陳　瑜，王黎黎

(1.黑龍江大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 150000)

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地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究

陳瑜1，王黎黎2

(1.黑龍江大學(xué) 法學(xué)博士后流動(dòng)站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 150000)

當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力是地方政府履行其職能的基本條件和保障。地方政府權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)是一種可以評(píng)估和描述、能夠分類和分級(jí)、可以預(yù)見(jiàn)和管理的，具有物理屬性的事物。地方政府作為公共事務(wù)的管理者，對(duì)因自我行為引起的風(fēng)險(xiǎn)有責(zé)任進(jìn)行防范和控制。風(fēng)險(xiǎn)如果不能及時(shí)地加以預(yù)防和控制，防范力度不夠，就會(huì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成為事實(shí)上的危機(jī)。那么，如何有效、及時(shí)地處理政府權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為各級(jí)政府必須高度重視的重大挑戰(zhàn)。

政府權(quán)限；權(quán)力運(yùn)作；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；防控機(jī)制

地方政府權(quán)力是地方政府在一定區(qū)域內(nèi)，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)政府依法授予的，對(duì)公共事務(wù)管理的一種強(qiáng)制性力量，是地方政府達(dá)成其職責(zé)和功能的手段與工具[1]。地方政府在權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程中，因?yàn)樾姓黧w的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對(duì)行政主體和公務(wù)員及其行政相對(duì)人造成侵害的各種不利后果或不利影響，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。本文以行政自制理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力自我規(guī)制，自覺(jué)防范地方政府權(quán)力運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)，使行政權(quán)力始終在法治的軌道上運(yùn)行；通過(guò)描述地方政府權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程，通過(guò)具體的風(fēng)險(xiǎn)防控制度，分析權(quán)力種類，科學(xué)編制職權(quán)目錄和權(quán)力運(yùn)行流程，找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)登記管理，最大限度預(yù)防和控制政府權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)；并通過(guò)查找、防范、評(píng)估、問(wèn)責(zé)、反饋模式，建立地方政府權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和反饋系統(tǒng)，通過(guò)全面的指標(biāo)設(shè)置和數(shù)據(jù)分析確定風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)，為政府權(quán)力運(yùn)行提供科學(xué)有效依據(jù)。

一、地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控的概念解析

(一)地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控的概念及要素

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念是1986年由德國(guó)人類學(xué)家和社會(huì)學(xué)家烏爾里安·貝克提出，后經(jīng)斯科特·拉什、吉登斯等學(xué)者解讀，形成了一個(gè)具有深遠(yuǎn)影響的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論體系[2]。從法律社會(huì)學(xué)角度講，法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，是回應(yīng)和調(diào)控社會(huì)的產(chǎn)物，社會(huì)的變遷必然引發(fā)法律的變遷。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨必然對(duì)行政法提出挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來(lái)變革和轉(zhuǎn)型的契機(jī)[3]。

地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)主要是指在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中，因?yàn)樾姓黧w的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對(duì)行政主體和公務(wù)員及其行政相對(duì)人造成侵害的各種不利后果或不利影響所應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的可能性。而風(fēng)險(xiǎn)防控包括所有避免風(fēng)險(xiǎn)、防止損失、降低風(fēng)險(xiǎn)、使損失最小化、降低不確定性、中和風(fēng)險(xiǎn)和將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方的工具、技術(shù)策略。

地方政府運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是指行政主體對(duì)自身違法或不當(dāng)行為所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)而預(yù)防、識(shí)別、評(píng)估、回避、遏制、反饋等一系列下設(shè)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)防控的主體是政府自身，是做出行政行為的政府對(duì)自身性的控制，即自己控制自己。風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)象是行政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防控的具體方式包括預(yù)防、識(shí)別、遏制、糾錯(cuò)等。風(fēng)險(xiǎn)防控的基本內(nèi)容涉及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分散、分析不確定性的降低、防止損失發(fā)生、減少損失等方面事項(xiàng)。最后，風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)是保障人權(quán)。

(二)地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的特征

地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)是指行政主體在履行職務(wù)過(guò)程中發(fā)生不利后果的可能性，其具有以下特征：

1.普遍性。行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)普遍存在于行政管理過(guò)程中，并與行政權(quán)運(yùn)作的全過(guò)程相始終。

