理，也是十分必要的。其次，要合理劃分中央與地方，以及各部門之間的權(quán)責關(guān)系。在縱向上，要科學劃分中央與地方的權(quán)力邊界。要實現(xiàn)中央與地方之間關(guān)系的法制化，應認識到兩者不是簡單的行政隸屬關(guān)系，而是具有不同權(quán)力和利益的法律主體，使他們能夠成為職權(quán)范圍內(nèi)的責任主體；橫向上，要徹底解決部門之間因職能交叉、重疊所導致的權(quán)責模糊不清的問題，本著誰主管誰負責、誰負責誰承擔責任的原則，來進一步明晰各自的職責范圍，防止出現(xiàn)“有責無權(quán)、有權(quán)無責、責權(quán)模糊”的問題。最后，應進一步明確行政首長負責制和集體決策之間的權(quán)力邊界。應出臺相關(guān)文件明確規(guī)定兩者之間的職責范圍，分別確定獨占性事務權(quán)力和共享性事務的權(quán)力，只有這樣，才能有效避免行政首長與集體成員之間的權(quán)責沖突［12］。

（四）盡快建立細致、完備問責標準體系

首先，要不斷強化行政問責標準的剛性，加強問責標準制度建設，從制度上激發(fā)問責的內(nèi)在動力而不能只依靠上級權(quán)力的監(jiān)督去推進問責，堅決杜絕問責的主觀隨意、淺嘗輒止。其次，要積極拓寬問責內(nèi)容的廣度。問責的內(nèi)容要能夠包括官員失職的各種情況，不僅要對濫用職權(quán)的官員作出問責，對行政不作為現(xiàn)象如故意拖延、無故推諉扯皮的現(xiàn)象也要進行問責；不僅要對發(fā)生重大事故的官員問責，對作出行政決策失誤的行為也要進行問責。最后，要注重對官員的深度問責。問責的內(nèi)容要不僅要包括具體行為，對于抽象的行政行政也要加大問責力度。對于發(fā)生在政治、經(jīng)濟領域內(nèi)的重大事故，不僅要追究直接參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督的官員責任，而且要追究間接參與決策、執(zhí)行、監(jiān)督及參與者的責任，今后尤其要注重對官員的隱性問責，無論是政績平平、管理不善還是用人失察、決策失誤等，都要通過完善問責制度去追究其責任［13］。

（五）完善問責法律體系，積極推進問責法制化

目前首要的任務是建立一部統(tǒng)一、規(guī)范、權(quán)威、科學的行政問責法律體系，從宏觀層面解決行政問責無法可依的困境。一方面，要加強行政問責法律法規(guī)配套建設。今后應著力修訂完善《國家監(jiān)督法》、《行政程序法》、《信息公開法》、《公務員法》、《行政強制行為法》、《行政許可法》、《國務院依法行政綱要》等相關(guān)法律制度，構(gòu)建完善的立體監(jiān)督法律體系，有必要在已有法律的基礎上建立一部專門的《行政問責法》，以法定的形式統(tǒng)一問責主體、問責客體、問責標準、問責程序及處罰的具體內(nèi)容。另一方面，要加快推進問責制度的法制化。雖然我國已經(jīng)出臺了諸如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《國家公務員暫行條例》等相關(guān)規(guī)章制度，但這些規(guī)章制度還不能有效覆蓋全部的問責內(nèi)容，不能及時解決新出現(xiàn)的各種問題，因此，有必要針對當前的情況，建立一套完善的制度追究機制，這個機制應包括科學的行政問責決策追究制度、公開透明的執(zhí)行責任制度、客觀公正的評估責任制度以及行政過錯追究制度［14］。

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［3］ 趙學通.行政問責制的現(xiàn)實困境及對策研究［J］.鄭州大學學報：哲學社會科學版，2013，（5）：17-19.

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［8］ 呂桂玲.我國行政問責制面臨的主要問題及其對策［J］.行政論壇，2009，（4）：13-16.

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