祁占勇

摘要：大學(xué)章程是高校法人建立時(shí)必須具備的法律文件，在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)其成員有拘束力的一種自治規(guī)則。大學(xué)章程作為大學(xué)治理的“憲章”，不僅是大學(xué)設(shè)立和運(yùn)作的前提與基礎(chǔ)，也是大學(xué)對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)合法化的保障和大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部法人治理的合理限度，更是保障大學(xué)及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則。大學(xué)章程的完善，須從增強(qiáng)大學(xué)章程意識(shí)和法治觀念、在遵循法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合大學(xué)的具體情況制定大學(xué)章程、充分利用高等教育法的授權(quán)增強(qiáng)大學(xué)章程的自治性、增加“違反大學(xué)章程的責(zé)任”的內(nèi)容且增強(qiáng)大學(xué)章程的可操作性、平衡利益相關(guān)者之間的利益等方面著手。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度;大學(xué)章程;非營(yíng)利性法人

比照現(xiàn)代企業(yè)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，我們可以看出，其最大的特點(diǎn)就是企業(yè)內(nèi)部管理體制較為健全，不僅理順了政府與企業(yè)的關(guān)系，也保障了企業(yè)自身及其利益相關(guān)者的權(quán)利，可謂相得益彰。之所以如此健全，主要得益于企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的完善和健全，尤其是企業(yè)章程在法人治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了不可低估的支架作用。雖然企業(yè)與大學(xué)的性質(zhì)存在著本質(zhì)的不同，但在法人治理結(jié)構(gòu)上卻有借鑒之處。高校自成立之日起就取得法人資格，如何實(shí)施其法人權(quán)利并履行法人義務(wù)，其法律依據(jù)是什么？高校內(nèi)部的法人事務(wù)法律如何介入，介入的界限在哪里？這些問(wèn)題的回答與大學(xué)章程有著密切的關(guān)聯(lián)。2010年7月29日中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第四十條“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”中，明確指出要“加強(qiáng)章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！保疫M(jìn)一步在第六十七條“組織開(kāi)展改革試點(diǎn)”的“現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)”中，也指出要“制定和完善學(xué)校章程”，同時(shí)在第六十四條“大力推進(jìn)依法治?！敝?，更指出“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治?！钡姆铰?。2011年教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，明確指出高校制定章程是“為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展”。2012年11月教育部頒布了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，明確提出要“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。但當(dāng)前多數(shù)高校對(duì)章程重要性的認(rèn)識(shí)還不到位，對(duì)高校章程的有限性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致高校章程同質(zhì)化、空心化、碎片化等問(wèn)題還大量存在。事實(shí)上，這些問(wèn)題的存在與高校章程的法律性質(zhì)不清晰存在著必然的關(guān)聯(lián)。因此，從法律視角探討大學(xué)章程的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)制定具有鮮明特色的學(xué)校章程、建構(gòu)中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度等有著至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

