白小寧，楊成永，王少剛

(陜西省鳳翔縣水利局，陜西 鳳翔721400)

鳳翔縣對(duì)縣屬國(guó)有灌區(qū)水利工程管理體制改革工作自2006年啟動(dòng)以來，在灌區(qū)推行管養(yǎng)分離的基礎(chǔ)上，不斷探索群眾參與水利工程建設(shè)管理新路子，其中以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織在灌區(qū)不斷發(fā)展壯大。目前全縣東風(fēng)水庫灌區(qū)、橫水河灌區(qū)和馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)均注冊(cè)成立了農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，機(jī)井灌區(qū)以受益村組擁有工程產(chǎn)權(quán)，由受益群眾通過租賃、承包等多種形式獲得工程使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)行管理模式也在近年的項(xiàng)目實(shí)施中得到顯著發(fā)展。這種由群眾作為灌溉主體參與的用水管理模式在運(yùn)行實(shí)踐中取得了很好的效果，有效改善了過去灌區(qū)用水混亂的現(xiàn)象，營(yíng)造了良好的用水環(huán)境，產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

鳳翔縣目前共注冊(cè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)3個(gè)，分別為東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、橫水河灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。

東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立于2006年3月，于當(dāng)年6月完成注冊(cè)，協(xié)會(huì)辦公地點(diǎn)位于彪角鎮(zhèn)三岔村，共有成員51人，管理東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)斗渠14條，長(zhǎng)度41 km，共有設(shè)施面積2 134 hm2，有效面積1 534 hm2，涉及10個(gè)村，受益農(nóng)戶4 511戶，受益人口15 157人。

橫水河灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立于2006年4月，于2012年11月完成注冊(cè)，協(xié)會(huì)辦公地點(diǎn)位于田家莊鎮(zhèn)，共有成員50人，管理橫水河灌區(qū)斗渠10條，長(zhǎng)度35 km，設(shè)施面積2 334 hm2，有效面積2 067 hm2，涉及7個(gè)村，受益農(nóng)戶1 457戶，受益人口5 799人。

馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立于2006年4月，于當(dāng)年9月完成注冊(cè)，協(xié)會(huì)辦公地點(diǎn)位于虢王鎮(zhèn)江湖村，共有成員53人，協(xié)會(huì)管理馮家山水庫灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)斗渠13條，長(zhǎng)度18 km，涉及8個(gè)村，設(shè)施面積867 hm2，有效面積800 hm2，受益農(nóng)戶3 717戶，受益人口12 489人。

1.2 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行效果

1.2.1 解決了管理主體缺位，群眾參與水工程管理建設(shè)的主動(dòng)性增強(qiáng)

在成立灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)后，由受益群眾參與形成的管理主體有效解決了灌區(qū)長(zhǎng)期以來因用水戶分散，意愿不一導(dǎo)致管理混亂的問題，同時(shí)作為農(nóng)民專業(yè)合作組織，是當(dāng)前財(cái)政和社會(huì)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)工作的扶持重點(diǎn)，在爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政投入上相較分散的用戶和村組優(yōu)勢(shì)明顯。通過受益群眾投勞集資和爭(zhēng)取扶持資金，對(duì)運(yùn)行多年的破舊和老化渠道工程進(jìn)行維修、改造，一方面解決了當(dāng)前水利項(xiàng)目面上建設(shè)對(duì)局部重要點(diǎn)位不夠深入的難題，對(duì)打通“田間最后一公里”作用顯著;另一方面也探索了群眾組織作為建設(shè)主體的資金爭(zhēng)取和投入機(jī)制，對(duì)形成水利建設(shè)投入多元化意義重大。2011年，東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)改造斗渠800 m，完成投資16.90萬元;馮家山灌區(qū)洞口抽水灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)改造支、斗渠640 m，完成投資17.60萬元，與同期實(shí)施的中央財(cái)政小水重點(diǎn)縣項(xiàng)目相配套，形成合力，共恢復(fù)和改善灌溉面積3 000畝，使得灌區(qū)內(nèi)的渠系配套率顯著提高，骨干到田間的灌溉網(wǎng)絡(luò)全面形成。

1.2.2 減少水費(fèi)征收環(huán)節(jié)，農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)減輕

