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論社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的行政自制功能

于立深,劉東霞

(吉林大學(xué)法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

摘要:社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,是通過(guò)行政規(guī)范和政府重大事項(xiàng)決策的必經(jīng)程序,有助于提高決策的合法性、合理性,降低可能造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。作為政府規(guī)制自身決策理性的制度,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是行政自制理念在制度上的自我創(chuàng)新,體現(xiàn)行政權(quán)力透過(guò)政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)溝通之后的自我反思和約束,其正當(dāng)性源于對(duì)行政決策權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中可能發(fā)生的權(quán)力濫用的主動(dòng)限制、對(duì)行政決策外部效果可預(yù)測(cè)性和可接受性的關(guān)注。當(dāng)下,應(yīng)警惕社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估背離風(fēng)險(xiǎn)本身的技術(shù)性認(rèn)識(shí)、走向意識(shí)形態(tài)化后的不良后果。

關(guān)鍵詞:社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估; 行政自制; 行政決策

收稿日期:2014-11-20

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目(11YJA820103);國(guó)家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)心中心資助項(xiàng)目;中國(guó)法學(xué)會(huì)研究資助項(xiàng)目(CLS[2013]B14)。

作者簡(jiǎn)介:于立深(1969-),男,黑龍江訥河人,吉林大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事行政法與政府管制研究;劉東霞(1984-),女,山西忻州人,吉林大學(xué)博士研究生,重慶大學(xué)講師,主要從事行政法與行政訴訟法研究。

中圖分類號(hào):DF01

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1008-3758(2015)04-0404-06

Abstract:Social stability risk assessment, as a necessary procedure of administrative regulations and government decisions, can help to enhance the legality and rationality of government decision-making, and keep social stability risk down caused by administration. As the system for normalizing the reasoning of government decision-making, it is a self-innovation in the system under the concept of administrative self-restraint, which reveals the self-examination and self-restraint of administrative power through communicating with legal and political systems. The validity of social stability risk assessment lies in the active restraint of government power which may be abused in the process of decision-making, the attention paid to the predictability and acceptance of the results of government decisions. However, it should be warned that the current social stability risk assessment is departing from the technological understanding to the ideology.

On the Administrative Self-restraint Functions of Social Stability Risk Assessment

YULi-shen,LIUDong-xia

(Law School, Jilin University, Changchun 130012, China)

Key words:social stability risk assessment; administrative self-restraint; administrative decision-making

一、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的發(fā)展

1. 互動(dòng)中的行政自制制度變遷

秩序行政,內(nèi)含“維穩(wěn)”的要素,是中國(guó)社會(huì)治理的需要,其合法性和實(shí)效性一直飽受非議。基于此,各級(jí)人民政府及工作部門通過(guò)行政規(guī)范,廣泛創(chuàng)設(shè)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。早在2005年年初,四川省遂寧市政府就針對(duì)最易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的決策事項(xiàng),出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》。這項(xiàng)制度要求新工程項(xiàng)目在開(kāi)工前必須先經(jīng)過(guò)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這一程序,如果評(píng)估結(jié)果存在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)方面的隱患,必須妥善化解才能繼續(xù)施工。同年9月,遂寧市政府逐漸將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度應(yīng)用到了關(guān)系到群眾切身利益的各項(xiàng)政府決策的程序中。2006年2月,遂寧市政府又出臺(tái)了《遂寧市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度》,明確了凡是重大政策、重大的改革措施,以及其他事關(guān)人民群眾切身利益的政府規(guī)范性文件,在出臺(tái)之前都要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,以增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性,減少和避免因?yàn)闆Q策失誤或者決策作出的時(shí)機(jī)不成熟而給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊[1]。由此可見(jiàn),政府提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的目的之一是要增強(qiáng)政府決策的科學(xué)性。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度內(nèi)生和扎根于我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐,是地方政府制度創(chuàng)新的嘗試和努力。在2005—2007年間,四川、江蘇、浙江、上海等省市展開(kāi)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn),快速發(fā)展并被上升到中央層面。2012年3月5日,國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中首次提到了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。2012年黨的十八大報(bào)告中也將“建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”當(dāng)做了社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方式。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的產(chǎn)生,也得益于黨政之間、行政體制上下層級(jí)間的意見(jiàn)傳達(dá)、精神領(lǐng)會(huì)的推動(dòng)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)的決定,對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生示范作用,行政體制內(nèi)的“上行下效”已經(jīng)成為行政法治生長(zhǎng)的一種慣例。以衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》為例,該意見(jiàn)是為貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央政法委員會(huì)、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見(jiàn)〉的通知》(中辦發(fā)[2009]46號(hào))精神和中央維穩(wěn)辦關(guān)于建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決策機(jī)制的系列工作計(jì)劃而制定和實(shí)施的。