一、大學(xué)章程的法律性質(zhì)及其章程與法律的關(guān)系

章程是非營(yíng)利性法人建立時(shí)必須具備的法律文件，它是在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)其成員有拘束力的內(nèi)部規(guī)范。除了確定的宗旨和名稱外，章程尤其還要規(guī)定在法人內(nèi)部形成決議和對(duì)外以法人名義進(jìn)行活動(dòng)的規(guī)范。關(guān)于法人章程的性質(zhì)，理論上還存在著爭(zhēng)論。大陸法系國(guó)家一般把章程視為法人內(nèi)部的自治法規(guī)，而英美法系則傾向于將章程認(rèn)定為設(shè)立人之間的契約。同理，關(guān)于大學(xué)章程的法律性質(zhì)，也存在著同樣的爭(zhēng)論，目前主要有兩種觀點(diǎn)，即契約說(shuō)和自治法說(shuō)。契約說(shuō)認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)舉辦者在協(xié)商的基礎(chǔ)上就如何舉辦學(xué)校達(dá)成一致意見(jiàn)而訂立的文件，是全體舉辦者共同的意思表示，對(duì)每一個(gè)舉辦者都有約束力。自治法說(shuō)的主要觀點(diǎn)是，大學(xué)章程是根據(jù)國(guó)家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的、規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動(dòng)的自治法，是大學(xué)的“憲法”，大學(xué)的教育教學(xué)和管理活動(dòng)都必須以大學(xué)章程為依據(jù)，大學(xué)的其他規(guī)章制度都不得與大學(xué)章程相抵觸，學(xué)校中的所有成員都必須遵守學(xué)校章程的規(guī)定。[1]我們認(rèn)為，無(wú)論是自治規(guī)則還是私法契約，章程本質(zhì)上都是法人設(shè)立者就法人的主要事務(wù)所做的長(zhǎng)期性和規(guī)范性的安排，這種安排體現(xiàn)了很強(qiáng)的自治色彩。因?yàn)榉ㄈ苏鲁踢m用于不特定的多數(shù)人，對(duì)成員具有拘束力，也是法人實(shí)現(xiàn)自治的必備條件，從這個(gè)意義上講，章程更多地是一種自治法規(guī)，關(guān)系到法人治理結(jié)構(gòu)以及外部利益相關(guān)者。它“屬于低于公司法的、約束所有公司參與人的規(guī)則，它的產(chǎn)生是出于經(jīng)濟(jì)效率上的考慮”[2]。

非營(yíng)利性法人的章程規(guī)定著法人內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及權(quán)、利、責(zé)，是確定組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和外部負(fù)責(zé)機(jī)制的依據(jù)。在大陸法系國(guó)家，法人章程由一份單一的文件構(gòu)成。在英美法系國(guó)家，章程則由兩個(gè)文件組成：其一是章程大綱——是規(guī)范法人對(duì)外關(guān)系的法律文件，其二是法人內(nèi)部規(guī)章——是調(diào)整法人內(nèi)部關(guān)系的文件。雖然大陸法系與英美法系在立法體制、法律效力上存在著諸多不同，但一般都規(guī)定在非營(yíng)利性法人設(shè)立登記時(shí)需要提交法人的章程。在具體的立法例中，章程的制定有三種方式：第一種是通過(guò)制定的方式，即只要全體發(fā)起人簽字即可使章程通過(guò)生效;第二種是委托制定的方式，章程制定的每個(gè)發(fā)起人和董事必須簽署章程;第三種是共同制定的方式，即由全體發(fā)起人共同制定。

依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，社團(tuán)法人章程的起草無(wú)疑是發(fā)起人的任務(wù)，因?yàn)樵谏暾?qǐng)籌備成立社會(huì)團(tuán)體時(shí)，發(fā)起人應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交的文件包括“章程草案”，同時(shí)要求社團(tuán)法人自登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)籌備之日起6個(gè)月內(nèi)召開(kāi)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)，通過(guò)章程。而非營(yíng)利性的財(cái)團(tuán)法人的章程一般由舉辦者擬定。比如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，舉辦者應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交包括“章程草案”在內(nèi)的文件。顯然，無(wú)論是社團(tuán)法人還是財(cái)團(tuán)法人的設(shè)立，有關(guān)的登記主管機(jī)關(guān)都要求設(shè)立人提交法人的章程，并根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定對(duì)章程進(jìn)行審查。依據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第16條、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第11條和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第12條等的規(guī)定，作為非營(yíng)利性法人的章程，其登記事項(xiàng)一般包括：名稱、住所和業(yè)務(wù)范圍、法定代表人或者負(fù)責(zé)人、活動(dòng)資金、原始基金數(shù)額或者開(kāi)辦資金、業(yè)務(wù)主管單位等。

