張 秋 華

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

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論政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的理性收縮
——以有限政府理論為分析框架

張 秋 華

(吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130117)

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府運(yùn)用“國家之手”調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種法定權(quán)力。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)從其本質(zhì)屬性而言是經(jīng)濟(jì)法域中的權(quán)力，具有典型的公法行政權(quán)力屬性。政治國家之行政權(quán)力在對市民社會(huì)運(yùn)行調(diào)節(jié)過程中鑒于其自身特點(diǎn)，具有自我膨脹性和侵益性，這就要求從其作用的范圍和方式等方面進(jìn)行理性收縮。自然法學(xué)派有限政府理論對于政府權(quán)力控制的論證能夠?yàn)楝F(xiàn)代政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的理性收縮提供了一個(gè)完整的分析框架，解決政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮的問題，進(jìn)而契合黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的簡政放權(quán)的執(zhí)政理念。

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)；有限政府；權(quán)力屬性；理性收縮

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本特征是自由競爭，確保市場參與主體能夠在不損及他人利益的情況下最大限度地實(shí)現(xiàn)自我意志。按照經(jīng)濟(jì)法學(xué)傳統(tǒng)的分析路徑，市場存在失靈，具有盲目性、滯后性的固有弱點(diǎn)和缺陷，需要政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管理權(quán)對其進(jìn)行宏觀調(diào)控。我們承認(rèn)和尊重宏觀調(diào)控的必要性，但是基于自由主義的分析進(jìn)路，宏觀調(diào)控中的政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須要有一個(gè)限度，超過了必要的限度就會(huì)造成對市場功能發(fā)揮的阻卻以及對市場主體自治的過度干預(yù)。

作為對當(dāng)下這樣一個(gè)改革時(shí)代的回應(yīng)，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須要進(jìn)行理性收縮。黨的十八屆三中全會(huì)指出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”，這里需要注意，市場在資源配置中起“決定性”作用而非以往文件中表述的“基礎(chǔ)性”作用。這說明國家對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念已經(jīng)從國家管控中心主義過渡到了市場主體中心主義。在這種背景下，以往形成的政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使現(xiàn)狀必須予以變革，做到政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的理性收縮。

本屆政府大力推進(jìn)的行政審批改革、公司注冊制改革以及證券發(fā)行注冊制改革等都是政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮的表現(xiàn)。但是按照有限政府理論所描繪的目標(biāo)圖景之應(yīng)然情境來檢視現(xiàn)實(shí)狀況，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的收縮還有很大改進(jìn)的空間，表現(xiàn)為政府對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，存在嚴(yán)重的錯(cuò)位和越位的問題，阻礙了市場作用的發(fā)揮。另外對于政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)收縮所涉及的問題需要從理論層面給予回應(yīng)，這樣能夠?qū)υ搯栴}有系統(tǒng)化的分析，對于問題的解決能夠提供更為科學(xué)的指導(dǎo)方案。本文擬通過自然法學(xué)派倡導(dǎo)的有限政府理論為分析框架，全面解讀政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，對其內(nèi)涵、權(quán)力屬性、作用邊界和收縮路徑進(jìn)行全面闡釋，進(jìn)而從理論層面對改革時(shí)代政府公權(quán)力運(yùn)行的范圍、方式、路徑進(jìn)行回應(yīng)，解決政府如何做到“有權(quán)不得任性”的問題。

一、有限政府理論之意蘊(yùn)

(一)有限政府理論之內(nèi)涵

有限政府是無限政府的對稱，是對政府萬能神話進(jìn)行理性反思和批判的結(jié)果。從歷史上看，有限政府概念起源于資產(chǎn)階級的三權(quán)分立學(xué)說，表達(dá)了一種政治生活的理想，它蘊(yùn)涵了權(quán)力制衡的思想和政府理性有限的理念。從經(jīng)濟(jì)生活角度看，有限政府的核心問題是正確處理政府與市場的關(guān)系，為政府介入市場和市民社會(huì)確立一個(gè)基本的界限。在有限政府觀念下，政府對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)應(yīng)當(dāng)被限制在一個(gè)適度的界域之內(nèi)[1]。具體而言，有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律的嚴(yán)格限制和有效制約。