2.客觀性。行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。行政權(quán)運(yùn)作活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)內(nèi)容和操作程序復(fù)雜，因業(yè)務(wù)能力和水平參差不齊，在實(shí)施管理過(guò)程中，難以避免存在錯(cuò)誤或者失誤。因此，行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有客觀實(shí)在性。

3.損害性。損害不僅包括對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的不利影響及其后果，亦包括對(duì)行政相對(duì)人的損害。

4.不確定性。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)踐、空間、部位、以及損害的結(jié)果不能確定。行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是指不利后果或不利影響還沒(méi)有發(fā)生，只不過(guò)有一些跡象苗頭在發(fā)展變化過(guò)程之中，其發(fā)展變化的趨勢(shì)還不確定。

5.變化性。風(fēng)險(xiǎn)也不是一成不變的，隨著行政權(quán)運(yùn)作內(nèi)容和程序規(guī)定的變化，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、表現(xiàn)形式、存在的環(huán)節(jié)、法律責(zé)任等事項(xiàng)亦相應(yīng)隨之變動(dòng)。

6.可防控性。行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與不可抗拒的自然力量風(fēng)險(xiǎn)不同，它是一種人文風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于人文因素。因此，根據(jù)行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)，通過(guò)協(xié)調(diào)的組織機(jī)制、有效的防控措施和高素質(zhì)的行政權(quán)運(yùn)作隊(duì)伍，制定有效措施，可以提高行政權(quán)運(yùn)作行為的精度和準(zhǔn)度，降低行政權(quán)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的潛在可能性。

二、地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性

黨的十八大提出堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的目標(biāo)是一個(gè)極具劃時(shí)代意義和前瞻性眼光的戰(zhàn)略構(gòu)想，它不僅為中國(guó)政治體制改革的道路指明了方向，而且也為地方政府權(quán)力運(yùn)作的模式在信息時(shí)代的背景下不斷創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)，以適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)并滿足作為社會(huì)主義生命的人民民主發(fā)展的客觀需求。

(一)地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控是中國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展的客觀要求

社會(huì)主義政治發(fā)展是中國(guó)改革開(kāi)放30年中的一個(gè)宏大主題，地方政府權(quán)力的運(yùn)作模式的創(chuàng)新是這一主題中的應(yīng)有之義和必不可少的重要環(huán)節(jié)。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的內(nèi)在要求，中央對(duì)地方的放權(quán)特別是經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限的下放呈逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這種發(fā)展趨勢(shì)因其具有減少行政成本的明顯優(yōu)勢(shì)而不可逆轉(zhuǎn)，但是，地方政府在權(quán)力擴(kuò)大的過(guò)程中也伴隨著社會(huì)責(zé)任的不斷增加，這就不可避免地加大權(quán)力運(yùn)作中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這集中體現(xiàn)在一些地方干群關(guān)系較為緊張和社會(huì)群體性事件頻發(fā)。因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)正是中央高度重視這一社會(huì)現(xiàn)象的戰(zhàn)略布局，地方政府在這一時(shí)代背景中處在消弭社會(huì)沖突的最前沿，化解各種因政府權(quán)力運(yùn)作所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾更是責(zé)無(wú)旁貸，故應(yīng)從治本的視角即風(fēng)險(xiǎn)防控方面予以規(guī)制，以適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義政治發(fā)展的要求。

(二)地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇

在中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，法治作為治國(guó)理政的方式業(yè)已成為當(dāng)代中國(guó)政治文明中的一個(gè)主題，并通過(guò)修正案的方式莊嚴(yán)載入憲法，因此，地方政府作為國(guó)家權(quán)力縱向配置的一個(gè)重心必然在權(quán)力運(yùn)作模式上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。地方推出的一系列諸如“法治政府”，“陽(yáng)光政府”的舉措以回應(yīng)中央作出的戰(zhàn)略部署。同時(shí)，由于群體性事件的頻發(fā)和潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)使地方政府難以從傳統(tǒng)的壓制性管制模式找到治本之道，尋求法治的路徑便成為地方政府解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的良方。法治的精髓在于權(quán)力的制約，對(duì)行政權(quán)的制約是法治國(guó)家構(gòu)造中一個(gè)重心所在，因此，地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控是行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新權(quán)力制約模式即由傳統(tǒng)的“他制”轉(zhuǎn)為“自制”，同時(shí)也是落實(shí)依法治國(guó)方略的必然選擇。

