萬靜

摘要：大學作為培養(yǎng)人才之殿堂、研究高深學問之機構，行政化是一種異化，“去行政化”才是其正途。大學行政化是在一定社會條件下，大學和“大學人”選擇和被選擇的結果，有文化的因素，也有政治經濟制度的影響。大學要回歸本位，“去行政化”也應從文化和制度入手，思考其路徑：回歸學術本位，引領新型大學文化;制定規(guī)章、完善政策，用制度協(xié)調行政和學術;改善結構，注重程序，防止制度形式主義。

關鍵詞：大學行政化;去行政化;制度選擇;程序

很長一段時間以來，大學中學術和行政的關系問題成了學術界討論的一個熱點，大學“去行政化”也已成為學界共識和國家政策導向。對此，筆者不再贅述。但是如何“去行政化”？如何有效地保障學術權利和保證學術權力的正常行使？如何使學術、行政更好地和諧相處？卻鮮有人關注。本文通過對大學行政化原因的辨析，反向探討大學去行政化的路徑選擇。

正如克拉克所指出，現(xiàn)代大學作為“多元巨型大學”，日益成為一個復雜而精密的綜合體。在這個綜合體中，行政是組織順利運行的一個基本保證;而學術則始終是大學存在的根本使命。大學是一種典型的學術—行政二元權力結構組織，普遍存在著行政權力和學術權力的張力。哲學家說，存在即合理。那么，當下普遍存在的行政權力對學術權力的侵蝕，是否合理？從經典大學理念或者大學本質來看，它不合理，至少現(xiàn)在是這樣。但現(xiàn)在不合理，未必就一直不合理，或者從來不合理。若站在歷史的立場，以辯證的眼光看待大學行政權力和學術權力的關系，或許能夠理解這種現(xiàn)象存在的必然性和改革的必要性。

一、大學“行政化”原因辨析

何為大學“行政化”？大學行政化體現(xiàn)在兩個方面：一是大學和外部世界的關系，尤其是大學和政府的關系，表現(xiàn)為政府的行政權力成為大學運轉的主導力量或者主要影響力量;二是在大學內部的組織管理中，行政權力成為大學運轉的重要推動力，行政權力不僅主導行政管理，還使得學術權力行政化，干預甚至取代學術權力。

現(xiàn)代大學早已不是完全與世隔絕的象牙塔;相反，大學與社會的聯(lián)系正日益密切，為社會服務亦是大學的一項重要職能。毫無疑問，大學的管理模式、組織結構等都受到社會整個政治、經濟、文化的影響。大學行政化的原因非常復雜，它是大學在其所存在的社會歷史條件下選擇發(fā)展的結果。

1.文化是大學行政化的社會背景

一種社會現(xiàn)象的存在，必然有其背后的邏輯。中國傳統(tǒng)社會是一個以政治為中心的社會，突出表現(xiàn)就是“官本位”文化。在“官本位”的文化中，政治是資源配置的重要因素，行政權力高于一切。行政和行政的方法、手段、模式并不被認為不合理，甚至是一種具有極高效率的方式?！肮俦疚凰枷搿薄ⅰ皺嗔σ庾R”等思想意識至今仍影響著我們的方方面面，甚至成了一種文化基因植入到我們的身體和意識之中。此外，在理性主義和技術崇拜的時代，行政管理的代表模式之一科層制已成為一個“理性神話”[1] ，被認為是具有無可比擬的“技術優(yōu)勢”。在這種文化背景下，大學自然難以獨善其身。所以，在某個特定時期，采用行政的方式來管理大學和大學內部用行政的方法進行組織運轉，首先在文化認同上并沒有不妥。事實上，行政管理已成為大學一個更為顯著的特征[2]。

