朱德明

(江蘇省環(huán)境保護(hù)廳，江蘇 南京 210036)

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·前言評(píng)述·

深化大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)管理立法的對(duì)策
——以江蘇省為例

朱德明

(江蘇省環(huán)境保護(hù)廳，江蘇 南京 210036)

簡(jiǎn)述了當(dāng)前大氣環(huán)境污染演變趨勢(shì)特征及面臨的挑戰(zhàn)，分析了環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警在法制建設(shè)方面的薄弱環(huán)節(jié)。提出，要以《江蘇省大氣污染防治條例》實(shí)行為契機(jī)，強(qiáng)化政府環(huán)境監(jiān)測(cè)的職能；賦予監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)有的法律屬性；強(qiáng)化環(huán)境的全要素監(jiān)測(cè)；建立以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)測(cè)管理制度；嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)弄虛作假；加快監(jiān)測(cè)信息全公開。

空氣質(zhì)量;監(jiān)測(cè)管理;法制建設(shè);制度創(chuàng)新

日益嚴(yán)峻的區(qū)域大氣污染問題，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。人民群眾強(qiáng)烈呼吁要嚴(yán)控污染物排放，改善環(huán)境質(zhì)量，迫切期盼重現(xiàn)藍(lán)天白云?！督K省大氣污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，經(jīng)江蘇省人大常委會(huì)三次審議后，提請(qǐng)省十二屆人大三次會(huì)議審議通過，于2015年3月1日施行，為解決大氣污染問題提供了強(qiáng)有力的法律保障[1-2]。

1 大氣環(huán)境污染演變特征及面臨的挑戰(zhàn)

1.1 超載性

江蘇具有人多地少、環(huán)境容量狹小的特殊省情。當(dāng)前能源消耗、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、建設(shè)施工過程中產(chǎn)生的大氣污染物排放總量遠(yuǎn)超過大氣環(huán)境承載量，接近臨界狀態(tài)，需要用更科學(xué)的監(jiān)測(cè)辦法來預(yù)測(cè)和預(yù)報(bào)大氣環(huán)境的承載能力[3-4]。

1.2 區(qū)域性

以往江蘇大氣污染主要集中在大中城市市區(qū)，建成區(qū)的大氣環(huán)境問題比較突出?，F(xiàn)在大氣污染擴(kuò)散為城與城、城與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村之間集中連片污染，已跨躍行政區(qū)域，甚至外溢到其他地區(qū)，造成更大范圍的跨行政區(qū)污染，逐漸向城市群演化，甚至出現(xiàn)了整個(gè)長(zhǎng)三角灰霾的局面。

1.3 綜合性

在建筑揚(yáng)塵、工業(yè)粉塵、降塵等傳統(tǒng)大氣污染尚沒有得到根治的情況下，隨著機(jī)動(dòng)車的迅速增加，有些城市的空氣污染已經(jīng)形成煤煙型和汽車尾氣復(fù)合型污染，出現(xiàn)了揮發(fā)性有機(jī)物污染和光化學(xué)煙霧。目前既要解決工業(yè)、生活和機(jī)動(dòng)車污染等第一二代大氣環(huán)境問題，又要解決化學(xué)品污染、有機(jī)毒物等新一代環(huán)境問題。也就是說，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年逐步出現(xiàn)、分階段解決的大氣環(huán)境問題，江蘇在30多年的快速發(fā)展中已經(jīng)集中產(chǎn)生，呈現(xiàn)顯著的壓縮型、復(fù)合型、疊加型特點(diǎn)，進(jìn)一步增加了大氣源解析以及解決大氣環(huán)境問題的難度。

