張?zhí)K琴

ZHANG Suqin

(杭州市建設(shè)工程造價(jià)和投資管理辦公室，浙江杭州310005)

2012年3 月，杭州市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市建委、市財(cái)政局《關(guān)于杭州市建設(shè)工程招標(biāo)控制價(jià)審查和備案管理辦法(試行)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，這個(gè)通知執(zhí)行三年以來(lái)，杭州市工程量清單計(jì)價(jià)活動(dòng)更加規(guī)范，招標(biāo)控制價(jià)編制與審核工作認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，同時(shí)也有效引導(dǎo)了各施工企業(yè)合理報(bào)價(jià)。下面筆者結(jié)合工作實(shí)踐，談?wù)労贾菔性谡袠?biāo)控制價(jià)審查與備案管理工作中存在的一些問(wèn)題及建議。

1 招標(biāo)控制價(jià)審查與備案管理的目的

合理確定招標(biāo)控制價(jià)對(duì)于引導(dǎo)投標(biāo)方投標(biāo)報(bào)價(jià)、控制項(xiàng)目投資、避免投標(biāo)方的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)等方面起著至關(guān)重要的作用。招標(biāo)控制價(jià)審查從源頭上強(qiáng)化了對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)督和控制，有效地堵塞了工程控制價(jià)不實(shí)、項(xiàng)目造價(jià)虛高等工程項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)管理方面的漏洞，降低了政府投資風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約了財(cái)政資金，并有效預(yù)防和抵御了建設(shè)領(lǐng)域的各種違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。

1.1 推動(dòng)招標(biāo)管理制度改革，完善投資管理

傳統(tǒng)招標(biāo)控制價(jià)的編制由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算編制后，招標(biāo)人一般在中介機(jī)構(gòu)編制的基礎(chǔ)上下浮一定的比例作為招標(biāo)控制價(jià)，但這種做法的真實(shí)性、合法性、合理性等缺乏明確的依據(jù)。同時(shí)，在招投標(biāo)活動(dòng)中還存在招投標(biāo)流于形式、程序不規(guī)范、參與招投標(biāo)的各類人員缺乏責(zé)任意識(shí)、投標(biāo)單位惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，這里面的很多弊端是通過(guò)主客觀努力都不能得到很好解決的，從而影響了項(xiàng)目招投標(biāo)本應(yīng)該帶來(lái)的效益。實(shí)行招標(biāo)控制價(jià)審查后，招標(biāo)控制價(jià)審查成為招標(biāo)投標(biāo)工作的一種前置程序，招標(biāo)控制價(jià)向社會(huì)公開發(fā)布，使以往的暗標(biāo)招標(biāo)變?yōu)槊鳂?biāo)招標(biāo)，這對(duì)于推動(dòng)招標(biāo)管理制度改革，完善投資管理發(fā)揮了較大作用，維護(hù)了招投標(biāo)管理的嚴(yán)肅性。

1.2 創(chuàng)新源頭治理腐敗途徑，控制項(xiàng)目建設(shè)成本

《招投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)規(guī)范建筑市場(chǎng)行為，強(qiáng)化招投標(biāo)管理起到了積極的作用。但是，由于貫徹《招投標(biāo)法》的力度普遍不夠，招投標(biāo)的管理不規(guī)范，還存在著不少問(wèn)題，同時(shí)又出現(xiàn)了很多新的問(wèn)題。實(shí)施招標(biāo)控制價(jià)審查后，從制度設(shè)計(jì)上擠掉預(yù)算造價(jià)水分，縮小了虛假招標(biāo)、各種暗箱操作的利益空間，為建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)筑了一道預(yù)防腐敗的有效防線;同時(shí)經(jīng)過(guò)審查的招標(biāo)控制價(jià)既保證了施工方的合理利潤(rùn)，又有效地控制了建設(shè)項(xiàng)目工程成本，提高了政府建設(shè)資金的使用效益，并保證了項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)該帶來(lái)的效益。