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變大概經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段在17世紀(jì)到19世紀(jì)后期，即資本主義自由競爭階段。這一時(shí)期亞當(dāng)·斯密自由競爭思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。該學(xué)派相信市場經(jīng)濟(jì)能自行調(diào)節(jié)，反對政府干預(yù)，助長經(jīng)濟(jì)自由主義和“守夜人”政府，以市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)完善為依據(jù)認(rèn)為管理最少的政府即是治理最好的政府。同時(shí)認(rèn)為，一種最弱意義、最少管事的國家能夠在道德上得到證明[2]。此一時(shí)期提倡“小政府、大社會(huì)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。第二階段是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初到二次世界大戰(zhàn)之前，此時(shí)資本主義的發(fā)展進(jìn)入壟斷階段。在此一時(shí)期，凱恩斯的國家干預(yù)理論占了上風(fēng)。自20世紀(jì)以來，各國政府普遍加大了對市場干預(yù)的力度，政府憑借其掌控權(quán)力的普遍性和強(qiáng)制性，在課稅，機(jī)制或允許市場行為，節(jié)約交易成本和組織成本，遏制“搭便車”，以及憑借龐大的財(cái)政實(shí)力和獨(dú)特的財(cái)政貨幣權(quán)力解決宏觀經(jīng)濟(jì)問題方面擁有獨(dú)特的優(yōu)勢[3]。主流資本主義國家奉行國家干預(yù)資本主義的政策，這一時(shí)期政府權(quán)力被無限泛化，深入到了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，最后導(dǎo)致了使市場失去活力阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三階段是從第二次世界大戰(zhàn)之后，這一時(shí)期主流資本主義國家認(rèn)識(shí)到市場主體自治自為的重要性，需要釋放市場活力，限縮政府權(quán)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一時(shí)期有限政府理論的重要性被重新予以重視。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，政府權(quán)力過于膨脹勢必會(huì)阻礙自由競爭受限和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受阻。同時(shí)，政府權(quán)力過大還不可避免地誘發(fā)低效率干預(yù)情況的發(fā)生，導(dǎo)致政府失靈問題的出現(xiàn)。政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使不能夠完全替代市場成為資源配置的手段，且政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)也是存在干預(yù)成本的，并且最為重要的是這樣的做法是與市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和自由競爭的要求相背離。市場經(jīng)濟(jì)崇尚自由競爭，其重要的原則是要求市場在資源配置中起決定性作用，資本和要素的流動(dòng)是無障礙的。而在市場運(yùn)行過程中，政府應(yīng)該盡量減少對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，放權(quán)于市場，充分尊重交易主體自在自為的選擇權(quán)利，這就要求政府一定是有限而非全能的。政府在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域存在的唯一價(jià)值是為了彌補(bǔ)“市場失靈”現(xiàn)象所引發(fā)的問題。也就是說唯有在市場調(diào)節(jié)失靈處才是政府行使其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控的邏輯起點(diǎn)，亦即有限政府行為的邊界。這一點(diǎn)在后文會(huì)有詳細(xì)的分析。理論的生命力在于其強(qiáng)大的解釋力，解釋力越強(qiáng)的理論，越是能指導(dǎo)實(shí)踐的理論才被認(rèn)為是越有生命力的理論。作為本文論述的先決性問題存在的分析框架，有限政府理論在指導(dǎo)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)問題上具備強(qiáng)大的解釋力和生命力，其生成進(jìn)路和存在基礎(chǔ)有著深刻的法哲學(xué)層面的依據(jù)，需要對其進(jìn)行詳細(xì)解讀。