(三)地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑

建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府是黨的十八大提出的一個(gè)重要的戰(zhàn)略目標(biāo)。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的本質(zhì)在于我國(guó)是以實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)為目的的社會(huì)主義國(guó)家。地方政府肩負(fù)著直接服務(wù)行政相對(duì)人的法律責(zé)任，掌控者巨大的社會(huì)資源分配的權(quán)力，脫離服務(wù)型政府的理念必然會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生社會(huì)騷亂，從而使地方政府陷入信任危機(jī)。為了使政府的服務(wù)具有高效性、科學(xué)性和廉潔性，權(quán)力運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)防控是一個(gè)重要的途徑，它能使地方政府在對(duì)權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，有效地預(yù)防因權(quán)力運(yùn)作的低效與失范而引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的宗旨。

三、地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控的可行性分析

(一)地方政府部門(mén)職權(quán)法定明確

根據(jù)憲法和地方各級(jí)人大與政府組織法，地方政府建立起職權(quán)劃分清晰、責(zé)任范圍確定、協(xié)作方式定型的權(quán)力運(yùn)作體系，這種權(quán)力運(yùn)作體系的建構(gòu)一方面符合社會(huì)主義憲政發(fā)展的基本要求，另一方面也為權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的劃分確定了相應(yīng)的界限，強(qiáng)化了政府各組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)，界定了權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與防范的劃分界限。因此我國(guó)地方政府各部門(mén)劃分權(quán)力的科學(xué)性與明確性使得建立權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制具有法律可行性。

(二)地方政府公務(wù)員專業(yè)素質(zhì)較高

國(guó)家公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的錄用設(shè)定了一套較為嚴(yán)格的法律程序，由于實(shí)行公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取原則，極大提高了公務(wù)人員的準(zhǔn)入門(mén)檻，極為重視公務(wù)人員的理論素養(yǎng)和實(shí)踐能力，這就為地方政府的公務(wù)人員整體素質(zhì)的提高奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，依法行政、文明執(zhí)法、惠民等理念日益成為公務(wù)員的主流意識(shí)。地方政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的防控是一項(xiàng)具有較強(qiáng)的專業(yè)性的行政工作，不僅涉及具體規(guī)則的制定和執(zhí)行，還需要對(duì)執(zhí)法中的個(gè)案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與評(píng)估，建立相應(yīng)的技術(shù)模塊，確定風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的分級(jí)與應(yīng)對(duì)方案，這些都需要建立具有系統(tǒng)的專業(yè)理論水平、基本的交叉學(xué)科知識(shí)和較強(qiáng)的決策能力的公務(wù)員隊(duì)伍。我國(guó)地方政府業(yè)已建立的具有較高的專業(yè)素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍使得建立權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制具有專業(yè)人才的可行性。

(三)地方政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增強(qiáng)

一個(gè)信息社會(huì)的時(shí)代，也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)容易爆發(fā)的時(shí)代，地方政府正經(jīng)歷一個(gè)信息的快速傳播加大政府權(quán)力運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的特殊時(shí)期。由于信息社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)中級(jí)階段，地方政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面業(yè)已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)隨著行政問(wèn)責(zé)制的強(qiáng)化，地方政府增強(qiáng)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從而使得地方政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由過(guò)去的被動(dòng)性控制到主動(dòng)性的防控，所以整個(gè)行政權(quán)運(yùn)作體系無(wú)論從風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)上還是在應(yīng)對(duì)機(jī)制的建設(shè)方面都有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、地方政府行政權(quán)運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控過(guò)程

地方政府行政權(quán)運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控的核心在于采用先進(jìn)的研究方法對(duì)地方政府在行使行政權(quán)的過(guò)程中的行為從法律的角度進(jìn)行搜集、分析、歸納，評(píng)價(jià)并且提出有價(jià)值的應(yīng)對(duì)措施。根據(jù)相關(guān)學(xué)科的研究方法，對(duì)地方政府行政權(quán)運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控的研究應(yīng)分為基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息明晰、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、問(wèn)題分析、問(wèn)題評(píng)估、管理應(yīng)對(duì)六個(gè)階段。

(一)基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息明晰

考察地方政府在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)置入地方政府所處的內(nèi)外部各種環(huán)境之中。如果不考察這些客觀環(huán)境信息，就不能了解政府在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的情況。因?yàn)槿魏畏娠L(fēng)險(xiǎn)都是與內(nèi)外部的環(huán)境信息所分不開(kāi)的[4]。因此，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)，應(yīng)對(duì)內(nèi)外部信息進(jìn)行采集、分析、整理和歸納，通過(guò)這一階段的工作，可以明確地方政府行政權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)，為下一階段工作的展開(kāi)奠定堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)，以作為工作的前提。