1.3 增強(qiáng)審查獨(dú)立客觀的特點(diǎn)，提高工作效率

與工程結(jié)算審計(jì)這種事后審計(jì)不同，招標(biāo)控制價(jià)審查屬事前審查，審查機(jī)構(gòu)接受政府或政府主管部門的委托，根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙等資料，按照國(guó)家規(guī)定的計(jì)價(jià)依據(jù)和材料價(jià)格信息，結(jié)合市場(chǎng)行情，對(duì)中介機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)控制價(jià)進(jìn)行審查。由于其沒(méi)有明確的中標(biāo)單位，不針對(duì)具體利益對(duì)象，因此，審查中大大減少了各種干擾，從而使審查的獨(dú)立性更強(qiáng)，審查結(jié)果的客觀公正性也更強(qiáng)。

1.4 促進(jìn)招標(biāo)控制價(jià)更加準(zhǔn)確，更加貼近市場(chǎng)

從源頭上控制建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)，盡量避免招標(biāo)工程量清單的錯(cuò)誤、漏項(xiàng)等，降低工程實(shí)施后報(bào)價(jià)審核的難度，有利于工程進(jìn)度款的支付，避免超額支付進(jìn)度款增加結(jié)算審核的難度，提高建設(shè)工程竣工結(jié)算的速度，使之盡早發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目投資效益。

2 招標(biāo)控制價(jià)審查與備案管理的內(nèi)容

凡進(jìn)入市級(jí)有形建筑市場(chǎng)招標(biāo)的國(guó)有資金投資建設(shè)工程招標(biāo)控制價(jià)的審查和備案管理按照《辦法》要求進(jìn)行。根據(jù)《辦法》分工，市造價(jià)投資辦負(fù)責(zé)本市使用市級(jí)做地主體建設(shè)資金，市區(qū)拼盤資金，并由市級(jí)部門建設(shè)的工程招標(biāo)控制價(jià)的審核與備案管理。

2.1 招標(biāo)控制價(jià)審查依據(jù)

(1)經(jīng)有關(guān)部門審查通過(guò)的初步設(shè)計(jì)文件及經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算;

(2)工程施工圖文件、經(jīng)招投標(biāo)管理部門備案的招標(biāo)文件;

(3)由造價(jià)咨詢單位編制的工程量清單;

(4)由造價(jià)咨詢單位編制的工程量清單招標(biāo)控制價(jià);

(5)建設(shè)工程造價(jià)咨詢委托合同或招標(biāo)代理委托合同;

(6)工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范及建設(shè)行政主管部門辦法的計(jì)價(jià)定額和計(jì)價(jià)風(fēng)險(xiǎn);

(7)合理預(yù)測(cè)的施工方案、現(xiàn)場(chǎng)施工條件等。

2.2 招標(biāo)控制價(jià)審查與備案的內(nèi)容及原則

(1)招標(biāo)控制價(jià)金額是否在批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算范圍內(nèi):由于對(duì)國(guó)有投資項(xiàng)目實(shí)行的投資控制概算審批制度，國(guó)有資金投資的工程原則上不能超過(guò)批準(zhǔn)的概算。因此，在建設(shè)工程招標(biāo)發(fā)包時(shí)，當(dāng)編制的招標(biāo)控制價(jià)超過(guò)批準(zhǔn)的概算時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)將其報(bào)原概算審批部門重新審核。

(2)資質(zhì)資格方面:招標(biāo)控制價(jià)是否由具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢企業(yè)編制;招標(biāo)控制價(jià)是否加蓋編制單位執(zhí)業(yè)印章、編制人資格印章并簽字;編制單位出具的工程造價(jià)成果文件，是否按照有關(guān)規(guī)定簽署。

(3)工程量清單格式是否符合《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》《杭州市建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)實(shí)施細(xì)則》和政府行業(yè)主管部門的相關(guān)規(guī)定。工程量清單的準(zhǔn)確性和完整性由招標(biāo)人負(fù)責(zé)。

(4)編制依據(jù)方面:依據(jù)的招標(biāo)文件、施工圖設(shè)計(jì)文件等相關(guān)資料，是否完整、真實(shí)、有效，程序是否合法。

(5)工程量方面:編制的工程量，采用的計(jì)價(jià)依據(jù)、計(jì)價(jià)程序、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(包括規(guī)費(fèi))以及有關(guān)的價(jià)格調(diào)整規(guī)定等是否準(zhǔn)確;編制的工程量清單綜合內(nèi)容是否合理，項(xiàng)目特征的描述是否滿足工程量清單組價(jià)的要求等。