1.4 復(fù)雜性

據(jù)大氣源解析初步結(jié)論，影響大氣污染的主要原因除了工業(yè)、機(jī)動(dòng)車和建筑揚(yáng)塵“三駕馬車”外，非道路移動(dòng)機(jī)械、家居裝修、餐飲服務(wù)行業(yè)油煙、秸稈燃燒等都有貢獻(xiàn)。主要發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家在人均GDP 8 000美元～10 000美元發(fā)展階段，基本就出現(xiàn)環(huán)境庫茲涅茨曲線的“拐點(diǎn)”，而江蘇人均GDP已經(jīng)超過10 000美元，大氣環(huán)境問題仍十分嚴(yán)重，并未出現(xiàn)公眾期望的拐點(diǎn)。

1.5 突變性

以往大氣環(huán)境問題的形成和發(fā)展比較緩慢，由此引起的突發(fā)性污染及經(jīng)濟(jì)損失并不大，環(huán)境比較容易恢復(fù)到自然狀態(tài)?，F(xiàn)在，不僅大氣環(huán)境質(zhì)量惡化的速度驚人，而且影響的范圍日益擴(kuò)大，邊界變化速度加快，持續(xù)時(shí)間拉長(zhǎng)，產(chǎn)生積累性影響。

1.6 公眾性

目前，大氣污染已經(jīng)由單純對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們身體健康的直接影響日益轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)安定、生態(tài)文明建設(shè)等的綜合影響，日益擴(kuò)展為影響到環(huán)境道德、社會(huì)倫理和社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面，有些地方因大氣污染引發(fā)污染事故和群體性事件，人民來信來訪、投訴等日漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，需要進(jìn)行更科學(xué)的大氣損害評(píng)估和技術(shù)鑒別鑒定。

2 江蘇大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)管理的薄弱環(huán)節(jié)

2.1 部門監(jiān)管缺失

《條例》第五條，除了規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理外，發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化等10多個(gè)部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)能源消耗、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船以及非道路移動(dòng)機(jī)械、揚(yáng)塵等大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。但受行政執(zhí)法監(jiān)管的體制限制，相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)本領(lǐng)域的諸多大氣污染物還沒有建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)體系，形成相應(yīng)的監(jiān)測(cè)能力，也難以對(duì)各種污染物進(jìn)行有效的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和管理，事實(shí)上存在“多龍治氣”的狀況。

2.2 污染成因復(fù)雜

面對(duì)新時(shí)期大氣環(huán)境問題呈現(xiàn)的壓縮型、集中型等特點(diǎn)，以及出現(xiàn)的區(qū)域性、行業(yè)性、多樣性等趨勢(shì)，現(xiàn)有的大氣監(jiān)測(cè)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)控手段等遠(yuǎn)跟不上大氣污染蔓延的速度，對(duì)諸多環(huán)境問題源解析有待深化。目前，大氣中的揮發(fā)性有機(jī)污染物、持久性有機(jī)物等新型污染問題，以及損害群眾健康的污染問題等日益突出，而監(jiān)測(cè)能力薄弱、鑒別手段落后、技術(shù)儲(chǔ)備缺乏，難以做到對(duì)所有污染物的排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)管的“全覆蓋”，無法準(zhǔn)確判斷和科學(xué)預(yù)測(cè)大氣環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢(shì)，及時(shí)預(yù)知和發(fā)現(xiàn)環(huán)境安全隱患所在。

2.3 責(zé)任追究乏力

為逃避監(jiān)管，污染企業(yè)會(huì)虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；或者對(duì)污染源監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行刪除、修改、增加和干擾，對(duì)污染源監(jiān)控系統(tǒng)中存儲(chǔ)、處理、傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和應(yīng)用程序進(jìn)行刪除、修改和增加，造成污染源監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運(yùn)行。面對(duì)監(jiān)測(cè)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)弄虛作假比較普遍的情形，現(xiàn)有的監(jiān)管手段缺乏，查處力度不夠，不足以威懾企業(yè)的違法行為。在嚴(yán)厲打擊刑事司法案件時(shí)，“兩高”司法解釋中所列的有毒物質(zhì)名錄，還未形成全面的監(jiān)測(cè)、鑒定和鑒別等能力，更無法對(duì)大量的有毒物質(zhì)進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)[5-6]。