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度產(chǎn)生和實(shí)踐過(guò)程中,中央政府和地方政府形成了互動(dòng)關(guān)系。例如,地方不斷出現(xiàn)PX(對(duì)二甲苯)項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件,導(dǎo)致中央政府各部門對(duì)類似PX等敏感行業(yè)開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為項(xiàng)目審批的前置條件。在總結(jié)突發(fā)事件管理機(jī)制上,2012—2013年間,山東、安徽、廣西、江西等省制定的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地方性法規(guī)中,強(qiáng)制要求建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》(2014年),把“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重大決策出臺(tái)的前置程序和剛性門檻”,要求“對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判,確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并研究確定相應(yīng)的化解處置預(yù)案”。

2. 從成本效益分析到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制旨在謹(jǐn)防行政決策不當(dāng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。據(jù)筆者親歷,某省會(huì)城市在《二手車流通市場(chǎng)管理規(guī)定》的規(guī)章制定過(guò)程中,因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)過(guò)高,曾經(jīng)發(fā)生了經(jīng)營(yíng)者集體上訪事件,市政府法制辦首次遇到了“立法社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”這一問(wèn)題。類似的公共安全案件,也促使行政決策的理念發(fā)生了更新,從關(guān)注成本—收益到注重收益—風(fēng)險(xiǎn)。

成本效益分析方法,作為限制政府行政權(quán)恣意的手段,被引入現(xiàn)代政府的立法過(guò)程。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出要探索建立有關(guān)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。成本效益分析因此被很多地方政府奉為圭臬,并以此作為自己決策的主要依據(jù)。誠(chéng)然,成本效益分析能夠提高政府立法和決策的經(jīng)濟(jì)理性,但若將其作為理性決策的唯一依據(jù),視野上存在局限性,難以發(fā)揮行政決策在權(quán)利保障和糾紛解決上的引導(dǎo)作用。政府管理面對(duì)的是包含多種因素在內(nèi)的復(fù)雜社會(huì)環(huán)境,行政決策若僅以成本效益分析作為唯一法寶,容易顧此失彼。例如,地方政府強(qiáng)制拆遷政策中一味進(jìn)行成本-收益的比較,可能造成被拆遷家庭的生活風(fēng)險(xiǎn)、極端事件發(fā)生及政府信任的合法性危機(jī)[2]。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中提出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論,認(rèn)為在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量。在《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書中,貝克進(jìn)一步認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是全球化的,發(fā)展中國(guó)家也被迫或主動(dòng)進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這種高風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)包括:經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展可能會(huì)出現(xiàn)停滯甚至是倒退;社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于緊張乃至斷裂,社會(huì)沖突加劇;社會(huì)中各種要素之間的交互影響變強(qiáng),這些變化會(huì)導(dǎo)致無(wú)法預(yù)知的后果;現(xiàn)代性的不確定性與自我危害并存[3]。

高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使得政府決策突破了傳統(tǒng)行政決策作出過(guò)程中的理性分析范圍,客觀上對(duì)行政決策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了重要影響。成本—效益比較的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以滿足當(dāng)下對(duì)政府決策科學(xué)性和合理性的要求,政府決策的作出還必須關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上,風(fēng)險(xiǎn)分析是成本效益分析的延伸。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中,決策者的視野不再局限于經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出的唯一向度,而是同時(shí)將法律、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的成本核算納入決策程序,以發(fā)展的眼光觀察決策可能產(chǎn)生的社會(huì)效果。