(二)有限政府理論之法哲學(xué)闡釋

有限政府理論在法哲學(xué)層面有著豐富的解讀和論證，尤其是自然法學(xué)派經(jīng)典作家對于有限政府理論進(jìn)行過深刻的論述。在霍布斯看來，國家的存在是一種“必要的惡”。國家的存在，政府權(quán)力的行使就是每個(gè)成員讓渡一部分自己的私人權(quán)利給政府，形成政府的公權(quán)力進(jìn)而能夠幫助人們抵御住來自惡劣的自然狀態(tài)所帶來的問題。也就是國家和政府的產(chǎn)生是成員個(gè)體權(quán)利契約性讓渡的結(jié)果。如果要建立這樣一種能抵御外來侵略和制止相互侵害的共同權(quán)力，以便保障大家能夠通過自己的辛勞和土地的豐產(chǎn)為生并生活得很滿意，那就只有一條道路：把大家所有的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過多數(shù)的意見把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體[4]131。在這個(gè)集體中，每一個(gè)人都要按照自己先前的承諾來行事。我承認(rèn)這個(gè)人或這個(gè)集體，并放棄我管理自己的權(quán)利，把它授予這個(gè)人或這個(gè)集體，但條件是你把自己的權(quán)利拿出來授予他，并以同樣的方式承擔(dān)他的一切行為[4]131-132。洛克在其《政府論》中對有限政府理論做出了相應(yīng)論述，著力探討了政府權(quán)力的來源、目的和運(yùn)作方式問題。對于政府權(quán)力從何處來，洛克首先論述了一種自然的狀態(tài)：人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得到本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個(gè)人的政治權(quán)力[5]59。在這種自然狀態(tài)下，人人都是平等的，任何人不需要服從任何其他人的意志或權(quán)威，沒有上位權(quán)力機(jī)關(guān)存在，這就導(dǎo)致了秩序的缺失。人們所享受的生命、自由和財(cái)產(chǎn)的自然權(quán)利并沒有穩(wěn)定的保障，還會(huì)面臨蒙受他人侵犯的危險(xiǎn)，同時(shí)在懲罰違反自然法的行為時(shí)，每個(gè)人在其自己的案件中都是法官，從而在報(bào)復(fù)犯罪行為時(shí)易于超越理性規(guī)則[6]。為此每個(gè)人將自己的私人權(quán)利做了契約性讓渡，形成了政治國家借助公權(quán)力之手來保護(hù)自己的私人財(cái)產(chǎn)和權(quán)利。 雖然人們在參加社會(huì)時(shí)放棄他們在自然狀態(tài)中所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)，而把它們交給社會(huì)，有立法機(jī)關(guān)按社會(huì)的利益所要求的程度加以處理，但是這只是出于個(gè)人為了更好地保護(hù)自己、他的自由和財(cái)產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，社會(huì)或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外，而是必須保障每一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)[5]80。因此，人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)[5]77。按照自然法學(xué)的觀點(diǎn)，個(gè)人才是一切分析的中心，個(gè)人利益是一切價(jià)值的終極歸宿。個(gè)人本質(zhì)上是他自己或其能力的私有者，并不欠社會(huì)任何東西。未經(jīng)個(gè)人的同意不能受制于人，社會(huì)沒有剝奪個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的任何權(quán)力，國家對個(gè)人的干預(yù)必須是最低限度的[7]。

政府行使行政權(quán)，行政權(quán)具有天然的侵益性和擴(kuò)張性，超出一定限度的不當(dāng)行使就會(huì)造成對于公民私人權(quán)利的侵害，這是由行政權(quán)的基本屬性所決定的。有限政府理論要求國家權(quán)力分立，相互制衡。政府權(quán)力的行使必須在法律授權(quán)的框架內(nèi)進(jìn)行，這樣能夠保證將行政權(quán)行使造成的負(fù)面效果控制在最小范圍內(nèi)。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為行政權(quán)的一種存在形態(tài)具有行政權(quán)的一般屬性，即侵益性和擴(kuò)張性。如前文所述，政府權(quán)力來自于公民的委托，對公民承擔(dān)受托的義務(wù)，基于委托的法理，政府權(quán)力必須在委托范圍內(nèi)行使，超過了必要的限度，即委托的范圍，理論上原委托人即公民可以撤銷委托，導(dǎo)致政府權(quán)力的合法性基礎(chǔ)滅失。人們參加社會(huì)的理由在于保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)；他們選擇一個(gè)立法機(jī)關(guān)并授以權(quán)力的目的，是希望由此可以制定法律、樹立準(zhǔn)則，以保衛(wèi)社會(huì)一切成員的財(cái)產(chǎn)，限制社會(huì)各部分和成員的權(quán)力并調(diào)節(jié)他們之間的統(tǒng)轄權(quán)……，所以，立法機(jī)關(guān)一旦侵犯了社會(huì)的這個(gè)基本準(zhǔn)則，并因野心、恐懼、愚蠢或腐敗，力圖使自己握有或給予任何其他人以一種絕對的權(quán)利，來支配人民的生命、權(quán)利和產(chǎn)業(yè)時(shí)，他們就由這種背棄委托的行為而喪失了人民為了極不相同的目的曾給予他們的權(quán)力[5]139。洛克在《政府論(下篇)》中論述的是立法機(jī)關(guān)超出委托代理的權(quán)限而越權(quán)行為的情形，在這種情形下立法機(jī)關(guān)會(huì)因超出委托范圍而導(dǎo)致權(quán)力喪失。作為為政府制定行為規(guī)則和界限的立法機(jī)關(guān)尚且不能夠越權(quán)行為，那么政府自身也應(yīng)該是在委托授權(quán)的框架內(nèi)行為，不能夠出現(xiàn)越權(quán)的情況，即在行政權(quán)行使過程中要做真正意義上的有限政府。