用水者協(xié)會(huì)建立后，灌區(qū)管理單位按照協(xié)會(huì)提交的用水計(jì)劃從首部配水，由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)向群眾出售進(jìn)行灌溉，并負(fù)責(zé)征收灌溉水費(fèi)。目前縣物價(jià)局核準(zhǔn)的灌區(qū)灌溉水價(jià)為:自流灌區(qū)0.20 元/m3，抽水灌區(qū)(0.18元 +抽水電費(fèi))/m3，工業(yè)供水價(jià)格為0.25元/m3。在東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)，目前執(zhí)行水價(jià)為0.16元/m3，灌溉水費(fèi)構(gòu)成是:抽水電費(fèi)0.04元，灌區(qū)灌溉水成本0.09元，協(xié)會(huì)管理費(fèi)0.03元，主要用于解決協(xié)會(huì)人員經(jīng)費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)，透明的水費(fèi)構(gòu)成保護(hù)了供用水雙方利益，明確了各自責(zé)任，避免了過去灌溉用水水費(fèi)收繳層次多、收繳不規(guī)范、搭車、代收、克扣等現(xiàn)象，使農(nóng)民用上“明白水”，交了“放心錢”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕。

1.2.3 促進(jìn)節(jié)水，減少灌溉水資源浪費(fèi)

長(zhǎng)期以來，灌區(qū)群眾習(xí)慣了“大鍋水”，“福利水”，灌溉用水無節(jié)制，多以大水漫灌為主，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。實(shí)行用水戶參與灌溉管理后，通過農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)落實(shí)水費(fèi)計(jì)收制度，同時(shí)加強(qiáng)灌溉用水監(jiān)管，農(nóng)民多用水就得多交錢，使節(jié)約用水有了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。隨著灌溉水費(fèi)征收工作的進(jìn)一步完善，灌溉效率顯著提高。2013年夏灌期間，在灌區(qū)管理單位和協(xié)會(huì)水管員的配合努力下，東風(fēng)水庫抽一斗的灌水周期縮短到7天以內(nèi)，畝均灌水量由過去的大于150 m3降低到100 m3以下，群眾主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)普遍提升。

1.2.4 規(guī)范用水秩序，減少用水糾紛

過去每到夏灌用水高峰期間，爭(zhēng)、搶、偷水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至發(fā)生打架斗毆事件。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立后，協(xié)會(huì)主席由協(xié)會(huì)會(huì)員選舉產(chǎn)生，一般由具有威望的用水戶擔(dān)任，在協(xié)調(diào)用水矛盾、解決用水糾紛方面具有優(yōu)勢(shì);同時(shí)用水者協(xié)會(huì)通過年初編制用水計(jì)劃，統(tǒng)一管理，按協(xié)會(huì)章程和用水管理制度辦事，用水過程中，根據(jù)實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整水量分配，上下游統(tǒng)一協(xié)調(diào)，很多矛盾在用水戶協(xié)會(huì)和灌水小組內(nèi)部就得以化解，形成了良好的用水秩序。用水戶參與灌溉管理后，由于灌溉用水管理公正、民主、透明，灌水秩序規(guī)范，減少了許多不必要的用水糾紛，使灌區(qū)管理單位從繁重的調(diào)解用水糾紛事務(wù)中解脫出來，更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水服務(wù)。

2 存在問題

2.1 農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)水平有待提高

調(diào)查協(xié)會(huì)已經(jīng)組建2～8年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶應(yīng)該對(duì)這一組織形式有了很高的認(rèn)識(shí)和理解，因?yàn)閰f(xié)會(huì)的運(yùn)行和管理需要廣大農(nóng)戶的親自參與。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，三分之一的農(nóng)戶都沒有參與過斗渠以下工程的維護(hù)工作，四分之一的農(nóng)戶反映用水者協(xié)會(huì)民主決策時(shí)未征求過他們的意見，60%的農(nóng)戶不知道自己支出的水費(fèi)中包含哪些費(fèi)用，這些問題足以說明部分農(nóng)戶并沒有真正參與到協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理中來，農(nóng)民的認(rèn)識(shí)水平極待提高。

2.2 協(xié)會(huì)對(duì)水利工程設(shè)施的管理不力

協(xié)會(huì)成立后，應(yīng)對(duì)管轄范圍內(nèi)的渠系工程進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，然后將其管理權(quán)、使用權(quán)及所有權(quán)一并移交給協(xié)會(huì)，讓協(xié)會(huì)的會(huì)員擁有末級(jí)渠系工程的產(chǎn)權(quán)，才真正有利于工程的管護(hù)與協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而在調(diào)查的3個(gè)協(xié)會(huì)中，有2個(gè)協(xié)會(huì)在組建后，沒有對(duì)其管轄范圍的渠系工程進(jìn)行過資產(chǎn)評(píng)估。有的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人表示協(xié)會(huì)只享有工程的管理權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)分屬于水管單位、所在地的村委會(huì)或當(dāng)?shù)卣?。另外部分協(xié)會(huì)沒有及時(shí)檢查維修協(xié)會(huì)所轄的水利工程設(shè)施，個(gè)別協(xié)會(huì)即使做到了按時(shí)檢查維修，但卻缺乏文字記錄。以上這些問題說明協(xié)會(huì)對(duì)工程設(shè)施的管理還缺乏效率，這在一定程度上影響到協(xié)會(huì)籌措資金進(jìn)行渠系工程管護(hù)的主動(dòng)性，不利于水利工程資產(chǎn)的保值與增值。