當(dāng)前,中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì),由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型期。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的人為性在加強(qiáng),風(fēng)險(xiǎn)處置滯后于社會(huì)發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)在向弱勢(shì)群體流動(dòng)[4]。政府需要轉(zhuǎn)變決策觀念,重視決策可能帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái),中國(guó)發(fā)生的公共安全事件在一定程度上威脅著社會(huì)穩(wěn)定。我們應(yīng)當(dāng)正面評(píng)價(jià)我國(guó)行政決策上的自我革新。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的創(chuàng)設(shè),是行政機(jī)關(guān)尋求權(quán)力自制的一種主動(dòng)的制度嘗試,目的是使行政機(jī)關(guān)在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中保證行政權(quán)力的積極性,防止行政權(quán)力被濫用或者錯(cuò)誤使用。在這項(xiàng)自上而下與從下到上的雙向互動(dòng)的制度改革中,行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)出了主動(dòng)吸收現(xiàn)代行政決策須審慎思考的因素,從傳統(tǒng)不計(jì)后果的獨(dú)斷決策到進(jìn)行成本效益分析,再到進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,由此改進(jìn)了社會(huì)治理的方式,提升了行政管理水平。

二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要內(nèi)容

1. 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的法律淵源

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的建立,有多種法律淵源,表現(xiàn)為不同形式。通過(guò)資料整理,有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的政府文獻(xiàn)主要包括:中共中央的文獻(xiàn)、法治政府建設(shè)的相關(guān)文獻(xiàn)、地方政府和國(guó)務(wù)院部門的行政決策立法文獻(xiàn)、國(guó)務(wù)院部門和地方政府有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)范文獻(xiàn)。

(1) 中共中央的決定文獻(xiàn)

中共中央的決定、報(bào)告文獻(xiàn)中最早提出了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“風(fēng)險(xiǎn)”概念。《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》(2006年)要求完善應(yīng)急管理體制機(jī)制,有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。2012年黨的十八大報(bào)告提出建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(中辦發(fā)[2012]2號(hào))則具體明確了重大決策社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年),重申“健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”。

(2) 法治政府建設(shè)的文獻(xiàn)

國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2010]33號(hào))要求把專家論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論作為重大決策的必經(jīng)程序。在這之后,地方政府陸續(xù)制定了法治政府實(shí)施意見(jiàn),北京、浙江、江蘇等省市的關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn),都重申了“重大行政決策必須評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)”。

(3) 行政決策的立法

大量的行政決策規(guī)范都提到了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。例如,《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》(2011年)規(guī)定:重大行政決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)、民主和合法的原則,遵循專家咨詢、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。2013年3月23日,新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》要求涉及公眾權(quán)益和重大公共利益、容易引發(fā)群體性事件的政府決策,必須要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并采取聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取各方面意見(jiàn),從而將進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,視為科學(xué)民主決策中不可或缺的一環(huán)。

(4) 有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度實(shí)施的規(guī)定

地方行政機(jī)關(guān)正在建立更加細(xì)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法,其中,具有代表性的地方行政規(guī)范主要包括:《浙江省縣級(jí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)》(2009年)、《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(2010年)、《攀枝花市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施細(xì)則》(2011年)、《濟(jì)南市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度(試行)》(2009年)、《長(zhǎng)沙市國(guó)有土地上房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作辦法》(2011年)、《邢臺(tái)市重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(2012年)、《喀什市房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施意見(jiàn)》(2012年)、《鄂州市重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》(2012年)等。

此外,國(guó)務(wù)院各部門也在制定類似的行政規(guī)范,例如衛(wèi)生部《關(guān)于建立衛(wèi)生系統(tǒng)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(2011年)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)改革重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010年)等。

