朱 山

(貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

在我國(guó)現(xiàn)行行政體制中，基層政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，是國(guó)家在基層的形象窗口，是和群眾直接接觸的行政組織，是群眾評(píng)價(jià)政府的直接對(duì)象?；鶎痈刹渴腔鶎诱幕顒?dòng)細(xì)胞，是基層政府服務(wù)群眾的活動(dòng)主體。近年來，因基層干部所處環(huán)境存在的各種矛盾和沖突，導(dǎo)致多地出現(xiàn)基層干部被污名化的現(xiàn)象或傾向。

一、基層干部污名化的表現(xiàn)

(一)基層干部被污名化的表現(xiàn)

(1)對(duì)自身狀況不滿，以不配合、不參與甚至設(shè)置障礙的方式發(fā)泄不滿。部分民眾對(duì)自己的生存狀況不滿，往往把不滿情緒發(fā)泄到與基層干部工作有關(guān)的事情上，農(nóng)村居民在這方面的表現(xiàn)尤為突出。如國(guó)家在農(nóng)村實(shí)施的民生項(xiàng)目，有的項(xiàng)目需要農(nóng)戶給予必要的支持和配合，但部分農(nóng)民將對(duì)自身狀況的不滿轉(zhuǎn)移到不支持不配合上，甚至故意為基層干部開展工作設(shè)置障礙，妨礙項(xiàng)目實(shí)施。如省內(nèi)某新區(qū)農(nóng)村道路硬化工程，人畜飲水工程等，因有的群眾不愿投工投勞，或不愿意調(diào)換土地，或以基層政府長(zhǎng)期對(duì)某某村或某某村民組關(guān)心不夠，某某鄉(xiāng)干部為官不仁等為由拒絕配合項(xiàng)目實(shí)施，甚至以堵工、堵路的方式阻止項(xiàng)目實(shí)施等，懶惰于對(duì)文明和進(jìn)步的追求，以甘于貧窮和落后的心態(tài)發(fā)泄不滿情緒，阻礙發(fā)展，導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目資金被上級(jí)追回，進(jìn)而影響上級(jí)部門對(duì)該地區(qū)下一年度項(xiàng)目資金的規(guī)劃等。又如有的群眾對(duì)國(guó)家補(bǔ)貼類資金不理解，基層干部在對(duì)農(nóng)村良種補(bǔ)貼資金進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)得不到群眾支持。其表現(xiàn)是基層干部到農(nóng)戶家核實(shí)資金發(fā)放情況，農(nóng)戶對(duì)此置之不理，對(duì)基層干部態(tài)度冷漠，甚至說“你們政府發(fā)了好幾個(gè)錢?還好意思來問”，言語間表露出嫌政府補(bǔ)貼資金太少，不足掛齒，你鄉(xiāng)干部就干這個(gè)“無聊事”的意思，盡顯其心中的不滿。

(2)為達(dá)無理訴求而貶低、詆毀基層干部。有的民眾缺乏正確的辨別能力，固于堅(jiān)持己見，為了達(dá)到其無理訴求有的會(huì)不擇手段，以貶低、詆毀的方式毀損基層干部的形象，博取同情和支持，以此向基層干部施加壓力、擴(kuò)大影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其無理訴求。此類現(xiàn)象在基層較為普遍，如省內(nèi)金沙縣桂花鄉(xiāng)柿花村換屆選舉，一年來政府組織開展選舉多次，入圍村干部均因選舉票數(shù)達(dá)不到法定要求落選，62 歲的原村支部書記劉云海落選，于是便組織部分群眾將責(zé)任歸咎于基層駐村干部拉幫結(jié)伙，部分群眾將矛盾集中到駐村支部書記身上，選舉現(xiàn)場(chǎng)一度失控，發(fā)生抓扯，導(dǎo)致駐村支部書記指骨骨折。事后，劉云海等群眾甚至向紀(jì)檢部門舉報(bào)駐村干部與原村主任貪污集體資金，貪污良種補(bǔ)貼款及地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)助款等。經(jīng)紀(jì)檢部門查證反饋其舉報(bào)不實(shí)后，以劉云海為首的部分群眾組織代表到縣、市上訪，甚至到北京上訪，并不斷向有關(guān)部門遞交材料，將舉報(bào)基層駐村干部上升到舉報(bào)鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)，貶低、詆毀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