2.3 工程基礎(chǔ)薄弱，制約了協(xié)會(huì)的發(fā)展

協(xié)會(huì)管轄的大都是斗渠以下水利工程，維修投入少，田間配套率低且多年久失修、老化破損嚴(yán)重，渠道的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴(yán)重，渠系水利用效率低，而用水戶沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力去投資改造工程，工程基礎(chǔ)薄弱直接制約了協(xié)會(huì)發(fā)展。

2.4 協(xié)會(huì)自身建設(shè)有待提高

各用水協(xié)會(huì)雖然都制訂了《章程》和各項(xiàng)管理制度，但部分協(xié)會(huì)不能嚴(yán)格按《章程》和管理制度來履行職責(zé)，出現(xiàn)會(huì)員代表大會(huì)不能及時(shí)召開、財(cái)務(wù)管理混亂、對(duì)水事活動(dòng)不能一事一議。同時(shí)，由于自身原因，部分農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)在工程管理、渠道運(yùn)行維護(hù)以及科學(xué)灌水和內(nèi)部管理方面缺乏管理能力和經(jīng)驗(yàn)，使協(xié)會(huì)職能并未充分發(fā)揮出來。

3 建議

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，支持協(xié)會(huì)健康發(fā)展

從鳳翔縣3大灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)人員組成來看，年齡多在50歲以上，文化程度相對(duì)較低，對(duì)管理工程運(yùn)行和灌溉用水管理多以經(jīng)驗(yàn)為主。因此灌區(qū)管理單位一方面要加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和能力，特別是要吸收一部分有文化、素質(zhì)高的年輕同志參與協(xié)會(huì)管理，以提高協(xié)會(huì)運(yùn)行管理效率;另一方面，要加大對(duì)協(xié)會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)的支持力度，從完善辦公場(chǎng)所、配備必要的辦公設(shè)施和管理運(yùn)行設(shè)備，采取資金、技術(shù)支援措施，保障協(xié)會(huì)的健康良性發(fā)展。

3.2 加快灌區(qū)節(jié)水改造，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水管理

目前在我縣，灌溉水費(fèi)的計(jì)量形式是以每小時(shí)或每畝為計(jì)量單位，對(duì)于灌溉用水計(jì)量缺乏精確的量測(cè)手段，計(jì)量彈性空間較大，導(dǎo)致協(xié)會(huì)水費(fèi)征收中存在一定的矛盾和沖突，制約影響了水費(fèi)的征收。同時(shí)由于灌溉用水量居高不下，灌溉水費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，因此用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)灌溉節(jié)水還大有潛力可挖，建議加快灌區(qū)節(jié)水改造步伐，對(duì)現(xiàn)有灌溉設(shè)施進(jìn)行升級(jí)，運(yùn)用科學(xué)的計(jì)量手段，在滿足現(xiàn)代化節(jié)水要求的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化水權(quán)的集體所有觀念，逐步探索水權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，為節(jié)水灌溉提供利益補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)協(xié)會(huì)的管理邁向制度化、規(guī)范化。

3.3 深化產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步拓展協(xié)會(huì)職能

實(shí)行用水戶參與灌溉管理，明確縣水利局、灌區(qū)管理單位和農(nóng)戶的責(zé)權(quán)，落實(shí)分級(jí)辦水利的原則。水利局主要落實(shí)灌區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的投入和水資源管理，灌區(qū)管理單位要加強(qiáng)內(nèi)部運(yùn)行管理和骨干工程建設(shè)管理，協(xié)會(huì)則負(fù)責(zé)斗渠以下田間工程的整治維護(hù)和管理。因此要繼續(xù)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰各級(jí)權(quán)責(zé)，引導(dǎo)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)一步拓展職能，由過去單純的運(yùn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)投資和建設(shè)，大力發(fā)展民辦水利，推進(jìn)農(nóng)村用水管理一體化，同時(shí)應(yīng)建立工程運(yùn)行管護(hù)基金。

4 結(jié)語

通過鳳翔縣三大國(guó)有灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)運(yùn)行管理實(shí)踐表明，實(shí)行用水戶參與灌溉管理，將工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和用水決策權(quán)交給受益群眾，明確了群眾在灌溉用水管理中的主體作用，使其充分享有灌區(qū)工程運(yùn)行管理的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性，保障了工程效益的永久發(fā)揮。