2. 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的要素

(1) 評(píng)估對(duì)象

按照相關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象是政府重大決策或重大事項(xiàng),具體而言,主要是關(guān)系到人民群眾切身利益的,牽涉面廣、影響深遠(yuǎn)的,容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目等;但是,各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)確定的事項(xiàng)內(nèi)容,標(biāo)準(zhǔn)并不一樣。參照《浙江省縣級(jí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)》(浙委辦[2009]29號(hào))、《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(2010年)等規(guī)范,可以確定以下社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估的事項(xiàng):①涉及到較大范圍內(nèi)人民群眾的社會(huì)保障、社會(huì)管理問(wèn)題的重大決策。②有關(guān)社會(huì)民生問(wèn)題的行政規(guī)范性文件的制定或修改。③關(guān)系到用工安置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、職工身份轉(zhuǎn)換、重大利益格局調(diào)整的國(guó)有、集體企業(yè)及事業(yè)單位的改革改制方案、措施等。④在一段較長(zhǎng)時(shí)間或一定較大范圍內(nèi)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活造成影響的有關(guān)資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù),以及城鄉(xiāng)發(fā)展等重點(diǎn)工程建設(shè)事項(xiàng)。⑤關(guān)系到多種利益群體或較大利益群體利益的行業(yè)政策調(diào)整。⑥需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他事項(xiàng)。

(2) 評(píng)估內(nèi)容

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體內(nèi)容,主要有:①合法性評(píng)估。即對(duì)決策是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章,以及國(guó)家政策規(guī)定和指示進(jìn)行的評(píng)估。②合理性評(píng)估。即對(duì)決策是否符合大多數(shù)群眾的利益進(jìn)行的評(píng)估。③可行性評(píng)估。即對(duì)政策或規(guī)范性文件出臺(tái)時(shí)機(jī)和條件是否成熟所進(jìn)行的評(píng)估。④安全性評(píng)估。即對(duì)決策是否可能引發(fā)不良連鎖反應(yīng)或是否存在可能引發(fā)群體性事件的不穩(wěn)定因素所進(jìn)行的評(píng)估。⑤可控性評(píng)估,也叫穩(wěn)定性評(píng)估。即針對(duì)決策事項(xiàng)是否已經(jīng)配備相應(yīng)有效的風(fēng)險(xiǎn)化解措施和應(yīng)急處置預(yù)案所進(jìn)行的評(píng)估。⑥對(duì)決策事項(xiàng)是否存在其他不穩(wěn)定隱患的評(píng)估。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查的要點(diǎn),主要有合法性、合理性、可行性、安全性、可控性(穩(wěn)定性)評(píng)估。

(3) 評(píng)估分級(jí)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)一般分為三個(gè)級(jí)別:高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)區(qū)分出有無(wú)風(fēng)險(xiǎn),較小、較大和重大風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。此外,重大事項(xiàng)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中審定,并作出是否實(shí)施、部分實(shí)施或暫緩實(shí)施、不實(shí)施的建議或決定。

(4) 法律責(zé)任

概括說(shuō)來(lái),對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事項(xiàng)而決策機(jī)關(guān)未實(shí)施評(píng)估的、作虛假評(píng)估的、未依法評(píng)估的、未按照化解方案和應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展工作的情形,如果情節(jié)較輕,可以責(zé)令限期改正和批評(píng)教育;如果情節(jié)較重引發(fā)大規(guī)模集體上訪或影響到社會(huì)穩(wěn)定的,要對(duì)決策機(jī)關(guān)實(shí)施問(wèn)責(zé)和法律責(zé)任追究。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的功能分析

不同類型的行政規(guī)范在秩序、分配、激勵(lì)、解決糾紛和自制等價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上發(fā)揮著獨(dú)特的制度功能。那些調(diào)整自身秩序和責(zé)任的行政規(guī)范,旨在保持行政系統(tǒng)自身體制和機(jī)制的健康發(fā)展,行政機(jī)關(guān)也由此不斷地進(jìn)行著自我規(guī)制。在法治政府綱領(lǐng)之下,行政系統(tǒng)制定了諸多綱領(lǐng)和規(guī)范來(lái)約束行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的決策行為,這是法治政府的積極表現(xiàn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度一定程度上也發(fā)揮著自制的功能。