(6)綜合單價(jià)的審核:綜合單價(jià)子項(xiàng)的選用是否正確，有否重復(fù)組價(jià)，有些項(xiàng)目的消耗量是否合理，人、材、機(jī)價(jià)格是否符合建設(shè)行業(yè)主管部門的文件規(guī)定以及編制期的材料價(jià)格水平。

(7)其他項(xiàng)目的審核:暫定金額、暫估價(jià)、計(jì)日工是否結(jié)合該工程情況列項(xiàng)，總承包服務(wù)費(fèi)是否按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)取;對(duì)材料暫估單價(jià)和專業(yè)工程暫估價(jià)的合理性進(jìn)行審核，以防投標(biāo)單位由于材料暫估價(jià)和專業(yè)工程暫估價(jià)過(guò)低而影響以后投標(biāo)單位用此來(lái)達(dá)到抬高工程造價(jià)的目的。

3 招標(biāo)控制價(jià)審查與備案中存在的問(wèn)題分析

經(jīng)過(guò)三年的招標(biāo)控制價(jià)審查和備案實(shí)際工作，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題:

3.1 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，招標(biāo)控制價(jià)突破概算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

目前，在進(jìn)入市級(jí)有形建筑市場(chǎng)進(jìn)行交易的建設(shè)工程項(xiàng)目中，大部分項(xiàng)目的招標(biāo)控制價(jià)都能控制在項(xiàng)目批準(zhǔn)的概算內(nèi)，但也有不少項(xiàng)目突破批復(fù)概算。一旦突破概算，將直接影響項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)度，甚至開工日期。部分項(xiàng)目建設(shè)由于前期準(zhǔn)備緊張、勘察設(shè)計(jì)深度不足及初步設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單粗糙，導(dǎo)致項(xiàng)目概算內(nèi)容不全、投資額不足，從而在后續(xù)施工圖階段極易引起招標(biāo)控制價(jià)突破批準(zhǔn)的概算。

3.2 建設(shè)單位投資控制意識(shí)薄弱、責(zé)任缺位

部分建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中片面追求項(xiàng)目形象、建設(shè)進(jìn)度，在施工圖階段隨意變更、增加工程內(nèi)容，而內(nèi)設(shè)造價(jià)管理部門又缺乏專業(yè)技術(shù)人才支撐，部分職責(zé)過(guò)度依賴中介機(jī)構(gòu)，投資控制浮于形式;部分建設(shè)單位在編制審核招標(biāo)文件時(shí)，單位內(nèi)部各個(gè)部門各自負(fù)責(zé)，沒(méi)有統(tǒng)一部門核查，造成同一個(gè)問(wèn)題在招標(biāo)文件的不同條款內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)，甚至發(fā)生同一個(gè)問(wèn)題的要求前后不一致的情況。

3.3 工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)編制質(zhì)量較差

中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人員水平參差不齊，工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)等成果質(zhì)量問(wèn)題較多。

首先，招標(biāo)文件編制深度不夠或不夠完善、漏洞大，工程量清單子目漏項(xiàng)、數(shù)量計(jì)算錯(cuò)誤，項(xiàng)目特征及內(nèi)容描述不清，綜合單價(jià)組價(jià)不完整，相關(guān)稅費(fèi)計(jì)取不合理等，均會(huì)導(dǎo)致控制價(jià)超出概算。如杭州市某保障房項(xiàng)目，中介機(jī)構(gòu)報(bào)送備案的招標(biāo)控制價(jià)為22585.8 萬(wàn)元，建設(shè)行政主管部門批復(fù)的概算為21001.35萬(wàn)元(招標(biāo)范圍內(nèi)建安工程費(fèi)用)，控制價(jià)超出概算1584.45 萬(wàn)元。事后在審查中發(fā)現(xiàn)其存在以下幾個(gè)主要問(wèn)題:工程量清單中，地下室鉆孔灌注樁鋼筋籠工程量和地下室底板的模板工程量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)圖紙工程量，控制價(jià)金額多計(jì)算700 多萬(wàn)元;土方價(jià)格的調(diào)整不符合市場(chǎng)水平，控制價(jià)多計(jì)造價(jià)近500 萬(wàn)元;降水措施與設(shè)計(jì)要求不符，控制價(jià)多計(jì)造價(jià)近150 余萬(wàn)元;由于材料價(jià)格編制期的取定錯(cuò)誤造成多計(jì)材料價(jià)格500 萬(wàn)元。審核后認(rèn)為合理的招標(biāo)控制價(jià)金額應(yīng)為20978.33 萬(wàn)元，且在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)。該項(xiàng)目中介機(jī)構(gòu)編制清單及招標(biāo)控制價(jià)由于存在質(zhì)量問(wèn)題，招標(biāo)控制價(jià)誤差率達(dá)7.6%。