再如2013年12月初，貴州宇利農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司(以下稱宇利公司)在貴安新區(qū)南部路網(wǎng)紅線范圍搶栽名貴樹種紅豆杉，搶建辦公用房，以期在新區(qū)征用土地時(shí)獲得巨額賠償。新區(qū)規(guī)建局及相關(guān)部門對(duì)宇利公司不法行為按照程序下達(dá)停建通知，并組織宇利公司法人參與召開協(xié)調(diào)會(huì)，黨武鄉(xiāng)組織干部現(xiàn)場(chǎng)制止宇利公司搶栽搶建行為。但宇利公司繼續(xù)找機(jī)會(huì)搶種搶建。2013年12月9日上午，黨武鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)宇利公司搶建已被拆除的職工宿舍，且是12月8日晚上連夜用預(yù)制板蓋頂。下午15 時(shí)，黨武鄉(xiāng)組織40 余名城管隊(duì)員著裝、表明身份、拉起警戒線，對(duì)違法建筑進(jìn)行拆除。拆違過程中，宇利公司員工不予配合，阻撓拆違，后被帶離拆違現(xiàn)場(chǎng)，帶離過程中發(fā)生拉扯，致兩名公司員工受輕微傷(一人軟組織受傷，一人皮外傷)。事后宇利公司不斷向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反映2013年12月9日公司員工被一伙身份不明的人員暴力毆打，反映黨武鄉(xiāng)暴力執(zhí)法，要求追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并賠償宇利公司一切損失。后經(jīng)公安機(jī)關(guān)及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，宇利公司反映情況不實(shí)。宇利公司以“被一伙身份不明的人員暴力毆打”詆毀基層干部，博取同情，為了達(dá)到獲得國(guó)家巨額補(bǔ)償?shù)臒o理訴求。

(3)虛報(bào)情況、夸大事實(shí)，煽動(dòng)造謠、制造混亂，引發(fā)群體事件?；鶎痈刹勘晃勖?，往往是基層民眾對(duì)基層干部的不理解造成，基層民眾往往把不滿情緒發(fā)泄到基層干部身上，而這種不滿情緒一旦被黑惡勢(shì)力或某些不懷好意的人利用，虛假情況被到處散播，事實(shí)真相被隨意夸大，居心不良之人乘機(jī)煽動(dòng)造謠，制造混亂，成為引發(fā)群體事件的重要因素。洪家渡水電站群體事件、2008年甕安6·28 事件、2011年黔西8·11 事件、2011年安順7·26 事件、2012年仁懷7·21 事件等，這些事件先是由一般的問題引起，基層干部穩(wěn)控能力、矛盾化解能力，應(yīng)急處置能力不夠，矛盾逐步上升甚至激化。參與群體事件的人員充分利用手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等使得負(fù)面信息迅速到處散播，事實(shí)真相被隨意夸大，影響逐漸擴(kuò)大，社會(huì)閑散人員逐漸集中，以致矛盾進(jìn)一步激化，引發(fā)群體事件。

二、基層干部被污名化的原因分析

(一)權(quán)力體系格局是基層干部被污名化主要原因

依照當(dāng)前的權(quán)力體系格局，基層政府是權(quán)力體系的最底層，夾在上級(jí)政府與民眾中間，是上級(jí)政府與民眾的夾心層?；鶎痈刹可硖巿?zhí)政最前端，處于與民眾直接接觸并解決問題的前沿，處于各種矛盾和沖突的中心地帶，是現(xiàn)行制度和規(guī)則的第一操作手。國(guó)家各項(xiàng)方針政策，上級(jí)的各項(xiàng)安排與部署均要通過基層干部深入到千家萬戶中去貫徹和落實(shí)。但是當(dāng)國(guó)家各項(xiàng)方針政策與民眾意見相悖時(shí)，基層干部要么因執(zhí)行不力被問責(zé)，要么會(huì)因?yàn)榧て鹈駪嵍蔀樘孀镅颍瑢?shí)實(shí)在在是“上壓下擠”的“夾氣板”，兩頭受氣。盡管會(huì)兩頭受氣，但在現(xiàn)有體制下面臨這樣的二難選擇時(shí)，大多基層干部最終都不會(huì)顧及民眾意見，會(huì)選擇唯上不唯下，傾力推進(jìn)工作。于是基層民眾會(huì)將不滿情緒發(fā)泄到他們身上，以貶低、詆毀等方式污名化基層干部。

(二)社會(huì)管理存在的問題是基層干部被污名化的重要原因

(1)社會(huì)發(fā)展不均，各種社會(huì)矛盾突出，干群關(guān)系緊張。我們的社會(huì)發(fā)展存在城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、基礎(chǔ)地位薄弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)等矛盾。為盡快改變城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)狀，需深入推進(jìn)農(nóng)村改革。目前，農(nóng)村改革正處于攻堅(jiān)克難階段，新的利益矛盾與糾紛需要協(xié)調(diào)，而農(nóng)村現(xiàn)行的一些政策需要調(diào)整，基層干部即是規(guī)則的執(zhí)行者，又是公共利益的守護(hù)則，既身處基層各種矛盾和沖突的中心地帶，又堅(jiān)守公共利益，“兩面膠”角色導(dǎo)致其與群眾關(guān)系緊張。