1. 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的行政自制功能實(shí)例

在“上海經(jīng)協(xié)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司訴浙江省建德市人民政府不予政府信息公開(kāi)案”中,申請(qǐng)人要求公開(kāi)城區(qū)改造項(xiàng)目和住宅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的《合作備忘錄》,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其內(nèi)容涉及社會(huì)穩(wěn)定。杭州市中級(jí)人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《杭州市重大事項(xiàng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》和《浙江省縣級(jí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)》的規(guī)定對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果來(lái)決定是否作出信息公開(kāi)答復(fù)。被告建德市政府并沒(méi)有證據(jù)證明其進(jìn)行過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,便直接以合作備忘錄涉及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)為由拒絕公開(kāi)。因此,建德市政府不予公開(kāi)政府信息的主要證據(jù)不足,被判決敗訴。

在上訴審中,浙江省高級(jí)人民法院認(rèn)為上訴人建德市政府在沒(méi)有依照省、市規(guī)定的評(píng)估辦法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下就認(rèn)定公開(kāi)涉案的合作備忘錄涉及社會(huì)穩(wěn)定并不予信息公開(kāi),缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。判決駁回上訴,維持原判。

本案中涉及到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的約束力。在上級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施辦法的情形下,下級(jí)行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為公開(kāi)某一政府信息有可能危及社會(huì)穩(wěn)定的,應(yīng)該對(duì)可能存在的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,并根據(jù)評(píng)估結(jié)論作出信息公開(kāi)答復(fù)[5]。

我國(guó)司法實(shí)踐目前涉及到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的案例,主要有兩類:政府信息公開(kāi)和房屋征收及補(bǔ)償?shù)男姓V訟。法院在審理、執(zhí)行房屋征收與補(bǔ)償糾紛等涉及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)案件時(shí),已經(jīng)明確要求行政機(jī)關(guān)向法院提供“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料”*參見(jiàn)最高人民法院:《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋[2012]4號(hào));《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定〉的通知》(法[2012]97號(hào))。。例如,在“平根源與上蔡縣人民政府房屋行政征收糾紛案”中,舊城改建項(xiàng)目征求了群眾意見(jiàn),召開(kāi)了評(píng)估會(huì),作出了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告。法院認(rèn)為被告縣政府所作出的征收決定事實(shí)清楚,程序正當(dāng),適用法律正確,應(yīng)予以支持*參見(jiàn)河南省駐馬店市中級(jí)人民法院行政判決書(2012)駐法行終字第82號(hào)。。司法案例表明,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制的機(jī)制,確實(shí)起到了自我約束的作用,抑制了行政權(quán)力的恣意,保護(hù)行政權(quán)力的合法合理行使。同時(shí),雖然法院的司法解釋和政策并不當(dāng)然構(gòu)成行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的法源,但是,司法規(guī)定可以使司法與行政形成互動(dòng),司法監(jiān)督的作用已經(jīng)對(duì)行政決策行為產(chǎn)生了法律效力。

2. 強(qiáng)化對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在評(píng)估具體環(huán)節(jié)設(shè)定上,引入了行政內(nèi)部分權(quán)的要素。行政內(nèi)部分權(quán)是行政自制理念的實(shí)踐機(jī)制,主要是通過(guò)“行政三分制”來(lái)實(shí)現(xiàn)的,即把行政權(quán)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán),從而實(shí)現(xiàn)彼此之間的相互牽制。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在責(zé)任主體設(shè)定和評(píng)估報(bào)告的形成中,引入了有監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)作為參與主體。以《浙江省縣級(jí)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法(試行)》為例,該辦法在評(píng)估的責(zé)任主體設(shè)定上,項(xiàng)目的申報(bào)審批部門作為監(jiān)督主體被納入了評(píng)估責(zé)任主體;在評(píng)估報(bào)告的形成上,要求必須會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察等有關(guān)部門綜合分析研究,作出總體評(píng)估結(jié)論,從而形成評(píng)估報(bào)告,使行政決策更加審慎。

