王三平 王浩宇 韓 震 李 楊

(中國輻射防護(hù)研究院，山西太原 030006)

1 引言

公眾參與是環(huán)境影響評價(jià)中的一項(xiàng)重要工作，是環(huán)境影響評價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序。其主要目的是維護(hù)公眾合法的環(huán)境權(quán)益，在環(huán)境影響評價(jià)中體現(xiàn)以人為本的原則，更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問題，提高環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性和針對性［1］。關(guān)于公眾參與，我國頒布了一系列有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)文件，這些文件為公眾參與與環(huán)境影響評價(jià)提供了法律依據(jù)，使得環(huán)評中的公眾參與做到了有法可依。

2003年中國環(huán)境影響評價(jià)法中:第二十一條明確規(guī)定除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明［2］。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)公眾參與工作，強(qiáng)化社會監(jiān)督，2006年，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》、原國家環(huán)保總局頒布了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》環(huán)發(fā)2006［28］號。該辦法充實(shí)了公眾參與權(quán)的內(nèi)容、明確了公眾參與的組織形式和程序、明確了公眾參與的權(quán)力。其中公眾參與的一般要求包括“第一時(shí)段公開環(huán)境信息”主要是指信息公開相關(guān)要求?！暗诙r(shí)段征求公眾意見”是指建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報(bào)告書的簡本后，采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求公眾意見［3］。

2015年新修訂的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境保護(hù)基本理念、公眾參與、法律責(zé)任等方面都做出了重要修改，“第五章信息公開和公眾參與第五十六條對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見”［4］。

在嚴(yán)格按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)法》等文件做好公眾參與相關(guān)工作外，其它的另外一些文件同樣也對公眾參與工作提出了要求，環(huán)評應(yīng)予以一并關(guān)注。

2012年7月，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》環(huán)發(fā)［2012］77號，第三條第9 款對存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格按照《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》做好環(huán)境影響評價(jià)公眾參與工作。項(xiàng)目信息公示等內(nèi)容中應(yīng)包含項(xiàng)目實(shí)施可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急措施(應(yīng)關(guān)注:在公示及公參調(diào)查表中應(yīng)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容)［5］。

2012年8 環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評價(jià)管理的通知》環(huán)發(fā)［2012］98 號，第三條“…對編制環(huán)境影響報(bào)告書的項(xiàng)目，建設(shè)單位在開展環(huán)境影響評價(jià)的過程中，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、網(wǎng)站和相關(guān)基層組織信息公告欄中，向公眾公告項(xiàng)目的環(huán)境影響信息(應(yīng)關(guān)注:三種信息公示方式是同時(shí)具備、而不是其中之一)［6］。

2 環(huán)評實(shí)際過程中公眾參與遇到的問題及解決方案

2.1 公眾參與的具體形式

一般情況下，根據(jù)前述的法律條文規(guī)定，征求公眾意見可以采取發(fā)布信息公告、發(fā)放調(diào)查表、召開公眾座談會、網(wǎng)上公示、論證會、聽證會和咨詢專家意見等多種方式。但在實(shí)際工作中，評價(jià)單位和建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目審批環(huán)保部門的不同采用的方式也有所不同，一般情況下普遍采用發(fā)放調(diào)查表、召開座談會和網(wǎng)上信息公示、張貼公告等方式，采取這幾種方式基本可以滿足一般編制環(huán)境影響報(bào)告書對于公眾參與章節(jié)編寫的要求。而對于一些選址較為敏感、環(huán)境影響范圍較大或國家規(guī)定的“兩高一資”的項(xiàng)目必要時(shí)采取論證會或聽證會方式。