(2)部分民眾有仇官仇富心態(tài)。有的民眾對(duì)自身現(xiàn)狀不滿，將自己及家庭甚至家族不理想的現(xiàn)狀歸咎于政府或先富裕起來的群眾導(dǎo)致的，于是產(chǎn)生仇官仇富心態(tài)，并將不滿情緒發(fā)泄到基層干部身上，仇視、污名化基層干部。

(3)因征地、拆遷、社會(huì)救助引發(fā)的矛盾糾紛。地方政府法制愿望迫切，伴隨基礎(chǔ)建設(shè)而來的征地拆遷，攔訪截訪、官民沖突以及社會(huì)救助的公共服務(wù)的壓力集中到基層干部身上，但是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的上級(jí)政府置國(guó)家法律法規(guī)及地方規(guī)章于不顧，對(duì)被征土地僅結(jié)合自身財(cái)政情況給出一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，限時(shí)要求征地部門不管采取什么手段也要把土地征收到手，相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須無條件配合。這些工作任務(wù)無疑落到基層干部身上，推進(jìn)工作必然會(huì)被群眾誤解，甚至引發(fā)與群眾沖突。

(4)基層干部工作方法簡(jiǎn)單，工作態(tài)度強(qiáng)硬，工作作風(fēng)漂浮，脫離群眾?；鶎痈刹看_實(shí)存在待遇低、工作環(huán)境艱苦、工作量大的客觀的情況。但有的基層干部年紀(jì)稍大就擺老資格，感覺前途渺茫就得過且過，辦公室蹺二郎腿，對(duì)待同事哼哼哈哈，對(duì)待群眾態(tài)度強(qiáng)硬;有的年輕基層干部工作經(jīng)驗(yàn)不足，工作方法簡(jiǎn)單，不愿意深入基層，深入實(shí)踐，擅長(zhǎng)紙上談兵，抄抄寫寫報(bào)材料，不深入群眾，工作作風(fēng)漂浮，不接地氣，脫離群眾。

(5)輿論宣傳的負(fù)面評(píng)價(jià)促進(jìn)對(duì)基層干部的污名化傾向。有的新聞媒體為達(dá)到想要的新聞效應(yīng)，往往以偏概全、以點(diǎn)帶面，對(duì)基層干部的看法出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、片面化或者夸大化，專挑基層干部中的敗類進(jìn)行鋪陳、渲染，完全漠視基層政府和基層干部們的正面作用，把基層干部說成“打麻將三更天不睡，喝老酒三五瓶不醉，干工作三五天不累”的“三五”干部，以及“早上是相公，中午是關(guān)公，晚上是濟(jì)公”的“三公”干部等，專門拿極端事例說事，將基層干部徹底“妖魔化”，加深民眾對(duì)基層干部的“污名化”傾向。

(6)發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為嚴(yán)重影響群眾對(duì)干部的評(píng)價(jià)。個(gè)別基層干部的貪腐行為，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用職權(quán)產(chǎn)生的貪腐行為，嚴(yán)重惡化了官民關(guān)系，損害到基層干部的形象。這種現(xiàn)象有時(shí)屬于“一粒老鼠屎壞了一鍋粥”，不能由此就把更多基層干部也一棍子打死，但是，我們又絕不應(yīng)該輕忽這種基層“問題干部”的負(fù)面影響，對(duì)普通民眾來說，那些被貪腐的每一分一筆都是民生之本，那些被損害的每一種權(quán)利都事關(guān)公民的尊嚴(yán)。從自身上找原因，基層干部被“污名化”，一個(gè)重要來源就是“自污”。

三、如何防止和糾正基層干部污名化現(xiàn)象

認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行“四個(gè)全面”，結(jié)合基層干部實(shí)際，從以下幾個(gè)方面著手，有效防止和糾正基層干部的污名化現(xiàn)象。

(一)不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，合理配置政府權(quán)力架構(gòu)。因受生產(chǎn)力水平的限制，我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，基層政府在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平之下的權(quán)力體系中處于最底層。視國(guó)情，我們唯有在大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，不斷地減少貧富差距，減少因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而引發(fā)的矛盾和沖突，用經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決發(fā)展中的問題。而現(xiàn)在是社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)治理需要傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，我們現(xiàn)在的基層政府在傳統(tǒng)治理上實(shí)為“郡縣制”所包含，傳統(tǒng)以郡縣治、安天下?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)為縣(市)的跑腿，自身無法實(shí)現(xiàn)自治。從制度設(shè)置的層面將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職責(zé)上提一級(jí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)下降為村民自治的范疇，則基層干部逐漸隱身至消退，基層自治逐漸轉(zhuǎn)化為村民或居民中的能人自治。