3. 明晰行政決策效果的可預(yù)測(cè)性和可接受性

行政管理服務(wù)于特定的行政目的,因而,行政目的的實(shí)現(xiàn)與否就成為政府判斷行政活動(dòng)效果的標(biāo)準(zhǔn),它可能演變?yōu)樯霞?jí)考察下級(jí)工作成果的指標(biāo)。這是政府官員普遍重視“政績(jī)”工程的重要原因。但是,行政活動(dòng)在實(shí)現(xiàn)行政目的的同時(shí),也會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)效果。如果行政活動(dòng)只關(guān)注行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),忽視決策的社會(huì)效果尤其是負(fù)面效果,極有可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)影響,如城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的征地拆遷沖突、工業(yè)化進(jìn)程加快的同時(shí)產(chǎn)生的環(huán)境污染沖突等等。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是政府在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,為了應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的惡性群體性事件而提出的,旨在保證理性行政決策的程序性要求。在中國(guó)社會(huì)邁入轉(zhuǎn)型期的今天,政府決策不僅對(duì)成本效益進(jìn)行分析,還要重視對(duì)決策手段和方法適當(dāng)性的評(píng)估,要關(guān)注決策的可預(yù)測(cè)性和可接受性,真正實(shí)現(xiàn)決策效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求決策的過(guò)程嚴(yán)格依照法律規(guī)定和法律精神進(jìn)行,保持決策的穩(wěn)定性和連續(xù)性就是在增強(qiáng)決策的可預(yù)測(cè)性,而對(duì)行政決策進(jìn)行的是否反映大多數(shù)群眾的意愿,是否兼顧各方面利益群體不同訴求,是否遵循公開(kāi)、公平、公正原則等合理性方面的評(píng)估,實(shí)際是在增強(qiáng)決策的可接受性。

四、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估向技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的回歸

通過(guò)分析社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的相關(guān)文獻(xiàn)和案例,發(fā)現(xiàn)該制度大致凸顯出了四個(gè)問(wèn)題:①政府審慎決策與野蠻決策,行政機(jī)關(guān)在有限理性之下盡可能地做到合法、合理地決策;②積極行政與消極行政,政府在多元行政任務(wù)之下面臨著如何運(yùn)用管理權(quán)力的困境;③公共利益的客觀性存在與個(gè)人利益最大化的矛盾與妥協(xié),個(gè)人利益在公民社會(huì)之下的民主訴求如果缺乏法律邊界,很可能造成無(wú)法作出公共決策;④技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,前者指向客觀風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知,后者則是對(duì)主觀因素的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知,但是偏向意識(shí)形態(tài)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)觀念可能侵蝕技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和客觀性。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度可以被解釋為一種中國(guó)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與世界其他國(guó)家不同,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)性理解也轉(zhuǎn)向了中國(guó)特色的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主觀理解,它正在背離對(duì)風(fēng)險(xiǎn)本身的技術(shù)性認(rèn)識(shí),而是指向意識(shí)形態(tài)上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這是需要特別引以為戒的問(wèn)題。

現(xiàn)代社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)”除了具有不確定性特征外,還具有價(jià)值主觀性,“風(fēng)險(xiǎn)”在相當(dāng)程度上是由社會(huì)定義和建構(gòu)的[6]。重大事項(xiàng)行政決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。前者更重視風(fēng)險(xiǎn)本身的客觀性認(rèn)知,重視通過(guò)技術(shù)性措施抑制風(fēng)險(xiǎn)或者解決風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性等評(píng)估,實(shí)際上是一種利益評(píng)估,在中國(guó)特指為了社會(huì)穩(wěn)定而作出的利益關(guān)系妥協(xié),它極可能忽視了風(fēng)險(xiǎn)本身的客觀性和技術(shù)解決辦法;而且,這種忽視風(fēng)險(xiǎn)本身客觀性認(rèn)知的思維仍在加劇。在我國(guó),仍有人反對(duì)刻意區(qū)分社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不同于經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià);仍有人反對(duì)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)要素和指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,反而強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是對(duì)社會(huì)矛盾的排查、疏導(dǎo)、化解及動(dòng)態(tài)預(yù)防;將風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性評(píng)估斥之為“市場(chǎng)化”的評(píng)估;主張社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度建構(gòu),不宜完全照搬技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

