(中國政法大學(xué) 訴訟法學(xué)研究院，北京 100088)

法律援助制度應(yīng)當(dāng)納入司法改革的大局

吳宏耀

(中國政法大學(xué) 訴訟法學(xué)研究院，北京 100088)

黨的十八屆四中全會(huì)決定對(duì)法律援助制度的改革問題雖有所觸及，卻并沒有充分認(rèn)識(shí)到法律援助制度在現(xiàn)代國家治理中的重要作用。事實(shí)上，法律援助盡管具有為社會(huì)公眾提供法律服務(wù)的一般屬性，就其核心部分而言，刑事法律援助制度卻是現(xiàn)代刑事司法制度的必不可少的一環(huán)，必須將其納入司法改革的大局予以一體化考慮。如果缺乏健全、成熟的刑事法律援助制度作為支撐，僅僅著眼審判權(quán)、檢察權(quán)的改革,司法制度改革根本無法實(shí)現(xiàn)"司法公正、提高司法公信力"的最終目標(biāo)。

司法改革；刑事法律援助；一體化考慮

作為全面深化改革的切入點(diǎn)，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。該決定以頂層設(shè)計(jì)的方式勾畫了依法治國的宏偉藍(lán)圖。其中，在“保證司法公正、提高司法公信力”部分，報(bào)告從完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、加強(qiáng)人權(quán)司法保障、加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督等六個(gè)方面，為全面推進(jìn)新一輪的司法改革提出了具體而詳細(xì)的目標(biāo)。但是，令人遺憾的是，四中全會(huì)決定雖然對(duì)法律援助制度的改革問題有所觸及，卻并沒有將其納入司法改革的大局予以一體化考慮。

四中全會(huì)決定就法律援助制度提出了兩項(xiàng)具體的改革要求。一是，在“保證司法公正、提高司法公信力”部分，作為加強(qiáng)人權(quán)司法保障的具體措施之一，為了實(shí)現(xiàn)訴訪分離的改革目標(biāo)，要求將“聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”。二是在“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”部分，以建設(shè)完備的法律服務(wù)體系為目標(biāo)，要求“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助”。很顯然，上述有關(guān)法律援助制度的改革措施，更多是從司法行政工作的視角出發(fā)做出的規(guī)定，而忽視了刑事法律援助制度——作為法律援助制度的最核心部分——與全面深化司法改革之間內(nèi)在的、不可分割的關(guān)系。換句話說，法律援助盡管具有為社會(huì)公眾提供法律服務(wù)的一般屬性，但是，就其最核心部分而言，刑事法律援助制度卻是現(xiàn)代刑事司法制度的必不可少的一環(huán)，必須納入深化司法改革的大局予以一體化布局。事實(shí)上，如果缺乏健全、成熟的刑事法律援助制度作為支撐，僅僅著眼審判權(quán)、檢察權(quán)的改革,司法制度改革根本無法實(shí)現(xiàn)“司法公正、提高司法公信力”的最終目標(biāo)。

因此，在我國方興未艾的新一輪司法改革過程中，我們必須重新審視關(guān)于法律援助制度的宏觀政策定位，并從切實(shí)保障貧弱者同等享有法律保護(hù)的立場出發(fā)，將法律援助制度的發(fā)展與完善，尤其是刑事法律援助制度的發(fā)展與完善，納入國家司法改革的大局。

一、法律援助是一種以關(guān)注貧弱者為導(dǎo)向的公共福利制度

在現(xiàn)代社會(huì)，以刑事法律援助為核心內(nèi)容的法律援助制度已經(jīng)逐步演變?yōu)閲腋＠贫鹊闹匾M成部分。二戰(zhàn)后，隨著西方各國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，為了推進(jìn)社會(huì)公平公正的實(shí)現(xiàn)，西方各國以社會(huì)本位為立場，開始進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)任何人無論其經(jīng)濟(jì)地位如何都應(yīng)當(dāng)享有同等的獲得律師幫助的權(quán)利。以此為契機(jī)，法律援助開始由最初的以窮人為救助對(duì)象的“社會(huì)慈善階段”，邁向以維護(hù)被追訴人天賦人權(quán)為目的的“國家責(zé)任階段”，并進(jìn)而走向面向普通公眾的“公共福利階段”。由此，法律援助制度逐漸演變?yōu)橛蓢姨峁┑纳鐣?huì)公共福利產(chǎn)品的重要組成部份。①