(二)發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持群眾路線，密切聯(lián)系群眾。作為基層干部，必須始終堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，堅(jiān)持以人為本、人民至上，堅(jiān)持走群眾路線，切實(shí)踐行為人民服務(wù)的宗旨，密切聯(lián)系群眾，必須做到三點(diǎn):一是要飽含感情，放低姿態(tài)為民服務(wù)?；鶎痈刹恐灰ぷ髯龅轿?，一定能金石為開，一定能得到群眾的理解和支持。二要走群眾路線，問計(jì)于民，盡心盡力為群眾服務(wù)。入千家門串萬家戶體察群眾疾苦，傾聽群眾的意見，要把群眾當(dāng)老師、當(dāng)朋友，真正弄清楚群眾需要什么、盼望什么。三要真心實(shí)意為群眾辦好事辦實(shí)事，切實(shí)解決群眾的困難和問題。

(三)加強(qiáng)基層干部黨性教育，提高其為人民服務(wù)的素質(zhì)和能力?；鶎痈刹筷?duì)伍普遍存在的問題是整體素質(zhì)不高、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)欠缺、政策水平偏低等。由于基層工作條件艱苦、任務(wù)繁重，很多人不愿意下到基層，導(dǎo)致基層干部隊(duì)伍整體素質(zhì)距離黨和政府的要求還有較大的距離。從制度層面予以保障，為基層輸送高素質(zhì)人才。積極鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到基層、到農(nóng)村去工作，牢固樹立其正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，用遠(yuǎn)大的理想激勵(lì)他們向農(nóng)村前進(jìn)，用堅(jiān)定的信念為他們的人生導(dǎo)航。

(四)加強(qiáng)法治建設(shè)，強(qiáng)化依法行政。在基層全面推進(jìn)依法治國(guó)，基層事務(wù)凡是能通過法律途經(jīng)予以調(diào)整的，引導(dǎo)民眾通過法律訴求的方式解決問題，避免一些本來可以通過訴訟解決的問題老是讓基層干部去協(xié)調(diào)處理，問題的拖延為基層干部被污名化埋下隱患。同時(shí)深入推進(jìn)基層政府依法行政，強(qiáng)化其法無授權(quán)不可為，法律規(guī)定必須為的法治理念，及時(shí)向社會(huì)公布權(quán)力運(yùn)行負(fù)面清單，劃清權(quán)力邊界，改變基層干部大包大攬現(xiàn)象，提高基層干部用法思維，用法治方式解決問題的能力和水平，為基層治理不偏離民主軌道和法治框架提供有力保障。

(五)強(qiáng)化輿論宣傳工作。嚴(yán)格規(guī)范各類媒體的輿論宣傳導(dǎo)向，減少負(fù)面宣傳，擴(kuò)大宣傳的正面效果。通過媒體發(fā)揮典型的示范作用，發(fā)現(xiàn)、挖掘一批叫得響、立得住、群眾公認(rèn)的為民務(wù)實(shí)清廉的典型，用基層干部影響基層民眾。讓基層干部集中學(xué)習(xí)焦裕祿、文朝榮等同志的先進(jìn)事跡，鼓勵(lì)干部扎根基層，深入基層干事創(chuàng)業(yè)。另一方面要注意輿論及網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)基層干部的監(jiān)督，面對(duì)負(fù)面輿論的壓力，基層干部更害怕在工作中得罪人，于是想干事、干實(shí)事、能干事的創(chuàng)業(yè)激情會(huì)受到影響，要注意保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

(六)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織基層戰(zhàn)斗堡壘作用。加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，積極發(fā)展綜合素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，政治品質(zhì)好的同志充實(shí)到基層一線，為發(fā)揮好基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用提供有力保障。同時(shí)在基層黨員的先鋒作用上下功夫，推出一批先鋒人員，通過先鋒模范作用推進(jìn)基層為民服務(wù)工作。充分發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用，將黨組織發(fā)展到基層民營(yíng)企業(yè)、公司等社會(huì)細(xì)胞中去，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。

(七)繼續(xù)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，嚴(yán)厲查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件。加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，樹立基層干部清正廉潔的良好形象，避免基層干部繼續(xù)深陷“污名化”的誤區(qū)。嚴(yán)厲查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件，堅(jiān)持以“刮骨療毒、壯士斷腕、踏石留痕、抓鐵留印”的決心懲治腐敗，為基層民眾“拍蒼蠅”換民心。深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，狠抓“四風(fēng)”建設(shè)，建立長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，為基層干部筑牢不想腐、不敢腐、不能腐的思想防線和制度防線。