非營(yíng)利性法人的章程是一種自治規(guī)則，且任何非營(yíng)利性法人都是以公共利益為目的，服務(wù)于公益目的，為了實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)，需要在自治與社會(huì)責(zé)任之間達(dá)成平衡。平衡機(jī)制的安排與實(shí)現(xiàn)需要法律的規(guī)制。但是法律的規(guī)制僅僅能夠?qū)Ψ菭I(yíng)利性法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出原則性、概括性的規(guī)定，這些規(guī)定大多是以強(qiáng)制性規(guī)范的內(nèi)容出現(xiàn)，例如明確非營(yíng)利性法人的最高決策機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性法人管理者的角色和功能以及法人的權(quán)利與義務(wù)等事項(xiàng)。其他事務(wù)則由章程來(lái)規(guī)定，在達(dá)到法律強(qiáng)制性要求的前提下，非營(yíng)利性法人的章程可以根據(jù)各非營(yíng)利性法人的目的和形式來(lái)制定出適合本法人的相對(duì)靈活的規(guī)則。也就是說(shuō)，法律與章程的關(guān)系主要表現(xiàn)為：法律會(huì)對(duì)某些事項(xiàng)作出保留性的規(guī)定，這些事項(xiàng)只能由法律來(lái)規(guī)定，而不屬于章程規(guī)定的范疇;即使法律允許非營(yíng)利性法人的章程規(guī)定其內(nèi)部治理問(wèn)題，一般而言法律仍然會(huì)對(duì)非營(yíng)利性法人的章程提出最低要求，這種最低要求是章程必須包含的某些特定條文，稱為絕對(duì)應(yīng)當(dāng)記載事項(xiàng)（如法人的目的、名稱、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)等）;法律將某些事項(xiàng)作為非營(yíng)利性法人章程規(guī)定的范圍，但是在章程沒(méi)有規(guī)定的情況下，并不影響非營(yíng)利性法人的設(shè)立，只是應(yīng)該適用法律的相關(guān)規(guī)定，這稱為相對(duì)必要記載事項(xiàng);法律在具體規(guī)定有關(guān)事項(xiàng)或者要求章程規(guī)定絕對(duì)應(yīng)該記載事項(xiàng)時(shí)，往往會(huì)將較大的自由空間留給非營(yíng)利性法人的章程去規(guī)定，也就是說(shuō)，只要不違反法律的條款，章程可以規(guī)定任意記載事項(xiàng)。[3]

顯然，章程與法律的關(guān)系是下位規(guī)章與上位法律的關(guān)系，而大學(xué)章程作為章程的一種，與法律的關(guān)系理應(yīng)如此。這就要求大學(xué)章程在制定的過(guò)程中，不得隨意擴(kuò)大，也不得與上位法律相沖突，否則無(wú)效。

二、 大學(xué)章程在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的地位

大學(xué)章程是大學(xué)的重要綱領(lǐng)，是大學(xué)治理的“憲章”，是大學(xué)獲得合法地位的基礎(chǔ)。其在大學(xué)中的地位就如同法律對(duì)于國(guó)家，家規(guī)對(duì)于家族?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》第3條明確指出：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作?！币虼?，大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部的最高規(guī)范，是大學(xué)正常運(yùn)作時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。大學(xué)章程是大學(xué)治理的基本制度，其基本作用就是保障大學(xué)正常地運(yùn)轉(zhuǎn)并不斷地、適時(shí)地適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，使得作為“社會(huì)中心”的大學(xué)，能夠?yàn)閲?guó)家培養(yǎng)合格的人才。建立中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，就必須要求高校有大學(xué)章程，真正體現(xiàn)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的本真理念。具體而言，大學(xué)章程在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中的地位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立和運(yùn)作的前提與基礎(chǔ)。大學(xué)本身作為一個(gè)制度（institution），應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的法人，能夠?qū)ψ约旱男袨閾?dān)負(fù)獨(dú)立的法律責(zé)任。如果沒(méi)有“大學(xué)法”或相關(guān)的法律，就不可能有現(xiàn)代大學(xué)制度。而大學(xué)制度要良性運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展，大學(xué)得有自己的“憲章”。憲章是大學(xué)的基本法，是不能隨便改動(dòng)的，小改動(dòng)都要通過(guò)嚴(yán)格的程序。憲章的制定不僅要參照本國(guó)相關(guān)的法律架構(gòu)，也應(yīng)該參考以前好的著名大學(xué)的憲章，同時(shí)也應(yīng)該參考國(guó)際上有成功經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)的憲章。比如，在英國(guó)習(xí)慣法條件下，公立大學(xué)創(chuàng)辦有兩個(gè)基本文件。一個(gè)叫“大學(xué)條例”（the University Ordinance），它是經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審定通過(guò)的該大學(xué)的“憲章”，規(guī)定本大學(xué)的目標(biāo)、大學(xué)作為一個(gè)法人的各項(xiàng)權(quán)利、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、最高行政職位的構(gòu)成等等。第二個(gè)文件叫“大學(xué)章程”（Statutes of the University），它是在第一個(gè)文件下的具體化細(xì)則，規(guī)定在各級(jí)機(jī)構(gòu)內(nèi)各個(gè)委員會(huì)的設(shè)置、權(quán)利與功能、學(xué)位的設(shè)置等等。