我國當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡以及同一地區(qū)個(gè)人之間貧富差距的不斷增大，致使各種社會(huì)矛盾日益尖銳并呈現(xiàn)出極其復(fù)雜、一觸即發(fā)的特點(diǎn)。其中，對(duì)弱勢群體合法利益保護(hù)不力已經(jīng)成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的短板。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在社會(huì)法律服務(wù)資源總量一定的前提下，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越的群體總是對(duì)法律和政策有較大程度的了解，也掌握有較為豐富的社會(huì)資源，其實(shí)現(xiàn)公平正義的成本相對(duì)較??；而弱勢群體則由于資源分配的不均勻，面臨著較高的維權(quán)成本。這一狀況不僅會(huì)加重底層人士的生活成本，形成惡性循環(huán)，激化社會(huì)矛盾，而且最終會(huì)讓公平正義成為一紙空文。就此而言，法律援助制度的重要社會(huì)價(jià)值在于，它不僅可以讓受到刑事追訴的社會(huì)貧弱者可以享有一種最基本的刑事司法制度保障，而且，可以讓這些瀕臨絕境的個(gè)人感受到法律的正義和溫暖，從而不會(huì)因?yàn)槭艿讲还奶幱龆械浇^望或走向社會(huì)的對(duì)立面。在此意義上，法律援助制度通過幫助這些社會(huì)底層的人群，有助于讓法律服務(wù)在資源配置上實(shí)現(xiàn)相對(duì)的平衡，有助于扼守社會(huì)公平正義的最后防線。在此意義上，法律援助服務(wù)的有效提供關(guān)系到公民基本權(quán)利的保護(hù)，關(guān)系到社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是實(shí)現(xiàn)“人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”②的關(guān)鍵所在。

就我國信訪制度改革而言，強(qiáng)化法律援助制度的公共福利面向，更有助于切中問題的實(shí)質(zhì)。在當(dāng)代中國，由于各種社會(huì)利益矛盾的沖突，各種涉訴涉訪、群體性信訪案件的涌現(xiàn)，極大地增加了政府解決問題的難度和維穩(wěn)成本。然而，傳統(tǒng)的信訪工作卻日益呈現(xiàn)出諸多的弊端：一方面，隨著人民群眾法律意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，信訪工作人員并不能充分解決其在法律法規(guī)上的利益訴求；另一方面，由于對(duì)部分有爭議的社會(huì)事件處理不當(dāng)，可能引發(fā)民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的不信任。公民法律雖然意識(shí)增強(qiáng)，但是法律知識(shí)、法律技能不足。在無法通過法律程序解決問題或?qū)Ψ傻睦斫饧皩?duì)事實(shí)的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差時(shí)，個(gè)人往往會(huì)帶著遭受不公正對(duì)待的情緒提出諸多與法律無關(guān)的訴求，信“訪”不信“法”已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了法制的力量和司法的權(quán)威。同時(shí)，也造成了信訪人數(shù)居高不下、信訪部門又無力疏導(dǎo)的尷尬局面。③

就刑事案件而言，刑事法律援助律師的介入能夠在相當(dāng)大程度上緩解、化解這一尷尬局面。通過法律援助與信訪工作的結(jié)合，借助法律專業(yè)人士的幫助，提高信訪人員訴求的法律技術(shù)含量，可以間接提高信訪機(jī)關(guān)依法處理信訪案件的能力。此外，針對(duì)群眾涉及法律問題的咨詢，直接由有專業(yè)知識(shí)的律師提供法律咨詢服務(wù)，對(duì)符合信訪援助條件的群眾，直接納入法律援助案件辦理程序，通過事前解答將涉訪問題分門別類予以分流，將有助于信訪工作的制度化、規(guī)范化、程序化。因此，援助律師的參與，不僅能夠解決我國信訪量居高不下的問題，而且，在實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利保障的同時(shí)，也可以有效引導(dǎo)群眾依靠法律途徑解決矛盾。

二、法律援助有助于發(fā)揮法援律師社會(huì)減壓器的作用

從國家治理角度看，法律援助是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。國家治理是現(xiàn)代國家所特有的概念。國家治理理念著重突出了政權(quán)的管理者向政權(quán)的所有者負(fù)責(zé)并可以被后者問責(zé)的重要性，將增進(jìn)公共利益置于維護(hù)公共秩序同等重要的地位，把實(shí)現(xiàn)公共利益與維護(hù)社會(huì)持續(xù)作為衡量國家治理能力的重要指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)國家治理體系的目的是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、普遍提高國民生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定。④