二、政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)基本問題界定

在前文對有限政府這一理論分析框架進(jìn)行解讀后，我們需要對本文研究的對象政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)進(jìn)行解讀。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為國家宏觀調(diào)控的重要權(quán)力在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有重要的意義和作用。秉持著自由主義的研究進(jìn)路，在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該最大限度的尊重市場主體自治自為的權(quán)利，但是并不代表不需要政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控的作用范圍是私人力量所不及的領(lǐng)域，之所以如此，是因?yàn)椋核饺嗽谒接蛏心軕?yīng)付自如，但對宏觀調(diào)控?zé)o能為力，這就需要國家出面擔(dān)當(dāng)此任[8]。如德國歷史學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特指出“關(guān)于國民個(gè)人知道得更清楚、更加擅長的那些事，國家并沒有越俎代庖；相反地，它所做的是，即使個(gè)人有所了解，單靠他自己力量也無法進(jìn)行的那些事”[9]。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，國家對市民社會(huì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)就是政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)這一宏觀調(diào)控領(lǐng)域的原生性權(quán)力。究竟何為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)？其生成的邏輯基礎(chǔ)又是怎樣的呢？

(一)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)概念之界定

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是政府為了公共利益介入市場經(jīng)濟(jì)，調(diào)控和管理相關(guān)市場主體行為的依據(jù)，此項(xiàng)權(quán)力可以說是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家最重要的權(quán)力之一。正因?yàn)樵擁?xiàng)權(quán)力的重要性，學(xué)界對此關(guān)注也很多。有學(xué)者以“經(jīng)濟(jì)行政權(quán)”來指代政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，即政府以消除市場失靈為目的干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力[10]。有學(xué)者則認(rèn)為政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力是國家的一種職能，這樣的國家職能可以追溯到人類社會(huì)的早期，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷擴(kuò)展，到了壟斷資本主義階段達(dá)到發(fā)達(dá)的程度[11]。還有學(xué)者把政府的這項(xiàng)權(quán)力稱為“經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)”，并把該權(quán)力分成宏觀調(diào)控權(quán)和市場規(guī)制權(quán)兩大類[12]。也有學(xué)者未對該權(quán)力提出具體的名稱，但也分為兩類權(quán)力，即自由競爭權(quán)和宏觀調(diào)控權(quán)[13]。我們認(rèn)為，準(zhǔn)確地界定政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須明確該項(xiàng)權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)管理是隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生、發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。自有了人類社會(huì)之始就有了經(jīng)濟(jì)管理。經(jīng)濟(jì)管理作為社會(huì)化生產(chǎn)的必然要求，首先是對物的管理，即對生產(chǎn)、分配、消費(fèi)、交換的經(jīng)營、處理和協(xié)調(diào)。到了階級社會(huì)，有了國家，管理才變成了對人的統(tǒng)治和管理。因此我們在這里所講的經(jīng)濟(jì)管理包括對人的管理也包括對物的管理兩方面，它顯然不同于傳統(tǒng)的行政管理，也不僅僅是利用行政權(quán)進(jìn)行的控制、取締、監(jiān)察等行為而是以行政管理為主的多種形式和內(nèi)容的綜合體系。古代國家管理經(jīng)濟(jì)生活職能與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是不可同日而語的，前者的目的是維持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)治的秩序，而后者是為了克服市場失靈從而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，它既是一種權(quán)力，也是一種責(zé)任。我們從權(quán)力的角度來界定國家經(jīng)濟(jì)管理職能，考察國家權(quán)力(主要是通過政府)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的規(guī)律及特征，這便是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的問題。因此，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是指政府的經(jīng)濟(jì)管理職能部門為了克服市場失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置和公共利益的最大化，介入市場經(jīng)濟(jì)生活，指引和規(guī)范市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一系列公共權(quán)力的總稱。