其次，制定切實(shí)可行的施工技術(shù)和施工方案，客觀、公正的編制措施費(fèi)用。由于招標(biāo)控制價(jià)編制時(shí)間緊，工作量大，造成招標(biāo)控制價(jià)內(nèi)措施項(xiàng)目費(fèi)用計(jì)取混亂，隨意性強(qiáng)。這就要求招標(biāo)控制價(jià)編制人具有一定的施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，能夠合理預(yù)見擬定的施工方案及措施等，從而編制措施項(xiàng)目費(fèi)用。

再次，招標(biāo)控制價(jià)未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范圍、幅度及計(jì)算方法進(jìn)行說(shuō)明，違反清單計(jì)價(jià)規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》規(guī)定:采用工程量清單計(jì)價(jià)的工程，應(yīng)在招標(biāo)文件中明確風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及范圍(幅度)，不得采用無(wú)限風(fēng)險(xiǎn)、所有風(fēng)險(xiǎn)或類似語(yǔ)句規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其范圍(幅度)。但在實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及范圍在招標(biāo)文件和招標(biāo)控制價(jià)內(nèi)均沒(méi)有體現(xiàn)，但在對(duì)于投標(biāo)人的報(bào)價(jià)中均要求投標(biāo)人在報(bào)價(jià)中要考慮一定的風(fēng)險(xiǎn)，這里就出現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不對(duì)等的現(xiàn)象。如果甲乙雙方在合同簽訂中再?zèng)]有約定風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)條款，就會(huì)對(duì)為工程結(jié)算留下較大的隱患。

3.4 現(xiàn)行中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)制度不夠合理，中介服務(wù)“偷工減料”

按現(xiàn)行建設(shè)行業(yè)的收費(fèi)模式，各類勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)等都是以工程項(xiàng)目的標(biāo)的金額作為收費(fèi)基數(shù)，按照費(fèi)率來(lái)收取中介服務(wù)費(fèi)用，由此導(dǎo)致各類中介機(jī)構(gòu)在開展工程項(xiàng)目服務(wù)過(guò)程中，為盲目追逐自身經(jīng)濟(jì)利益，逐層放大招標(biāo)工程量清單數(shù)量，并提高工程價(jià)格。

3.5 行政處罰缺乏有力依據(jù)

在實(shí)際操作過(guò)程中，除財(cái)政性資金項(xiàng)目較為明確清晰外，其他自籌類建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源紛繁復(fù)雜，各類建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件中對(duì)做地主體的資金性質(zhì)均無(wú)準(zhǔn)確表達(dá)，部分建設(shè)單位和招標(biāo)代理單位也對(duì)項(xiàng)目資金來(lái)源含糊不清。由于上位法缺乏處罰標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)個(gè)別應(yīng)納入招標(biāo)控制價(jià)審查和備案但實(shí)際未報(bào)審查和備案的項(xiàng)目的建設(shè)單位，均無(wú)法采取行之有效的處罰措施。

3.6 招標(biāo)控制價(jià)備案和審查范圍尚有缺角

根據(jù)《辦法》規(guī)定，目前實(shí)行建設(shè)工程招標(biāo)控制價(jià)備案和審查統(tǒng)一管理的建設(shè)工程，是指房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程包含園林工程。由于歷史原因及體制關(guān)系，目前園林綠化工程未納入杭州市招標(biāo)辦統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，一直由市綠化管理站單獨(dú)負(fù)責(zé)招投標(biāo)監(jiān)管，其分管的園林綠化工程均未在市造價(jià)投資辦進(jìn)行招標(biāo)控制價(jià)備案。由于行政體制關(guān)系，業(yè)務(wù)對(duì)接存在困難，招標(biāo)控制價(jià)備案和審查范圍還尚存缺角。