十八屆三中全會(huì)明確指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步說明，依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)代中國，國家治理呈現(xiàn)出傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)雜糅的特征。具體而言，當(dāng)代中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)分化明顯，群體多樣性的特征顯著，利益格局分配不均，社會(huì)成員的利益訴求呈現(xiàn)多元化趨勢。因而，政府需要更好地履行職能，整合社會(huì)力量，凝聚社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益平衡。

在現(xiàn)代社會(huì)，作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物，法律援助是解決、調(diào)和社會(huì)矛盾必不可少的輔助手段。法律援助具有社會(huì)救助與法律救助的雙重屬性。在化解社會(huì)矛盾的過程中發(fā)揮著對(duì)法律服務(wù)資源再分配、適應(yīng)人權(quán)保障的客觀要求、體現(xiàn)社會(huì)對(duì)弱勢群體的人文關(guān)懷、弘揚(yáng)平等、正義、公正等法律理念的作用。

但是，在我國法律援助制度近二十年的發(fā)展歷程來看，法律援助的發(fā)展并沒有得到應(yīng)有的重視。這一點(diǎn)也可以從國家的重大政策性文件中窺見一斑。十八屆四中全會(huì)是中國共產(chǎn)黨首次以依法治國為主題并作出專門決定，對(duì)我國未來的法治建設(shè)做出了全方位的安排。但是，值得注意的是，法律援助并未列入“保證公正司法，提高司法公信力”這一部分，而僅僅將其作為“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”的一環(huán)，簡單地一筆帶過。換句話說，在新一輪司法改革中，法律援助制度的改革完善問題并未納入司法改革的大局。但是，無論從法律援助制度本身在司法體制中發(fā)揮的重要作用，還是統(tǒng)籌司法改革大局對(duì)于理順法律援助機(jī)構(gòu)與各司法機(jī)關(guān)關(guān)系而言，法律援助制度都亟須納入司法改革大局之中，以利于各機(jī)關(guān)的銜接及統(tǒng)籌發(fā)展。

三、刑事法律援助是保障多數(shù)貧窮被告人切實(shí)享有辯護(hù)權(quán)的最基本方式

刑事辯護(hù)權(quán)的歷史發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段: 第一階段是資產(chǎn)階級(jí)革命前的自我辯護(hù)權(quán)，被告人基本上通過自我辯護(hù)對(duì)抗追訴。第二階段是19世紀(jì)的委托律師辯護(hù)權(quán)，被告人有權(quán)委托律師為自己辯護(hù)。第三階段是20世紀(jì)后的免費(fèi)律師幫助權(quán)，主要以各國設(shè)立的指定辯護(hù)制度、公設(shè)辯護(hù)制度為典型代表，貧困被告人有獲得免費(fèi)律師幫助的權(quán)利。就此，現(xiàn)代刑事訴訟中，刑事辯護(hù)權(quán)的核心是獲得律師幫助的權(quán)利，尤其是免費(fèi)律師援助的權(quán)利。雖然自我辯護(hù)權(quán)自始至終都是一項(xiàng)重要的訴訟權(quán)利，但在司法實(shí)踐中，隨著法律的高度技術(shù)化、庭審活動(dòng)的復(fù)雜化，被追訴人的辯護(hù)權(quán)越來越多地仰賴于律師的幫助。例如，歐洲人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為，“盡管‘公正審判權(quán)’這一概念蘊(yùn)含的各項(xiàng)權(quán)利都很重要，但是，一些權(quán)利的地位如此根本，以至于在這一訴訟階段應(yīng)當(dāng)給予它們更大的權(quán)重考慮。在這樣的權(quán)利中，首當(dāng)其沖的就是[辯護(hù)律師的]法律建議和幫助權(quán)(legal advice and assistance)。如果沒有律師的幫助，被追訴人了解其權(quán)利并確保他人尊重這些權(quán)利的可能性將大大降低。因此，[歐洲]委員會(huì)將這些權(quán)利視為其他各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)?！雹?/p>

在聯(lián)合國大會(huì)2012年12月通過的《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》的序言部分，更是開宗明義地指出，“法律援助是以法治為依據(jù)的公平、人道和高效的刑事司法系統(tǒng)的一個(gè)基本要件。法律援助是享有《世界人權(quán)宣言》第11條第1款所界定的其他權(quán)利包括公平審判權(quán)的基石，是行使這類權(quán)利的一個(gè)先決條件，并且是確保刑事司法程序基本公平而且得到公眾信任的一個(gè)重要保障?！?/p>