外部環(huán)境信息是指來(lái)自于地方政府外部或者有關(guān)地方政府與外部各種主體，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人、法人或者其他組織之間與行使行政權(quán)有關(guān)的信息。大體上來(lái)看應(yīng)包括：與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的立法、司法等其他行政機(jī)關(guān)情況；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的社會(huì)組織情況；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的公民、法人或者其他組織的情況；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的國(guó)際社會(huì)的情況；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的立法、司法裁判的情況及變化；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的自然環(huán)境變化、突發(fā)事件產(chǎn)生的情況；與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、技術(shù)等情況；其他與地方政府行政權(quán)運(yùn)作相關(guān)的情況。

內(nèi)部環(huán)境信息是指有關(guān)地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織、職權(quán)、職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)及普通公務(wù)員管理等方面的信息。主要包括：地方政府行政權(quán)運(yùn)作的目標(biāo)、原則；地方政府架構(gòu)；地方政府部門(mén)職能分工、相互關(guān)系；地方政府價(jià)值觀；地方政府的工作流程及制度；地方政府管理制度的完善情況；政府管理制度的完善；地方政府制度的執(zhí)行情況；地方政府所發(fā)生的爭(zhēng)議、糾紛等信息。

(二)目標(biāo)設(shè)定

地方政府行政權(quán)運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息明晰的基礎(chǔ)上，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定。只有在設(shè)定了基本目標(biāo)的前提下，才能識(shí)別內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)信息中與之相關(guān)的事項(xiàng)，抽出對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有價(jià)值的部分，并根據(jù)目標(biāo)評(píng)價(jià)現(xiàn)有模式下風(fēng)險(xiǎn)及信息相關(guān)度的位次，確保分析、評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性。地方政府行政運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)應(yīng)為：

1.建構(gòu)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新型政府管理體制

現(xiàn)行地方政府對(duì)行政權(quán)行使的基本框架已經(jīng)搭建完畢，但是在行使行政權(quán)過(guò)程中存在疏漏和偏頗。因此，在保證政府管理基礎(chǔ)內(nèi)容不變的前提下，通過(guò)法律風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的研究，能進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化，查漏補(bǔ)缺，在保持宏觀政治體制不變的前提下，適當(dāng)調(diào)整具體制度，以構(gòu)建新型的政府管理體制。

2.減少地方政府各項(xiàng)損失

政府在履行管理職能的過(guò)程中如果出現(xiàn)疏漏，對(duì)相對(duì)人造成了損害，或者不恰當(dāng)?shù)男姓胧?duì)企業(yè)和社會(huì)造成了傷害，那么根據(jù)現(xiàn)代民主理念，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括金錢(qián)賠償在內(nèi)的各項(xiàng)責(zé)任。通過(guò)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，分析、評(píng)判，可以減少政府的各項(xiàng)損失。

3.提高政府權(quán)威，維護(hù)政府形象

當(dāng)前政府信用體系未建立起來(lái)，政府的權(quán)威不斷下降，對(duì)政府仍存在廣泛的否定性評(píng)價(jià)。實(shí)際上政府權(quán)威的下降是因?yàn)檎诠芾磉^(guò)程中不重視風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致各種不利后果的產(chǎn)生，從而影響了政府權(quán)威，損害了政府形象。