因此，大學(xué)章程是大學(xué)得以設(shè)立并取得合法地位的前提與基礎(chǔ)?！耙凰叩仍盒５恼鲁淌窃撔５姆苫A(chǔ)，它確立了該校的使命，還明確了與國(guó)家或者私人舉辦者之間的關(guān)系，或許還確立了一些內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則。它以制度為中心，為高等院校的其他活動(dòng)確立了基本準(zhǔn)則。”[4]像美國(guó)的耶魯大學(xué)、密歇根大學(xué)及卡耐基梅隆大學(xué)，澳大利亞的梅鐸大學(xué)，加拿大的阿塞拜斯卡大學(xué)以及香港中文大學(xué)等，其大學(xué)章程都明確了學(xué)校的社團(tuán)法人地位和非贏利性，并且確立了董事會(huì)主導(dǎo)性的大學(xué)管理體制。大學(xué)章程不僅明確規(guī)定了董事會(huì)的組成及其成員產(chǎn)生的辦法，而且關(guān)于董事會(huì)人員構(gòu)成的規(guī)定一般都體現(xiàn)出公平、民主及社會(huì)參與的制度理性，這些都是大學(xué)運(yùn)作的“法律”依據(jù)。

第二，大學(xué)章程是大學(xué)對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)合法化的保障。任何機(jī)構(gòu)都是開(kāi)放的系統(tǒng)，高校也不例外。隨著全球化、國(guó)際化、一體化思潮的興起，高校的涉外事務(wù)日趨復(fù)雜與激烈，如高校對(duì)外能夠進(jìn)行什么活動(dòng)，又可能會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題？然而，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何保障大學(xué)對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)的合法化？我們認(rèn)為，大學(xué)章程是大學(xué)對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)合法化的保障，其本質(zhì)就是大學(xué)章程的涉他性，即效力的涉他性。盡管大學(xué)章程的內(nèi)容主要圍繞著大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)展開(kāi)，例如大學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、決策過(guò)程、相關(guān)利益者的權(quán)利/義務(wù)等等，但不爭(zhēng)的事實(shí)是，這些法人內(nèi)部事務(wù)的規(guī)定仍然會(huì)有一定的涉他性，因?yàn)樗鼪Q定著代表法人行使法律行為的機(jī)關(guān)應(yīng)該是誰(shuí)？其義務(wù)和責(zé)任如何確定？