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是以市場失靈為存在基礎(chǔ)的，也可以說政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使的目的是克服市場失靈。作為現(xiàn)代絕大多數(shù)國家最基礎(chǔ)的資源配置方式，市場經(jīng)濟(jì)是以個(gè)體分散決策機(jī)制為基礎(chǔ)的，這種機(jī)制可以充分發(fā)揮個(gè)體的積極性、自主性和創(chuàng)造性，通過利益導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)資源向價(jià)值最大領(lǐng)域的流動(dòng)。但市場機(jī)制也不是萬能的，學(xué)者們就市場失靈的問題進(jìn)行了大量的研究和論述，一般來說，市場失靈表現(xiàn)為不當(dāng)競爭、壟斷、財(cái)富分配的兩極分化、公共產(chǎn)品供給不足以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡等問題。這些問題涉及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多方面，滲透到人民經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)細(xì)節(jié)。政府介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)，矯正市場失靈的過程也是政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)在各個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮作用的過程。針對每一項(xiàng)市場失靈的表現(xiàn)形式，政府管理權(quán)都要有相應(yīng)的權(quán)能。由此可見，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)具有豐富的內(nèi)涵，該項(xiàng)權(quán)力的行使從市場入口處開始，重點(diǎn)規(guī)制市場機(jī)制的運(yùn)行過程，強(qiáng)調(diào)政府的應(yīng)對危機(jī)和處理違法的能力，并以構(gòu)建和實(shí)施社會(huì)保障制度作為重點(diǎn)，形成動(dòng)態(tài)的權(quán)力體系，這樣一整套的權(quán)力體系沿著市場機(jī)制運(yùn)行的脈絡(luò)形成，得以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)生活中的各種失范現(xiàn)象，既把住了市場的入口關(guān)，確立了市場主體的資格，又保證了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展以及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性，還為市場競爭失敗者和社會(huì)弱勢群體提供了保障機(jī)制，解除了他們的后顧之憂。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)所包含的權(quán)力體系有其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，既能從宏觀上發(fā)揮全面協(xié)調(diào)和指引的作用，也可以在微觀上查處違法行為，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)事件。具體說來包括經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的制定權(quán)、經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)組織權(quán)、經(jīng)濟(jì)資源配置權(quán)、經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)入權(quán)、經(jīng)濟(jì)行為過程和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控權(quán)、突發(fā)經(jīng)濟(jì)事件的應(yīng)急處理權(quán)、經(jīng)濟(jì)行為與經(jīng)濟(jì)違法調(diào)處權(quán)、社會(huì)保障的建構(gòu)和實(shí)施權(quán)。它的基本分類應(yīng)是宏觀調(diào)控權(quán)和市場規(guī)制權(quán)以及國家作為國有資產(chǎn)的管理者所行使的權(quán)力和進(jìn)行社會(huì)保障、公共服務(wù)時(shí)所具有的權(quán)力，后者義務(wù)性特征也較明顯。本文在對政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的論證和分析主要是基于國家和市場的互動(dòng)即宏觀調(diào)控和市場規(guī)制的視角展開的。故在以后的探討中也主要圍繞著宏觀調(diào)控權(quán)和市場規(guī)制權(quán)進(jìn)行分析。

(二)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)生成之邏輯基礎(chǔ)

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為國家調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的權(quán)力是如何生成的呢？現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家為什么需要政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)去調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其生成的邏輯基礎(chǔ)是什么？我們認(rèn)為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為國家干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)公法性權(quán)力，其之所以得以生成是因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)自身無法克服的缺陷，即市場失靈才是現(xiàn)代意義上的政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)生成之邏輯基礎(chǔ)，這和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的生成路徑具有邏輯上的同一性。