4 對(duì)策及建議

4.1 嚴(yán)格基本建設(shè)程序，加大項(xiàng)目技術(shù)前期工作力度

要進(jìn)一步嚴(yán)格基本建設(shè)程序，提升國(guó)有投資項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)工程造價(jià)控制，特別是提高項(xiàng)目前期造價(jià)控制的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)等單位的檢查和指導(dǎo)。各類圖審機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格審查涉及結(jié)構(gòu)安全、保證使用功能等方面的圖紙內(nèi)容，并對(duì)設(shè)計(jì)深度、圖紙完整性、可實(shí)施性、經(jīng)濟(jì)性等方面嚴(yán)格把關(guān)，從源頭上把控造價(jià)。

4.2 加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為

在逐步擴(kuò)大事前審查范圍的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)控制價(jià)成果定期抽查力度，一旦控制價(jià)誤差超出允許范圍，應(yīng)及時(shí)按照信用評(píng)價(jià)管理辦法的規(guī)定，對(duì)編制機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并進(jìn)行信用扣分，同時(shí)對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目報(bào)審過(guò)程中出現(xiàn)的弄虛作假行為，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

4.3 密切配合，充分發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用

發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等管理部門及各區(qū)政府應(yīng)密切配合加強(qiáng)聯(lián)系，財(cái)政、審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量問(wèn)題要及時(shí)書面反饋建設(shè)行政主管部門，便于建設(shè)行政主管部門對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行處罰。同時(shí)各管理部門還應(yīng)齊抓共管，形成合力，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位落實(shí)內(nèi)控管理工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)工作，并在適當(dāng)條件下擴(kuò)大招標(biāo)控制價(jià)備案和審查范圍。

4.4 完善信息平臺(tái)，加強(qiáng)備案數(shù)據(jù)分析和利用

要建立完善工程造價(jià)指標(biāo)分析模型，利用信息技術(shù)手段加大對(duì)招標(biāo)控制價(jià)備案數(shù)據(jù)的分析和處理。同時(shí)，在統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)發(fā)布建設(shè)工程要素的市場(chǎng)交易信息基礎(chǔ)上，逐步建立和完善各類、各層級(jí)造價(jià)指標(biāo)體系，為引導(dǎo)投標(biāo)單位合理報(bào)價(jià)和規(guī)范市場(chǎng)行為提供依據(jù)，也為管理部門及時(shí)掌握建筑市場(chǎng)狀況、正確處理市場(chǎng)糾紛等提供基礎(chǔ)性資料。

4.5 強(qiáng)化造價(jià)從業(yè)人員的學(xué)習(xí)和繼續(xù)教育

建議主管部門將造價(jià)人員的培訓(xùn)和再教育，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作。每年都定期開展對(duì)從業(yè)人員的教育培訓(xùn)和考試認(rèn)證。以教育培訓(xùn)、考試考核、業(yè)務(wù)研討、論文選優(yōu)等多種方式，激發(fā)工程建設(shè)造價(jià)從業(yè)人員的愛崗敬業(yè)精神，提高專業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，對(duì)工作質(zhì)量差的造價(jià)從業(yè)人員，造價(jià)管理部門在其年度考核中可以據(jù)實(shí)考核為不合格，不合格的人員自然不能通過(guò)續(xù)期登記，從而在制度上建立造價(jià)從業(yè)人員必須與時(shí)俱進(jìn)學(xué)習(xí)的硬性指標(biāo)。通過(guò)開展這些有益的活動(dòng)，使造價(jià)隊(duì)伍的整體素質(zhì)有明顯提高，工程建設(shè)造價(jià)行業(yè)的影響力不斷增強(qiáng)，在建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮日益重要的作用。

招標(biāo)控制價(jià)作為預(yù)防某些投標(biāo)人高價(jià)圍標(biāo)的有效手段，是對(duì)擬建工程投標(biāo)報(bào)價(jià)的最高限定價(jià)。合理的招標(biāo)控制價(jià)不僅能夠保護(hù)招標(biāo)人的利益不受到損失，還能保證工程招標(biāo)成功以及工程建設(shè)的順利進(jìn)行。因此，作為工程造價(jià)管理部門必須做好招標(biāo)控制價(jià)的審查和備案工作，以此促進(jìn)工程造價(jià)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。