同理，大學(xué)章程也具有涉他性。大學(xué)章程不僅僅是制定者之間的一種契約安排和司法秩序，而且也是一種涉他性的文件（效力涉他和記載事項(xiàng)涉他），應(yīng)該受到大學(xué)法等法律的規(guī)制。特別是大學(xué)章程的制定和修改基本上是一個(gè)內(nèi)部控制過(guò)程，受其效力影響的利益相關(guān)者等外部人無(wú)法參與發(fā)表意見(jiàn)，如果對(duì)此種關(guān)涉第三人利益的契約的形成過(guò)程不進(jìn)行監(jiān)控，則該契約的擬訂可能根本不會(huì)考慮利益相關(guān)者的利益，從而極有可能使其利益受到損害。由于大學(xué)的活動(dòng)帶有不確定性和動(dòng)態(tài)性，一旦此種利益相關(guān)者達(dá)到一定規(guī)模并形成團(tuán)體，則不當(dāng)?shù)恼鲁套灾涡袨闀?huì)影響到整個(gè)相關(guān)者團(tuán)體的安全，乃至于損及大學(xué)秩序的維護(hù)。因此，大學(xué)章程的涉他性要求大學(xué)章程的制定和變更必須遵循必要的原則和程序。我們認(rèn)為，大學(xué)章程的臨時(shí)調(diào)整適用應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：大學(xué)章程的調(diào)整適用只能是針對(duì)某一具體事件，而不應(yīng)當(dāng)是泛指某類事件，一旦該事件結(jié)束或不再發(fā)生，則大學(xué)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)恢復(fù)原章程條款的適用。對(duì)大學(xué)章程條款的長(zhǎng)期調(diào)整，其法律意義等同于變更大學(xué)章程，是應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定履行章程變更的必要程序的，否則，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。大學(xué)章程臨時(shí)調(diào)整適用不宜過(guò)多，一方面，大學(xué)章程調(diào)整適用的條款不宜過(guò)多。如果因?yàn)槟骋皇录仨殞?duì)大學(xué)章程作大規(guī)模的調(diào)整適用，則意味著原章程已限制了大學(xué)的發(fā)展，必須徹底變更。另一方面，大學(xué)章程調(diào)整適用的次數(shù)不宜過(guò)多。大學(xué)章程調(diào)整適用的程序要求應(yīng)當(dāng)不低于法律規(guī)定的章程變更的程序要求，大學(xué)章程的變更類似于大學(xué)內(nèi)部“變更立法”，其程序是相當(dāng)嚴(yán)格的，大學(xué)章程調(diào)整適用的內(nèi)容不能與國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸。與大學(xué)章程的設(shè)立與修改一樣，大學(xué)章程內(nèi)容不能違反國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，一旦違反則是無(wú)效的。同時(shí)，大學(xué)章程調(diào)整適用的條款的內(nèi)容與章程其他條款的內(nèi)容也不應(yīng)當(dāng)相互抵觸。

第三，大學(xué)章程是大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部法人治理的合理限度。大學(xué)內(nèi)部法人治理指的是大學(xué)法人的權(quán)利配置與規(guī)定，應(yīng)符合法人治理的要求，按照治理之道進(jìn)行發(fā)展與運(yùn)行。大學(xué)章程作為大學(xué)自己的大法，把辦學(xué)宗旨、辦學(xué)目的、大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)章制度以章程的形式固定下來(lái)，作為大學(xué)法人內(nèi)部治理的共同行動(dòng)綱領(lǐng)。如前所述，大學(xué)章程確立了大學(xué)的管理體制，其具體的制度安排都是與此相適應(yīng)的，整個(gè)大學(xué)章程是一個(gè)完整的制度體系。從邏輯結(jié)構(gòu)上講，大學(xué)章程包括了具體的制度規(guī)則、操作的原則以及相關(guān)概念的界定等，是一個(gè)邏輯嚴(yán)密的整體。就具體內(nèi)容來(lái)講，大學(xué)章程囊括了大學(xué)事務(wù)的方方面面，為大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部法人治理提供了合理的限度。比如，大學(xué)的教學(xué)事務(wù)、學(xué)生事務(wù)、學(xué)業(yè)證書的頒發(fā)與學(xué)位證書的授予，教師職稱的評(píng)定與職務(wù)的聘任和管理以及有關(guān)教師學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)定，大學(xué)職員的聘任與管理等都是大學(xué)章程的主要內(nèi)容。大學(xué)章程的這些制度規(guī)則不僅規(guī)定了大學(xué)的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，而且也涉及到教師、學(xué)生、職員的權(quán)益，是大學(xué)內(nèi)在法人治理機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的理性反映，也是大學(xué)內(nèi)部法人運(yùn)行的合法依據(jù)與合理限度。