2.2 公眾參與調(diào)查表發(fā)放的數(shù)量及范圍

調(diào)查選址附近公眾對項(xiàng)目建設(shè)的意見和態(tài)度時(shí)，評價(jià)單位多采用發(fā)放調(diào)查表的形式。而對于公眾參與調(diào)查表發(fā)放范圍和份數(shù)，因?yàn)闆]有一個(gè)統(tǒng)一可遵循的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)尺度，每個(gè)環(huán)評單位和建設(shè)單位在實(shí)際過程中根據(jù)項(xiàng)目審批部門或影響程度的不同進(jìn)行了不同份數(shù)的調(diào)查表發(fā)放，調(diào)查表中的內(nèi)容也是五花八門。經(jīng)過多年的環(huán)評工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為調(diào)查表發(fā)放范圍應(yīng)主要為受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個(gè)人;對于有些項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)除廠址外還有固廢堆場的選址，廠址和固廢堆場的選址兩者相對較遠(yuǎn)，比如火電項(xiàng)目有灰渣堆場、氧化鋁項(xiàng)目有赤泥堆場、水泥項(xiàng)目有礦山開采，評價(jià)單位在實(shí)際進(jìn)行公眾參與調(diào)查時(shí)，不僅應(yīng)調(diào)查廠址附近受影響的公眾還用考慮將固廢堆場或礦山開采附近受影響的公眾一并列入調(diào)查對象。對于涉及搬遷的項(xiàng)目還應(yīng)著重調(diào)查搬遷范圍內(nèi)公眾的意見。對于發(fā)放公眾參與調(diào)查表的范圍，筆者認(rèn)為在實(shí)際評價(jià)時(shí)，評價(jià)單位都是根據(jù)項(xiàng)目的排污特征、氣象條件和項(xiàng)目所在區(qū)域的地形特點(diǎn)確定項(xiàng)目的大氣評價(jià)范圍，而大氣評價(jià)范圍恰能說明項(xiàng)目對周圍環(huán)境的影響范圍，因此評價(jià)單位在進(jìn)行公參時(shí)可根據(jù)項(xiàng)目確定的大氣評價(jià)范圍來確定其公眾參與調(diào)查范圍，若確定的范圍邊緣距離特殊敏感點(diǎn)較近，可適當(dāng)擴(kuò)大。根據(jù)受直接影響公眾的總數(shù)來確定實(shí)際調(diào)查的公眾人數(shù)，受調(diào)查公眾人數(shù)比例應(yīng)不低于其總數(shù)的10%～20%。

2.3 公眾參與的介入時(shí)間

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，與公眾參與有關(guān)的主要是三點(diǎn):第一環(huán)評委托7日內(nèi)建設(shè)單位在擬建的項(xiàng)目所在地公開張貼公告方式告知公眾關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及環(huán)境影響評價(jià)的相關(guān)問題;第二建設(shè)項(xiàng)目在完成報(bào)告書編制前，上報(bào)環(huán)境管理部門審批之前，將“環(huán)境影響報(bào)告書”簡本進(jìn)行網(wǎng)上公示，包含建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境可能造成影響的概述、預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的要點(diǎn)。第三對環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當(dāng)編制報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，采取發(fā)放調(diào)查表、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式征詢公眾意見和建議。

從上述可知，公眾參與第一次公示的時(shí)間是在環(huán)評單位接受建設(shè)單位的委托書7日內(nèi)，在此時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目的第一次公示;第二次公示屬于公開環(huán)境信息，在二次公示完之后，可以采取發(fā)放公眾調(diào)查表或座談會等形式征求公眾意見，發(fā)放公眾調(diào)查表應(yīng)該在二次公示之后，第二次公示的時(shí)間是10 個(gè)工作日。

2.4 編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目是否進(jìn)行公眾參與

有關(guān)涉及公眾參與的各種法律條文并未規(guī)定編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行公眾參與，那么編制報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目是否需要增加公眾參與章節(jié)。根據(jù)環(huán)評中實(shí)際遇到或評審過程中所接觸的項(xiàng)目情況，筆者認(rèn)為，不能一概而論，總體上講，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目分類管理名錄規(guī)定，對周圍環(huán)境造成較輕影響的項(xiàng)目需要編制環(huán)境影響報(bào)告表。在涉及公眾參與的各種條文中編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目并未明確要求征求公眾意見。但在實(shí)際評價(jià)過程中遇到較多項(xiàng)目，比如在城市中心區(qū)或鬧市區(qū)新建醫(yī)院、加氣站、加油站、變電站等這類項(xiàng)目，雖然此類項(xiàng)目排放污染物可能對周圍環(huán)境影響較小，但若選址位于城市中心或距離居民區(qū)較近的的情況下，環(huán)境十分敏感，筆者認(rèn)為諸如此類項(xiàng)目應(yīng)在環(huán)境影響報(bào)告表中增加公眾參與專題，征求附近公眾個(gè)人或公眾團(tuán)體的意見。但對于編制報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，公眾參與的方式、方法可有別于編制報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)簡化，具體可與當(dāng)?shù)貙彶榈沫h(huán)保管理部門協(xié)商。實(shí)踐證明，這樣的項(xiàng)目上馬后因?yàn)檫x址敏感或距離居民較近等因素，容易引起周圍居民的不滿，會要求行政復(fù)議，有的因處理不當(dāng)還引發(fā)了群體上訪事件。

3 結(jié) 語

公眾參與是環(huán)境影響評價(jià)中的一項(xiàng)重要工作，是環(huán)境影響評價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序，是維護(hù)公眾合法的環(huán)境權(quán)益，在環(huán)境影響評價(jià)中體現(xiàn)以人為本的原則，更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問題，提高環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性和針對性。關(guān)于公眾參與，我國頒布了一系列有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)文件，這些文件為公眾參與與環(huán)境影響評價(jià)提供了法律依據(jù)，使得環(huán)評中的公眾參與做到了有法可依。尤其2015年新實(shí)施的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法，在環(huán)境保護(hù)基本理念、公眾參與、法律責(zé)任等方面都做出了重要規(guī)定。我們在嚴(yán)格按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)法》等文件做好公眾參與相關(guān)工作外，其它的相關(guān)文件同樣也對公眾參與工作提出了要求，環(huán)評應(yīng)予以一并關(guān)注。本文根據(jù)作者多年環(huán)評經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際環(huán)評過程中公眾參與中遇到的諸多問題，比如公眾參與的形式、公眾參與調(diào)查表發(fā)放范圍、發(fā)放份數(shù)、編制報(bào)告表項(xiàng)目需不需要進(jìn)行公眾參與以及公眾參與的介入時(shí)間等，提出了一些相應(yīng)的想法。研究指出:

(1)環(huán)境影響評價(jià)有了公眾參與的內(nèi)容，可以促使社會各方面人士關(guān)心環(huán)境問題，在環(huán)境影響評價(jià)工作中起到了彌補(bǔ)技術(shù)研究不足的重要作用，可使環(huán)評單位在環(huán)評中的預(yù)測和分析更加完善，提出的建議更加合理。

(2)公眾參與的形式是多樣的，項(xiàng)目實(shí)際公參時(shí)可選擇多種方式同時(shí)進(jìn)行;公眾參與調(diào)查表發(fā)放的范圍應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的大氣評價(jià)范圍而定，發(fā)放份數(shù)為受直接影響公眾的總數(shù)的10%～20%。

(3)編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目若選址敏感時(shí)也應(yīng)進(jìn)行公眾參與，但公眾參與的方式與編制報(bào)告書的項(xiàng)目相比可適當(dāng)簡化。

(4)根據(jù)相關(guān)規(guī)定項(xiàng)目第二次網(wǎng)上公示時(shí)間為10個(gè)工作日，但對于全民反應(yīng)較為強(qiáng)烈，影響較大項(xiàng)目比如垃圾焚燒，公示時(shí)間可根據(jù)具體項(xiàng)目做調(diào)整，適當(dāng)延長，既能保證公眾想法的充分表達(dá)，又能不影響項(xiàng)目進(jìn)程。

(5)《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》盡快完善并出臺，在其中規(guī)范公眾參與調(diào)查的范圍和內(nèi)容、公眾代表的組成、信息公開的方式和次數(shù)、公眾意見的統(tǒng)計(jì)以及信息反饋等相關(guān)內(nèi)容，使公眾更全面的了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問題，提高環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性和針對性。

［1］丁昌福．環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與的有效性存在的問題與對策．廣西輕工業(yè)資源與環(huán)境，1003－2673(2010):01－52;

［2］全國人民代表大會常務(wù)委員會，中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法，2002－10－28．

［3］國家環(huán)保總局，環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法，2006－02－14．

［4］全國人民代表大會常務(wù)委員會，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法，2015－01－01．

［5］環(huán)境保護(hù)部，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知，2012－07－03．

［6］環(huán)境保護(hù)部，關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評價(jià)管理的通知，2012－08－08．

［7］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2013年年會給中國政府的政策建議［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):10－14．

［8］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2013年關(guān)注問題報(bào)告:環(huán)境與社會［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):15－27．

［9］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．中國環(huán)境保護(hù)與社會發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):28－45．

［10］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．可持續(xù)消費(fèi)與綠色發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):46－60．

［11］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．促進(jìn)中國綠色發(fā)展的媒體與公眾參與政策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):61－73．

［12］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．中國綠色發(fā)展中的企業(yè)社會責(zé)任［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):74－87．

［13］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．促進(jìn)城市綠色出行［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):88－100．

［14］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．論壇一:綠色發(fā)展與社會和諧［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):101－103．

［15］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．論壇二:公眾參與和綠色發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):104－106．

［16］中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會．論壇三:生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與創(chuàng)新［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):107－109．

［17］王三平．火電廠地下水環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)方法探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):72－75．

［18］吳宇欣．環(huán)境損害鑒定范圍探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):76－78．

［19］郝 瑩．環(huán)境影響評價(jià)公眾意見調(diào)查的真實(shí)性評價(jià)探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):79－81．

［20］劉冬梅，王亞男，陳穎．我國二氧化碳捕集利用與封存項(xiàng)目環(huán)評對策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):21－22．

［21］耿海清，任景明．光伏產(chǎn)業(yè)主要政策及其與資源環(huán)境問題關(guān)聯(lián)性分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):23－26．

［22］劉清芝，張宇，劉文博．認(rèn)證體系助推低碳發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):27－30．

［23］賈秀芹，李在卿．風(fēng)電場建設(shè)和運(yùn)行中的環(huán)境因素識別與評價(jià)［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):31－33．

［24］李慶瑞．實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):5－6．

［25］夏光．建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):9－11．

［26］沈曉悅，趙雪萊，劉文佳．推動我國消費(fèi)綠色轉(zhuǎn)型的政策思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):12－15．

［27］劉哲，潘家華．環(huán)保思路需要從“灰”到“綠”的變革［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):16－18．