2.4 表征數(shù)據(jù)失真

權(quán)威部門發(fā)布的環(huán)境狀況公報(bào)和重大環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，有時(shí)與老百姓的實(shí)際感覺不一樣，公眾對(duì)優(yōu)良天氣的感官感受與空氣污染指數(shù)之間存在差異，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)偏離了人民群眾的切身感受，致使群眾對(duì)這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并不認(rèn)可，“真數(shù)據(jù)”常常遭遇全社會(huì)的“真不信”；受不良外部因素干預(yù)，企業(yè)自測(cè)自報(bào)和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、核查檢查等數(shù)據(jù)之間存在一定的差異性，發(fā)生失真或扭曲現(xiàn)象。

2.5 信息相對(duì)封閉

目前，人民群眾對(duì)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開的期望和要求越來越高，而各種監(jiān)測(cè)信息存在公開范圍不廣、內(nèi)容不全、審核把關(guān)不嚴(yán)、不貼近生活等問題，環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)能力落后于全社會(huì)服務(wù)需求。

3 強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)法制建設(shè)的對(duì)策

3.1 強(qiáng)化政府環(huán)境監(jiān)測(cè)的職能

保護(hù)環(huán)境和生態(tài)是政府最基本的公共職能。地方政府應(yīng)當(dāng)按照《條例》的要求，切實(shí)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定大氣污染防治規(guī)劃，保障資金投入，采取防治措施，削減重點(diǎn)大氣污染物排放總量，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)。空氣質(zhì)量改善，最大的受益者是普通百姓。同樣，衡量空氣質(zhì)量是否改善，公眾是最好的評(píng)估者，要訴諸于公眾的主觀評(píng)價(jià)，請(qǐng)公眾根據(jù)自己的實(shí)際感受進(jìn)行判斷和選擇。這種主觀評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)應(yīng)成為評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的重要補(bǔ)充，因?yàn)槠渲小坝心愕囊黄薄薄?/p>

3.2 賦予監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)有的法律屬性

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是科學(xué)評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量、正確預(yù)警環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)的重要依據(jù)，也是監(jiān)測(cè)企業(yè)守法或者違法的主要證據(jù)，具有不容質(zhì)疑的法律屬性。要嚴(yán)格按照有關(guān)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范要求，科學(xué)合理設(shè)置監(jiān)測(cè)站點(diǎn)選址，未經(jīng)設(shè)立部門批準(zhǔn)，不得擅自變更、調(diào)整和撤銷。要轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)將真實(shí)數(shù)據(jù)用于對(duì)實(shí)際情況的分析、執(zhí)法和決策。針對(duì)目前企業(yè)和基層存在數(shù)據(jù)不真實(shí)和幾套數(shù)據(jù)問題，應(yīng)采取措施，堅(jiān)決杜絕將真實(shí)數(shù)據(jù)毀滅、質(zhì)量控制走過場(chǎng)的行為[7]。

3.3 強(qiáng)化環(huán)境的全要素監(jiān)測(cè)

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制”“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”。《條例》第十四條提出，組織建立、管理大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和污染源監(jiān)控平臺(tái)，開展大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染物排放監(jiān)測(cè)，開展重污染天氣預(yù)測(cè)；第十五條，要將監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。要增加環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，加大財(cái)政投入，開展新污染因子的計(jì)量認(rèn)證，逐步實(shí)現(xiàn)主要污染物監(jiān)測(cè)的全覆蓋。要對(duì)已有的環(huán)境監(jiān)測(cè)基本制度進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立監(jiān)測(cè)調(diào)查、評(píng)價(jià)、預(yù)警、應(yīng)急和信息發(fā)布的政策體系。