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的產(chǎn)生是現(xiàn)代社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是保護(hù)社會(huì)公共利益的需要。傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，雖然政府擁有包括經(jīng)濟(jì)管理在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但由于忽視和排斥市場主體的作用，將動(dòng)態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程與經(jīng)濟(jì)保護(hù)的關(guān)系當(dāng)作靜態(tài)的事物對待，并不能很好地調(diào)控經(jīng)濟(jì)。在完全的市場機(jī)制下，社會(huì)的一切活動(dòng)都要通過市場來進(jìn)行，市場在資源的配置上起著基礎(chǔ)性作用，市場機(jī)制通過價(jià)格信號(hào)來反映各類資源的相對稀缺程度，調(diào)節(jié)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的分配。但是，市場并非萬能，它在許多方面存在明顯的缺陷。如果對于市場機(jī)制調(diào)節(jié)出現(xiàn)明顯不足,國家視而不見采取放任自流的態(tài)度，其結(jié)果將是直接危及一國的政治經(jīng)濟(jì)秩序，上世紀(jì)二三十年代大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)正是在這樣的背景下產(chǎn)生的，這也從實(shí)踐上證明了國家進(jìn)行宏觀調(diào)控、履行經(jīng)濟(jì)管理職能的必要性。

1.社會(huì)化大生產(chǎn)的需要

人類社會(huì)物質(zhì)資料生產(chǎn)的歷史表明，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和以此為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的社會(huì)分工的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)逐漸由一般的簡單協(xié)作發(fā)展到與社會(huì)分工相聯(lián)系的較高級的復(fù)雜協(xié)作，繼而發(fā)展到系統(tǒng)的、社會(huì)化大生產(chǎn)。在這種大生產(chǎn)條件下，要保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，保持社會(huì)再生產(chǎn)的合理比例和基本平衡，避免或者減少大的波動(dòng)，客觀上就需要對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理。正如馬克思在《資本論》中所指出的：“一切規(guī)模較大的直接社會(huì)勞動(dòng)或共同勞動(dòng)，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個(gè)人的活動(dòng)，并執(zhí)行生產(chǎn)總體的運(yùn)動(dòng)——不同于這一總體的獨(dú)立器官的運(yùn)動(dòng)——所產(chǎn)生的各種一般職能。一個(gè)單獨(dú)的提琴手是自己指揮自己，一個(gè)樂隊(duì)就需要一個(gè)樂隊(duì)指揮?！盵14]在這里馬克思將經(jīng)濟(jì)管理職能，比作指揮。其實(shí)這種指揮就包括國家對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控。因此，為了使社會(huì)化大生產(chǎn)的管理和調(diào)控能規(guī)范有序地進(jìn)行，一方面需要調(diào)整微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體經(jīng)濟(jì)法律制度，另一方面還需要體現(xiàn)國家對生產(chǎn)過程、宏觀經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)制和監(jiān)督的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律制度，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使就是為了協(xié)調(diào)和管理好社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)之中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使之服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一目標(biāo)。

2.發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的共同要求

政府對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行加以宏觀調(diào)控，把“看得見的手”與“看不見的手”有效地結(jié)合起來，是保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的前提條件。

3.國家履行經(jīng)濟(jì)管理職能的集中體現(xiàn)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化，國家經(jīng)濟(jì)管理的職能越來越重要。20世紀(jì)以來，不同國家都以不同的方式在不同程度上改變了不介入經(jīng)濟(jì)生活的做法，更多地注意發(fā)揮“有形之手”(即國家干預(yù)的調(diào)節(jié))的作用。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是政府的最主要的經(jīng)濟(jì)職能，這種職能作用需要一定的法律保障，即國家經(jīng)濟(jì)管理職能需要借助法律形式，這樣，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的行使就有了合法性。政府實(shí)施的一些經(jīng)濟(jì)管理行為本身是一種公權(quán)力的行使，公權(quán)力本身就是侵權(quán)性的權(quán)力，有時(shí)會(huì)損害社會(huì)公共利益，如越權(quán)、濫用權(quán)力行為等。人們期望政府有權(quán)力邊界的管理行為，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須法治化。

三、政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)之理性收縮——有限政府分析框架

對于政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的性質(zhì)，前文已經(jīng)有所論述。作為國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的一項(xiàng)公法性權(quán)力，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)天然具有擴(kuò)張和侵益的行政權(quán)力屬性。如果不加規(guī)制，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)便會(huì)擴(kuò)張到超出其本應(yīng)該發(fā)生作用的地帶，政府權(quán)力的觸角伸入私人生活的領(lǐng)域去不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場主體自治，阻礙市場資源配置作用的發(fā)揮，這樣非但不能解決市場失靈的問題，相反還會(huì)為行政權(quán)力提供設(shè)租、尋租的空間進(jìn)而導(dǎo)致政府失靈，這與市場經(jīng)濟(jì)崇尚經(jīng)濟(jì)自由、主體自治的理念相背離，必須加以規(guī)制。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)不能無限擴(kuò)張，需要理性收縮，自然法學(xué)派有限政府理論可以為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)收縮問題的解決提供完整的分析框架。