第四，大學(xué)章程是保障大學(xué)及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則。改革開(kāi)放30多年來(lái)，人們達(dá)成了共識(shí)：企業(yè)必須要有自主權(quán)，當(dāng)中國(guó)的企業(yè)還是“衙門”或“衙門”附屬品的時(shí)候，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)沒(méi)有希望。我們同樣可以說(shuō)，如果中國(guó)的大學(xué)仍然是“衙門”或“衙門”附屬品的話，中國(guó)的大學(xué)沒(méi)有希望。因此，要擺脫“衙門”或“衙門”的附屬品，就應(yīng)當(dāng)賦予大學(xué)的自主性。就像在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)沒(méi)有自主性就不能成為現(xiàn)代企業(yè)、就不能持續(xù)發(fā)展一樣，大學(xué)沒(méi)有自主性就不可能成為現(xiàn)代性大學(xué)，就會(huì)缺乏生命力。這一點(diǎn)大學(xué)與企業(yè)是共通的。而大學(xué)自主權(quán)的獲得，應(yīng)當(dāng)在大學(xué)的法人地位的保障下，通過(guò)大學(xué)的憲章即大學(xué)章程來(lái)確保，大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自主是由法定的大學(xué)章程來(lái)保障的。

大學(xué)章程不僅可以確保大學(xué)的學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自主，而且也是保障大學(xué)及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則。在大學(xué)章程中，不僅應(yīng)當(dāng)載明利益相關(guān)者的權(quán)利，而且當(dāng)利益相關(guān)者的權(quán)益受到侵犯以后，也應(yīng)該有明確的權(quán)利救濟(jì)渠道，使利益相關(guān)者的權(quán)益能夠得到最大程度的保護(hù)。

三、完善我國(guó)大學(xué)章程的法律理路

健全的大學(xué)章程，不僅有助于推進(jìn)高校自主辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自我約束、自我管理、自我創(chuàng)新的適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制的內(nèi)部管理體制，也有助于促進(jìn)高校法人地位的落實(shí)與完善，實(shí)現(xiàn)真正意義上的大學(xué)法人制度，而且有助于加速高校依法治校、依法治教，實(shí)現(xiàn)大學(xué)法人治理機(jī)構(gòu)的合理配置。從我國(guó)大學(xué)章程的歷史傳統(tǒng)來(lái)看，現(xiàn)代第一所大學(xué)——京師大學(xué)堂在成立之初，由梁?jiǎn)⒊鸩萘恕毒煷髮W(xué)堂章程》，后繼的幾所大學(xué)都有章程，但這種傳統(tǒng)并沒(méi)有延續(xù)下來(lái)。從我國(guó)大學(xué)章程的現(xiàn)狀來(lái)看，大學(xué)章程內(nèi)容簡(jiǎn)單且缺乏大學(xué)自治性，大學(xué)章程條款違法以及混同大學(xué)法律規(guī)定的現(xiàn)象較為普遍，大學(xué)章程條款缺乏邏輯性和可操作性，大學(xué)章程中權(quán)利義務(wù)條款設(shè)計(jì)不合理且大學(xué)章程糾紛日趨增加，這與現(xiàn)代大學(xué)制度的發(fā)展極不協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，大學(xué)章程的制定不僅僅是大學(xué)投資者與經(jīng)營(yíng)者之間簽訂的一份協(xié)議，更是一個(gè)科學(xué)的活動(dòng)，需要有專業(yè)的人員參與，需要遵循特定的原則。而且，一個(gè)完善的大學(xué)章程既要考慮大學(xué)運(yùn)作的高效、便利，也要堅(jiān)持有利于大學(xué)發(fā)展的原則，選擇符合大學(xué)需要的經(jīng)營(yíng)體制。因此，要完善我國(guó)大學(xué)章程，可以從如下方面做起。