3.4 建立以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)測(cè)管理制度

我國(guó)已初步建立以“老三項(xiàng)”“新五項(xiàng)”為核心的環(huán)境管理制度體系，SO2、COD等已納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)。隨著污控、總量減排等措施的深入實(shí)施，環(huán)境質(zhì)量已成為環(huán)境保護(hù)最重要的任務(wù)及限制因子。要加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理從污染控制為主轉(zhuǎn)向污染控制與質(zhì)量改善兼顧，以環(huán)境質(zhì)量管理“倒逼”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核，提升環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和全局性地位。

3.5 嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)弄虛作假

數(shù)據(jù)造假已成為影響監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理的主因，也是公眾關(guān)注的輿論焦點(diǎn)。要強(qiáng)化法律責(zé)任，排放工業(yè)廢氣或有毒有害大氣污染物的單位，如未按規(guī)定監(jiān)測(cè)大氣污染物排放情況，責(zé)令限期改正，并處罰款，拒不改正，責(zé)令停產(chǎn)整治。排污單位未按要求保存或公開監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息，責(zé)令限期改正。篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，要按照最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》要求，追究其相應(yīng)的連帶責(zé)任。要分析實(shí)驗(yàn)室以外、不良行政干預(yù)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性的影響，確保環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性，使監(jiān)測(cè)結(jié)果與人民群眾對(duì)青山綠水、藍(lán)天白云的切實(shí)感受更加接近，把環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)質(zhì)量當(dāng)作生命線和立站之本。

3.6 加快監(jiān)測(cè)信息全公開

“公開為原則，不公開為例外”。《條例》單列了第三章信息公開和公眾參與，賦予公眾更多的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和議事權(quán)，將公眾參與范圍從一般建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到重大行政決策。第二十三條表明，重大行政決策可能對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量造成嚴(yán)重影響的，作出決策的人民政府或者有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，事先聽取社會(huì)公眾的意見。重點(diǎn)排污單位如未按規(guī)定方式、規(guī)定時(shí)限公開環(huán)境信息或公開內(nèi)容不真實(shí)、弄虛作假的，要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等要求，責(zé)令公開，實(shí)施處罰，并予以公告。

[1] 張濤.江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)管理立法的幾點(diǎn)思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2008(4)：54-56.

[2] 朱德明.新《環(huán)保法》背景下的環(huán)境監(jiān)測(cè)立法改革取向[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2014,6(5)：5-7.

[3] 李彬華， 王利超，唐征，等.城市大氣重污染事件預(yù)警機(jī)制研究[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2014,6(4)：10-13.

[4] 江峰琴,楊雪,王晨波,等.江蘇省區(qū)域空氣質(zhì)量多模式預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)研究與設(shè)計(jì)[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2015,7(2)：4-7.

[5] 信春鷹.中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2014.

[6] 胡云騰.環(huán)境污染刑事司法解釋[M].北京：人民法院出版社，2014.

[7] 周生賢.監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和群眾感受不能“兩張皮”[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-08-09.

欄目編輯 李文峻

Countermeasures to Promote the Legislation for the Management of the Atmospheric Environmental Monitoring:an Example for the Jiangsu Province

ZHU De-ming

(EnvironmentalProtectionDepartmentofJiangsuProvince,Nanjing,Jiangsu210036,China)

This paper outlined the evolution characteristics of atmospheric pollution and challenges that we were facing recently,and at the same time,pointed out the weaknesses during the management of atmospheric environmental monitoring in Jiangsu. On this basis,it is put forward that we should seize the opportunity of the implementation of the "Jiangsu Province Atmospheric Pollution Prevention Act" and strengthen the functions of the government in environmental monitoring,in order to make monitoring data legally and enhance environmental monitoring comprehensively. Besides,it′s very important to establish the management system of monitoring which takes environmental quality as goal-oriented,to take strong measures against behaviors of monitoring data fraud,and to accelerate the monitoring information to be out-giving exhaustively.

Air quality; Management of monitoring; Legal construction; System innovation

2015-03-23

朱德明(1964—)，男，博士，從事監(jiān)測(cè)管理和政策法規(guī)工作。

X32

C

1674-6732(2015)04-0001-03