然而，有調(diào)研數(shù)據(jù)表明，在我國司法實(shí)踐中，聘請(qǐng)辯護(hù)律師的被告人不足被告人總數(shù)的三分之一。⑥律師辯護(hù)率偏低事實(shí)上意味著控辯關(guān)系的嚴(yán)重失衡，同時(shí)也意味著辯護(hù)制度的積極價(jià)值并沒有真正兌現(xiàn)。在大多數(shù)刑事案件中，辯護(hù)律師的缺位已經(jīng)對(duì)程序公正性和實(shí)體公正性造成了極大的損害。其中，程序公正方面，在沒有律師出庭辯護(hù)的情形下，被告人只是被動(dòng)接受公訴方的指控和法院審判，這種壓制性的構(gòu)造嚴(yán)重違反了程序參與原則。在實(shí)體公正方面，在案件事實(shí)沒有爭議的案件中，雖然在案件定性上沒有辯護(hù)余地，但律師仍可在量刑環(huán)節(jié)爭取較大辯護(hù)空間。這表明，律師辯護(hù)率不僅關(guān)系被告合法權(quán)利的保障，也是推進(jìn)司法公正的動(dòng)力。就此而言，如何提高律師辯護(hù)率就變得非常重要。提高辯護(hù)率可以從被告人和辯護(hù)律師兩個(gè)角度予以考慮:從被告人的角度看，通過改善其經(jīng)濟(jì)狀況，無疑可以提高被告人委托律師辯護(hù)的比例。而且，有調(diào)研數(shù)據(jù)表明，被告人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和收入情況，往往影響著被告人是否聘請(qǐng)律師。從律師的角度來看，如果律師愿意降低代理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，無疑也可以讓更多人請(qǐng)得起律師。很顯然，期待通過被告人個(gè)人或辯護(hù)律師的個(gè)體努力來改善中國辯護(hù)率低的問題，既不現(xiàn)實(shí)，也不可行。因此，從各國辯護(hù)制度發(fā)展的基本脈絡(luò)來看，要想保證更多的刑事被告人可以獲得辯護(hù)制度的保護(hù)和實(shí)際利益，必須進(jìn)一步擴(kuò)大刑事法律援助的范圍。就此而言，刑事法律援助已經(jīng)成為現(xiàn)代辯護(hù)制度的重要組成部分和內(nèi)在要求，也是保障刑事司法公正的最基本制度保障。⑦

注釋：

①班朝華.健全我國法律援助體系應(yīng)解決的幾個(gè)問題[EB/OL].http://www.66law.cn/lawarticle/9257.aspx,2012-11-05

②十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

③邢軍霞.試論法律援助在解決信訪問題中的作用[EB/OL].http://www.jconline.cn/Contents/Channel_4433/2011/0412/645182/content_645182.htm,2011-04-12

④何增科.推進(jìn)國家治理及其現(xiàn)代化[EB/OL].http://www.cctb.net/zjxz/expertarticle1/201407/t20140718_310615.htm,2014-07-18

⑤Open Society Justice Initiative, Improving Pretrial Justice: The Roles of Lawyers and Paralegals, Open Society Foundations (2012), P.23.

⑥陳光中認(rèn)為，“新刑訴法已經(jīng)實(shí)施一年多了，但是律師出庭辯護(hù)率依然不高，明顯低于法律界的預(yù)期，根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，還不到三分之一?！?/p>

⑦左衛(wèi)民. 中國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度. 中國法學(xué)2013.01

TheLegalAidSystemSuggestedtobeIncludedinJudicialReform

WU Hongyao

The 4thPlenary Session of the Communist Party of China did discuss the issue of legal aid system, but the important role of legal aid system in modern national ruling does not seem to have been fully realized. Indeed, legal aid is oriented towards the social public, yet criminal aid system as its core content is an indispensable part of modern criminal judicial system. Hence, it must be included in the overall judicial reform. It is argued that without a sound and mature criminal aid system as support, the judicial system reform, aiming only at judgment and procuratorial power, can hardly materialize the ultimate goal of “judicial justice and improvement of public judicial confidence”.

judicial reform; criminal legal aid; overall reform

DF711

A

1003-6644(2015)01-0165-04

2014-11-05

吳宏耀，男，漢族，河南禹州人，法學(xué)博士，“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心教授、中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授。

責(zé)任編輯：楊正萬