第一，增強(qiáng)大學(xué)章程意識(shí)和法治觀念。大學(xué)章程不僅僅是一種約束機(jī)制，更重要的也是一種權(quán)益保障機(jī)制;大學(xué)章程既是大學(xué)正常運(yùn)作的保障，也是大學(xué)持續(xù)發(fā)展的保障。我國(guó)的教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)性審查，嚴(yán)格規(guī)范大學(xué)章程的制定過(guò)程。同時(shí)教育行政部門和大學(xué)自身應(yīng)通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多種方式加強(qiáng)大學(xué)章程制度的宣傳，改變已往人們對(duì)大學(xué)章程的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)人們的大學(xué)章程意識(shí)，樹(shù)立大學(xué)章程的權(quán)威，從而破除“大學(xué)章程可有可無(wú)”、“大學(xué)章程只是約束手腳的幾張紙質(zhì)的東西”等大學(xué)章程無(wú)用論觀點(diǎn)。另一方面，大學(xué)自身還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化、經(jīng)營(yíng)狀況的發(fā)展以及大學(xué)法律法規(guī)的修改，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整大學(xué)章程的內(nèi)容以適應(yīng)環(huán)境的要求，使大學(xué)章程真正成為大學(xué)的“憲章”和大學(xué)自治的保障。

第二，在遵循法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合大學(xué)的具體情況制定大學(xué)章程。首先，制定大學(xué)章程必須遵循法律規(guī)定，按照法定的程序進(jìn)行，不得違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。大學(xué)章程既不同于設(shè)立大學(xué)協(xié)議，也不同于制定大學(xué)法律法規(guī)，因此，我們應(yīng)當(dāng)遵循不重復(fù)原則，避免大學(xué)章程條款混同大學(xué)法律法規(guī)。大學(xué)章程的內(nèi)容一般包括三個(gè)部分：絕對(duì)必要記載事項(xiàng)、相對(duì)必要記載事項(xiàng)、任意記載事項(xiàng)。其中，絕對(duì)必要記載事項(xiàng)如不記載則大學(xué)章程無(wú)效，相對(duì)必要記載事項(xiàng)如不記載大學(xué)章程并不無(wú)效，任意記載事項(xiàng)雖然由大學(xué)根據(jù)自身的情況確定，但也必須要符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。其次，制定大學(xué)章程也要從實(shí)際出發(fā)，要根據(jù)大學(xué)的具體情況實(shí)事求是，尤其涉及大學(xué)章程的任意記載事項(xiàng)。

第三，充分利用教育法、高等教育法的授權(quán)，增強(qiáng)大學(xué)章程的自治性。大學(xué)章程的重要事項(xiàng)，可通過(guò)章程自由約定。各國(guó)的教育法律法規(guī)都普遍通過(guò)對(duì)大學(xué)章程的授權(quán)來(lái)增強(qiáng)大學(xué)章程的自治性，如日本規(guī)定大學(xué)章程除記載或記錄法律規(guī)定的絕對(duì)記載事項(xiàng)以外，還可以記載或記錄法律規(guī)定的未在章程中作出規(guī)定則不發(fā)生效力的事項(xiàng)以及不違反法律的其他事項(xiàng)。英美法系國(guó)家的大學(xué)章程則采取“兩分法”來(lái)增強(qiáng)大學(xué)章程的自治性。大陸法系國(guó)家大學(xué)章程一般只有一個(gè)法律文件;英美法系國(guó)家的大學(xué)章程大多由兩個(gè)法律文件組成，一是章程大綱，在英國(guó)稱為Memorandum，美國(guó)稱為Articles of Incorporation;一是章程細(xì)則，在英國(guó)稱為Articles of Association，美國(guó)稱為By-laws。其中章程大綱指針對(duì)大學(xué)以外的第三方關(guān)于大學(xué)規(guī)則和大學(xué)外在地位的說(shuō)明，主要規(guī)定大學(xué)的名稱、所在地、目的等。章程細(xì)則是主要規(guī)定大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)的文件，如大學(xué)董事的任命和行使權(quán)力的規(guī)則、不同利益主體的權(quán)利與義務(wù)、財(cái)務(wù)等。大學(xué)章程由章程大綱和章程細(xì)則兩部分組成，分別用于調(diào)整大學(xué)的外部事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)，能更好地適應(yīng)大學(xué)自治與他治的不同要求，發(fā)揮大學(xué)章程作為大學(xué)自治法的作用，使大學(xué)更加具有自主性、靈活性、自治性和競(jìng)爭(zhēng)性。