(一)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮之邊界劃定

政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)從本質(zhì)上說是行政權(quán)力的一種，具備行政權(quán)力的一般屬性，即擴(kuò)張性和侵益性。自20世紀(jì)初期以來，行政權(quán)呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的擴(kuò)張勢頭。一方面，行政權(quán)日漸向經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活領(lǐng)域挺進(jìn)，發(fā)揮“有形之手”的積極干預(yù)功能；另一方面，政府所行使的權(quán)力已經(jīng)突破了傳統(tǒng)行政權(quán)的范圍……[15]。作為現(xiàn)代國家干預(yù)市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一項(xiàng)重要權(quán)力，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)也存在著大規(guī)模擴(kuò)張的情形。國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的觸角也就延伸到了經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，甚至是公民自治的私域。這是一種不正常的現(xiàn)象，背離了市場經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向和運(yùn)行宗旨，需要加以規(guī)制。

按照有限政府理論，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)起作用的起始點(diǎn)應(yīng)該從其權(quán)力生成的邏輯起點(diǎn)——市場失靈開始。也就是說市場失靈之處，即市場主體自治無法解決之處才是政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)發(fā)生作用的權(quán)力邊界。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)介入的地帶必須是市場機(jī)制失靈，無法發(fā)揮資源配置功能的地帶。對于市場失靈的表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家論述頗多，斯蒂格利茨將其描述為公共產(chǎn)品、外部性、壟斷尤其是自然壟斷[16]。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論中，市場經(jīng)濟(jì)源于經(jīng)濟(jì)人的理性和資源的稀缺性兩大假設(shè)，競爭、價(jià)格、供求構(gòu)成市場運(yùn)轉(zhuǎn)的三大杠桿，信息則成為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)人決策，支配三大杠桿轉(zhuǎn)動(dòng)的核心元素。市場失靈的諸多表現(xiàn)均源于上述六要素的缺位或效能發(fā)揮障礙[17]。這些市場失靈地帶是私人自治所無法解決的，基于有限政府理論，公民尤其是市場主體為了在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中擺脫無序、混亂的自然狀態(tài)，建立一個(gè)有利于凈化市場交易環(huán)境、穩(wěn)定市場交易結(jié)構(gòu)的機(jī)制確保市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利經(jīng)行，在初始狀態(tài)時(shí)每一個(gè)市場主體讓渡了一部分自身的私權(quán)利給政府，委托政府對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控以及對市場秩序進(jìn)行公法規(guī)制，最終目的是為了確保市場發(fā)揮作用朝著良性方向發(fā)展，最大程度滿足市場參與主體的私人利益。在這種情況下，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是由廣大市場主體授權(quán)才得以生成的，因此該項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行必須基于委托主體所確立的委托范圍而行使，超過了這個(gè)委托范圍相當(dāng)于政府權(quán)力的越權(quán)行使，按照行政法的基本理論，越權(quán)行為是無效的，也就是說市場主體在委托授權(quán)時(shí)所劃定的權(quán)力行使范圍就是市場機(jī)制失靈地帶，故應(yīng)該將市場失靈作為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮的邊界。這種邊界的劃定乃是最大限度地保證政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能夠促進(jìn)市場健康發(fā)展進(jìn)而更好地保護(hù)市場主體私人的利益。