(三)事項(xiàng)識(shí)別

事項(xiàng)識(shí)別是根據(jù)地方政府行政權(quán)運(yùn)作的各項(xiàng)目標(biāo)，在對(duì)地方政府各部門(mén)、各職權(quán)、各項(xiàng)程序、制度等進(jìn)行全面搜集、理解、掌握的基礎(chǔ)上，將地方政府行政權(quán)運(yùn)作進(jìn)行分解，識(shí)別出其中的具體法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.事項(xiàng)識(shí)別的角度。事項(xiàng)識(shí)別的角度是指從哪個(gè)方面對(duì)地方政府行政權(quán)運(yùn)作面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行切入，正確的識(shí)別角度對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的梳理至關(guān)重要。為全面、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地對(duì)地方政府行政權(quán)運(yùn)行的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，應(yīng)建構(gòu)法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別框架體系[3]。該框架根據(jù)行政權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)提供一些識(shí)別法律風(fēng)險(xiǎn)的角度，這些角度主要包括以下方面：(1)根據(jù)地方政府主要的行政管理領(lǐng)域進(jìn)行分類，如環(huán)境管理、治安管理、民政管理、稅收管理等，分析每一種管理領(lǐng)域可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。(2)根據(jù)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行分類。即根據(jù)地方政府各職能部門(mén)的業(yè)務(wù)管理范圍和工作職責(zé)，對(duì)可能面臨或出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，做好充分預(yù)測(cè)。(3)根據(jù)利益相關(guān)者進(jìn)行梳理。通過(guò)與地方政府行政權(quán)運(yùn)行利益相關(guān)者的種類進(jìn)行分類，如企業(yè)、個(gè)人、組織等，發(fā)現(xiàn)地方政府與不同的利益相關(guān)者可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。(4)根據(jù)地方政府行政權(quán)運(yùn)行的手段進(jìn)行分類，即通過(guò)對(duì)行政處罰、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制等梳理，發(fā)現(xiàn)地方政府運(yùn)用不同的手段行使行政權(quán)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。(5)根據(jù)法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后承擔(dān)的責(zé)任梳理，即通過(guò)對(duì)刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任的梳理，并根據(jù)以往發(fā)生的案例進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)地方政府行政權(quán)運(yùn)行中可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)。(6)根據(jù)地方政府行政權(quán)運(yùn)行的不同階段進(jìn)行分類，即將行政權(quán)的運(yùn)行分成事前、事中和事后三個(gè)時(shí)期，發(fā)現(xiàn)并分析不同環(huán)節(jié)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)[5]。

2.事項(xiàng)識(shí)別的方法。我們可以采用問(wèn)卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)研、頭腦風(fēng)暴、德?tīng)柗品?、檢查表法等方法對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)分類框架體系中的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類[6]，并根據(jù)各自特點(diǎn)確定名稱，設(shè)置相應(yīng)的序號(hào)。在法律風(fēng)險(xiǎn)事件及法律風(fēng)險(xiǎn)名稱確定后，將這些事件同一列表，并在列表中補(bǔ)充每一風(fēng)險(xiǎn)事件適用的法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)因、可能產(chǎn)生的法律后果、相關(guān)的案例、法律分析意見(jiàn)及其涉及的部門(mén)、管理流程等信息，最終形成地方政府行政權(quán)運(yùn)行的法律風(fēng)險(xiǎn)清單。

(四)法律風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)識(shí)別出的事項(xiàng)進(jìn)行定性和定量?jī)煞矫娴姆治?。定性分析法主要分析?wèn)題的有無(wú)和類別，定量分析法主要將法律風(fēng)險(xiǎn)量化，以獲得一個(gè)可以確定的數(shù)字。兩種分析方法的綜合采用，可以為評(píng)判提供科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

在對(duì)識(shí)別事項(xiàng)分析時(shí)應(yīng)借鑒社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的評(píng)分法，根據(jù)設(shè)計(jì)的數(shù)理模型以一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)分，以此評(píng)分作為事后評(píng)估的準(zhǔn)確依據(jù)。對(duì)識(shí)別事項(xiàng)定量分析主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是法律風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的可能性；二是法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的影響。對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)分應(yīng)基于一定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)通行評(píng)分準(zhǔn)則，可以將問(wèn)題評(píng)分考量的維度分為兩個(gè)方面：(1)發(fā)生的可能性分析考量的維度包括，內(nèi)部防控機(jī)制的完善程度與執(zhí)行力度；地方政府工作人員的法律素質(zhì)；行政權(quán)配置的合理度；職權(quán)行使的頻次；行政相對(duì)人的綜合狀況。(2)發(fā)生影響分析考慮的維度包括，法律風(fēng)險(xiǎn)危害后果的類型以及嚴(yán)重程度。

(五)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在對(duì)識(shí)別事項(xiàng)的分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)照地方政府行政權(quán)運(yùn)作法律風(fēng)險(xiǎn)防控的目的、愿景、運(yùn)行等方面相比較，同時(shí)對(duì)各個(gè)問(wèn)題進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，最終確定分析事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)地方政府行使職權(quán)的影響等級(jí)、應(yīng)對(duì)的必要性和緊迫度等。具體的評(píng)估分為3個(gè)層次：