這種主張與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)背后的理念有關(guān),亟須訂正。以環(huán)保為例,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2002年)所稱“環(huán)境影響評(píng)價(jià),是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,并針對(duì)性地提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策,同時(shí),進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。”原來(lái)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容,只是涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成的不良影響。現(xiàn)在,環(huán)保部要求重大建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,實(shí)際上背離了環(huán)境評(píng)估的技術(shù)性。地方行政機(jī)關(guān)更是偏離了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的立法本意,認(rèn)為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要組成部分,將穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)看做防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施,從而要求建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)劃、開(kāi)發(fā)期間及開(kāi)發(fā)后針對(duì)可能發(fā)生危害社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境因素進(jìn)行分析,要對(duì)不同的地理區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理,同時(shí),確定合適的開(kāi)發(fā)方案,并做好危害預(yù)防和防范的措施。

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估關(guān)系的混淆,誘發(fā)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度內(nèi)含的消極性功能的迸發(fā)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正在變成政府的一種明哲保身方式,暗含著消極行政的因素,這不利于中國(guó)改革。西方政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多為評(píng)價(jià)政府之外世界的風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)則是評(píng)價(jià)政府自身決策的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的行政自制結(jié)局可能是:行政機(jī)關(guān)越發(fā)趨于保守的社會(huì)改革。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估演變成黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的自我評(píng)估,根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的需要來(lái)決定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)及應(yīng)對(duì)措施,把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變成推卸責(zé)任的擋箭牌。

概言之,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一種社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn),與技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)性存在顯著區(qū)別。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是基于利益相關(guān)人、公眾與決策主體之間的訴求沖突而產(chǎn)生的,但是,社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)中的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)成分不但很關(guān)鍵而且比重很高,因此我國(guó)迫切需要回歸技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估路徑,盡管這一任務(wù)顯得艱巨。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并不是純粹科學(xué)技術(shù)活動(dòng)引起的風(fēng)險(xiǎn),而是人類行為造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度實(shí)際上是法律系統(tǒng)對(duì)政治系統(tǒng)訴求社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在反思,旨在凝聚共識(shí)、擴(kuò)大公眾參與、體現(xiàn)反思理性。當(dāng)然,這種反思是政治系統(tǒng)的穩(wěn)定思維倒逼、促使法律系統(tǒng)內(nèi)部自創(chuàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,這也是政府在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)面前的理性選擇,是政府官員在政治問(wèn)責(zé)背景下的內(nèi)在約束機(jī)制[7]。 2014年發(fā)生的和正在發(fā)生的臺(tái)灣“反服貿(mào)”和逼?！昂怂摹钡挠涡?、杭州垃圾焚燒廠選址、廣東茂名的PX項(xiàng)目建設(shè)、全國(guó)性的轉(zhuǎn)基因作物推廣、PX毒性的社會(huì)爭(zhēng)議和學(xué)術(shù)爭(zhēng)議,都凸顯了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的難題。我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,凸顯了行政權(quán)力自我反思和自我規(guī)制的功能,這一制度也有走向意識(shí)形態(tài)化的負(fù)面作用,因此亟須調(diào)整評(píng)估的內(nèi)容和方法,增進(jìn)對(duì)民主正當(dāng)性與法律規(guī)制、科學(xué)精神與科技評(píng)估、政府權(quán)威與積極行政關(guān)系的重新認(rèn)識(shí)。

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(責(zé)任編輯:王薇)