第四，增加“違反大學(xué)章程責(zé)任”的內(nèi)容，增強(qiáng)大學(xué)章程的可操作性。大學(xué)制定者之間簽訂的大學(xué)章程具有法律效力。因?yàn)橐坏└鞣嚼嫦嚓P(guān)者在大學(xué)章程上簽字，大學(xué)契約即得以有效成立，各方利益者之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系即根據(jù)該種契約和關(guān)于契約的一般原則來(lái)調(diào)整，因此違反大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但目前我國(guó)大學(xué)章程條款的邏輯結(jié)構(gòu)不完整，責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題模糊不清，使得大學(xué)章程在實(shí)踐中缺乏可操作性。因此應(yīng)在大學(xué)章程中增加違反大學(xué)章程責(zé)任的內(nèi)容，以增強(qiáng)大學(xué)章程的實(shí)際操作性。

第五，平衡利益相關(guān)者之間的利益，調(diào)動(dòng)全體人員的積極性。大學(xué)章程在制定的過(guò)程中，除了要協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮投資者、經(jīng)營(yíng)者的積極性之外，還應(yīng)吸納一些法律、管理、財(cái)經(jīng)等專業(yè)人才的參與。大學(xué)章程在對(duì)法人等利益相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)作出明確、可操作性的規(guī)定的同時(shí)，還要注意平衡他們之間權(quán)利條款和義務(wù)條款的比例，不同的利益相關(guān)者依照大學(xué)章程所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)當(dāng)公平、合理。沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利過(guò)多或者義務(wù)過(guò)多都不利于大學(xué)的持續(xù)發(fā)展，只有權(quán)利和義務(wù)的平衡才能更好地調(diào)動(dòng)所有人的積極性。同時(shí)，大學(xué)的發(fā)展與教職工的利益密切相關(guān)，因此在大學(xué)章程中對(duì)教職工的招收、招聘、辭退、辭職、福利、勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)紀(jì)律等事宜以及建立教職工代表大會(huì)、工會(huì)組織和參加工會(huì)活動(dòng)做原則性的規(guī)定的時(shí)候，必須要調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者參與制定大學(xué)章程的積極性。而且，章程中有關(guān)學(xué)術(shù)性事務(wù)的內(nèi)容，必須體現(xiàn)學(xué)術(shù)自由精神，“要由學(xué)術(shù)研究人員共同參與，并基于學(xué)術(shù)本身自主決斷，而不能受行政機(jī)關(guān)、企業(yè)或其他非學(xué)術(shù)人員的控制或左右”，“實(shí)行學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)自治”，“通過(guò)法律賦予的自主權(quán)來(lái)抵御和防范國(guó)家及其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人對(duì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部事務(wù)的干預(yù)和侵害，以保障學(xué)術(shù)成員的學(xué)術(shù)活動(dòng)自由和學(xué)術(shù)性事務(wù)決策自由”，[5]從而真正做到通過(guò)章程平衡相關(guān)利益者間的利益。

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（責(zé)任編輯陳志萍）