第一，在法律風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮設(shè)定的目標(biāo)、環(huán)境、壓力來(lái)源、法律和社會(huì)效果等因素，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按照不同的維度繼續(xù)排列順序；第二，在已經(jīng)將法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排列的基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)估出的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)，分為A(高度風(fēng)險(xiǎn))、B(一般風(fēng)險(xiǎn))、C(有風(fēng)險(xiǎn))、D(無(wú)風(fēng)險(xiǎn))4個(gè)等級(jí)。第三，在排序和分級(jí)的基礎(chǔ)上，可根據(jù)地方政府行政權(quán)運(yùn)作的實(shí)際需要，明確需要重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先應(yīng)對(duì)的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(六)法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

根據(jù)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，在與相關(guān)地方政府溝通的情況下，提出應(yīng)對(duì)思路和方法，提出有針對(duì)性的建議，以滿足地方政府的需要，這就需要運(yùn)用法律風(fēng)險(xiǎn)管理策略。法律風(fēng)險(xiǎn)管理策略是采用何種方法和措施來(lái)應(yīng)對(duì)地方政府法律風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下有以下幾種選擇。(1)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)對(duì)某項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析后，認(rèn)為確有法律風(fēng)險(xiǎn)的，可以采取措施繞過(guò)該風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。(2)降低風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府所涉及的風(fēng)險(xiǎn)不能夠回避和消除，但是又是不可避免的，那么可以采取一定的方式降低風(fēng)險(xiǎn)，以避免可能發(fā)生嚴(yán)重的后果。(3)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是將地方政府的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過(guò)一定的設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)移給其他利益相關(guān)者。(4)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)不能避免，也可以采用分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方法，也就是使多個(gè)主體同時(shí)來(lái)承擔(dān)，以降低單個(gè)主體所承受的風(fēng)險(xiǎn)。(5)接受風(fēng)險(xiǎn)。如果再綜合比較風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失和防控風(fēng)險(xiǎn)所投入的成本，發(fā)現(xiàn)成本過(guò)高時(shí)，就應(yīng)該根據(jù)成本—收益原則，選擇接受風(fēng)險(xiǎn)[7]。

五、結(jié)　語(yǔ)

地方政府運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是行政自制的組成部分，是通過(guò)政府自身運(yùn)作來(lái)防控權(quán)力濫用，其目標(biāo)是建立內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的行政控權(quán)機(jī)制[8]。同時(shí)，在公共風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和處置已經(jīng)成為政府經(jīng)常性任務(wù)的背景下，我國(guó)行政法體系進(jìn)行全方位變遷的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。事實(shí)上，行政法視域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究在國(guó)內(nèi)外早已興起，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐已對(duì)傳統(tǒng)行政法理論提出了挑戰(zhàn)[9]。但針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究大都是針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制，屬于對(duì)外部的規(guī)制，還沒(méi)有從行政權(quán)運(yùn)作的角度來(lái)研究行政權(quán)力運(yùn)行中其本身存在的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)我們的研究，要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府行政權(quán)力的定量分析和定點(diǎn)防控，以相對(duì)人權(quán)利本位為核心，樹(shù)立地方政府的法治理念和責(zé)任意識(shí)，從而降低權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。就目前看，權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防控還僅限于理論探討和制度設(shè)計(jì)階段，尚未形成成熟的、實(shí)操性的辦法和機(jī)制，對(duì)實(shí)際的權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估、防范和控制應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行研究。

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Research on Operation Risk and Prevention Mechanism of Local Government Authority

CHEN Yu1，WANG Li-li2

(1.Postdoctoral Research Station of Law，Heilongjiang University，Haerbin 116023，China；2.Law School，Dalian Ocean University，Dalian 150000，China)

Local authority of local government in modern China is the basic condition and guarantee for local government to implement its functions. Risk on authority operation in local government is one kind of matter that can be made evaluation and description，classification and management，which has physical characteristic. As the administrator of public event，local government has responsibility to make prevention and control on risks caused by self behavior. If risks can not be timely prevented and controlled，and prevention strength is little，risk will further change into danger in fact. So，how to effectively and timely deal with risks in the authority operation by local government has become the important challenge that government must pay high attention.

Government Authority；Authority Operation；Risk Evaluation；Prevention Mechanism

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.008

2015-07-18

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(12AFX007)。

陳瑜(1983-)，女，吉林長(zhǎng)春人，黑龍江大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站在站博士后，法學(xué)博士；王黎黎(1984-)，女，遼寧大連人，大連海洋大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士。

D691.2

A

1001-6201(2015)06-0043-05

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]