(二)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮之路徑選擇

黨的十八屆四中全會(huì)吹響了法治建設(shè)的號(hào)角，提出全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)——完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。依法行政是依法治國在行政權(quán)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，是現(xiàn)代政府權(quán)力配置和運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。它要求政府將法治精神要旨貫徹到行政實(shí)踐中，尊重憲法和法律的權(quán)威，嚴(yán)格依法行事[18]。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)是法治政府建設(shè)的重要一環(huán)，作為一項(xiàng)具有擴(kuò)張和侵益屬性的行政權(quán)力，欲實(shí)現(xiàn)其理性收縮必須要依靠法治，亦即權(quán)力法定。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)項(xiàng)下每一項(xiàng)具體權(quán)力的行使必須有法律的明確規(guī)定和授權(quán)，只有經(jīng)過憲法和法律的授權(quán)，權(quán)力的行使才具有正當(dāng)性，不得以行政法規(guī)，行政命令等法律以外的其他規(guī)定作為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)行使的依據(jù)。原因在于如果行政權(quán)力的正當(dāng)性來源于行政法規(guī)，而行政法規(guī)又是由行政主體去創(chuàng)設(shè)，在這種情況下，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)所反映的便不是來自民意的憲法和法律的精神，如此便會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化、擴(kuò)張和侵益。這與權(quán)力分立理論中提倡的立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)分立相違背，也與現(xiàn)代法治精神——自己不能作為自己行為的裁判者——相違背。解決這個(gè)問題的方式就在于適用法律保留條款，將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的設(shè)定和作用范圍的變更全部交由法律規(guī)定，禁止行政法規(guī)對其進(jìn)行變更。

以政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容國家稅權(quán)為例。稅收法定原則由來已久，早在英國大憲章時(shí)期就規(guī)定了“無代表，不征稅”，也就是說稅收事項(xiàng)的變更必須要由法律直接規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)自身是不能對其進(jìn)行變更的。今年十二屆全國人大三次會(huì)議關(guān)于立法法修改問題中涉及到稅收法定的相關(guān)條文修改就能夠充分說明這一點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出落實(shí)稅收法定原則的明確要求。但現(xiàn)行立法法第八條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，“稅收”是在該條第八項(xiàng)“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中規(guī)定。這樣規(guī)定過于籠統(tǒng)和含糊，這就為財(cái)稅機(jī)關(guān)變更稅收要素留下了運(yùn)作的空間，有悖于稅收法定的要求。修改后的立法法將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為第六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這意味著，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收等問題，都要通過人大立法決定。而全國人大是全體人民的代表，只有它才能夠代表民意，變更公民私權(quán)利讓渡的程度與范圍。這樣的做法可以阻卻政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)自我膨脹和擴(kuò)張的可能性，符合權(quán)力法定和有限政府、法治政府建設(shè)的要求，同樣也符合現(xiàn)代法治精神，不失為政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)理性收縮的一條良性路徑選擇。

四、結(jié)　語

“有權(quán)不得任性”是公法性權(quán)力行使的一種應(yīng)然狀態(tài)。這種應(yīng)然狀態(tài)恰好契合有限政府的內(nèi)在精神——“國家之手”只應(yīng)該存在于市場失靈之處。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種典型的公法性權(quán)力，具有天然的擴(kuò)張和侵益屬性，為了保證市場主體私人利益，必須加以規(guī)制，要求其理性收縮。按照有限政府理論，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)收縮的落腳點(diǎn)便是市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的失靈地帶。政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)作為公法性權(quán)力運(yùn)行有如一個(gè)硬幣的兩面——良性運(yùn)行能夠?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航；惡性擴(kuò)張必將阻礙私人利益實(shí)現(xiàn)。唯有讓“權(quán)力法定”和“越權(quán)擔(dān)責(zé)”成為高懸在政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)頭上的一柄“達(dá)摩克利斯之劍”，才能確保其良性運(yùn)行，真正服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迎接法治的春天。

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On Rational Shrink of Government Economy Management Power—From the Perspective of Limited Government Theory

ZHANG Qiu-hua

(School of Law，Jilin University of Finance and Economics，Changchun130117，China)

Government economy management power is a statutory power to regulate macro-economy operation in modern market economy. Government economy management power is in nature an economical power，with a typical public law nature. Because of its characteristics，executive power of political states can have self-expansion and benefit invasion in the process of regulating civil and social operations. Thus，rational shrink is needed in terms of scope and pattern of its operating. Limited government theory of the nature law school can provide a whole analytical frame for rational shrink of government economy management power. It can solve the problem of rational shrink of government economy management power，and highly corresponds with the decentralization spirit of the 3rdand 4thPlenary Session of the 18thCentral Committee of the Community Party of China.

Government Economy Management Power；Limited Government；Power Nature；Rational Shrink

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.002

2015-06-05

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(10BFX089)。

張秋華(1963-)，女，吉林蛟河人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

D902

A

1001-6201(2015)06-0009-07

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]