2.社會制度是大學進行制度選擇的重要因素

就我國的大學管理體制而言，行政權力過大是一個始終存在的問題。有人說，從中國近現(xiàn)代大學產生之日起，就有很濃厚的行政化管理色彩[3] ，而新中國成立后行政化色彩更濃了。從歷史的角度來看，此話不假。當然，上述事實只是歷史呈現(xiàn)出來的一種現(xiàn)象。實際上，大學管理體制和模式的變化只是整個社會變革的一個代表。新中國成立后，國家實行計劃經濟，建立了一套中央集權的高效的行政管理制度體系，從上到下，所有組織機構都是這個龐大制度系統(tǒng)的一環(huán)。與之相適應，大學也采取了一套與社會相同的管理運作體制：大學變成了事業(yè)單位，有了與政府部門雷同的管理架構和管理模式，甚至還辦起了社會;大學教師成了國家干部，直接受雇于國家?，F(xiàn)在看來，這種模式使大學變成了政府的“附庸”和下屬部門，沒有絲毫自主權，但這樣一種制度安排就未必不合理或者無效。它不僅是大學在現(xiàn)代民族國家形成時期，與國家政治、文化諸方面互動的結果，是國家主義教育觀的一種表現(xiàn);同時，從制度演進的角度看，也有其背后的邏輯。正如制度主義學者所指出：“組織往往與其生產績效無關，組織存在于高度復雜的制度環(huán)境之中，逐漸與其制度同形，并因此而成功地獲得生存所需的合法性與資源?！盵4]大學的行政化問題根源于整個社會的行政化。這個行政化的社會體系是大學進行制度選擇和制度安排的制度環(huán)境，而這個制度環(huán)境則構成了大學的“合法性機制”，其后果就是大學與社會的“同構”。20世紀以來，我國大學表現(xiàn)出行政化加大的趨向，因為只有這樣，大學才能相對容易獲得資源。“組織的同形源于組織之間的競爭過程，因為組織認識到，其所采用的結構必須是能夠最好地適應某一特定環(huán)境的形式。”[5]大學通過建立起一套與社會其他組織同形的結構來獲得社會的合法性認可和資源的配置。事實上，在一個行政主導的社會體制下，通過行政來配置資源不僅有效，成本也低，尤其對于社會中的單個組織（單位）而言?；蛟S，除了行政的手段，也沒有別的資源配置方式。大學辦學校、辦工廠、辦農場等，也都是基于成本最小化的考量，在一個“沒有市場”的環(huán)境中，只有自己擁有，組織運行的總成本才會最低，因為巨大的管理成本和所有權成本被極低的交易成本抵消了。[6] 所以，在計劃經濟時代，在大學對政府產生嚴重資源依賴的情況下，大學采用與政府雷同的管理架構和管理模式不僅合理，而且有效，因為這樣方便與政府打交道，容易獲得辦學的各種資源。另外一方面，政府作為影響大學最大的外部組織，大學與政府的“同構”也便于政府對大學的控制。

以上分析了大學行政化的一個外部邏輯，組織運轉活動的需要則是行政產生的內在邏輯。組織活動行政化的內在沖動是任何一個組織制度化、層級化的必然要求，也是一種正常需要，尤其是當組織發(fā)展壯大之后。作為典型的二元權力結構組織，大學里的行政權力和學術權力在理想狀態(tài)下運行自如，但現(xiàn)實卻存在著學術權力的行政化[7] 。組織因適應外部環(huán)境而建立的行政化機構，不會僅僅用于與外面的交流，它們也有自身的利益，并追求自身利益的最大化。在我國，大學是眾多單位中的一個。“單位對國家的依附，導致了單位對行政命令的一味服從和對權力的積極靠攏。單位本來應該遵循的規(guī)律便被推到單位視野之外，或者降低為次要的制約力量。”[8]當大學內部本該遵循的教育規(guī)律和學術邏輯不再是第一選擇時，行政的邏輯便成了大學的制度邏輯。與外部相對應的大學內部行政機構會不自覺地利用行政的方法和手段來處理大學內部的事務，如果這種方法用在學術權力的行使上，就表現(xiàn)為學術權力的行政化。造成學術權力行政化的原因很多，其中很重要的一個原因是大學獲取資源的方式，正因為大學通過行政的方式和途徑獲得外部行政系統(tǒng)的資源，進而導致在內部管理諸如資源分配等方面也采取類似的方式，慣性成為自然。同時，近年來大學間的競爭戰(zhàn)略，學校對執(zhí)行效率的追求，也導致了大學內部管理主義的強化。

3.制度執(zhí)行者的選擇

大學內部行政權力和學術權力的配置和發(fā)揮效率不僅取決于整個制度框架，也取決于大學中的人，并且與執(zhí)行或享有這些權力的人的利益取向與偏好有關。任何制度都得靠人來執(zhí)行。正如波普所言：制度設計得再好，也不過是一座無人把守的城堡。制度就像城堡，設計得再好，如果沒有懂得守護他的士兵，沒有人去保衛(wèi)它，就沒用。

近年來，大學行政化的一個表象就是：大學中的教師對于行政管理崗位趨之若鶩。除了“官本位”的文化生態(tài)和“學而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)之外，還有什么？在大學內部，有人追求學術聲望，有人追求實際利益，有人二者兼得，不管有何不同，每一個選擇都有利益的考量。當然，這也和個人偏好有關。以西方經濟學的經典理論“理性人”假設來看，大學中的人不選擇學術，而選擇行政，是因為對其個人而言，行政的收益大于純學術的收益。這一假設也不斷為事實所證明。實際上，在大學中，行政職務的確可以帶來某些或明或暗的好處。

行政職位及其所擁有的行政權力帶給相關人更多的資源和利益才是“大學人”對行政職位趨之若鶩的根本原因。在一所大學，如果所有人或者大多數(shù)人，當然包括在學術上有影響、有地位的人都對行政感興趣，那么必然在大學內部呈現(xiàn)出一種行政壓倒學術的表象。在大多數(shù)行政侵蝕學術的案例中，學術權力和行政權力矛盾最直觀的呈現(xiàn)乃是從事行政管理工作的教師（如“雙肩挑干部”）和普通教師之間的張力，其實質并不是真正的行政權力對學術的侵蝕，而是學術權力行政化，是掌握行政權力的人（既包括學者，也包括行政人員）因為行政“角色”而獲得了更多的資源，甚至是全部的資源。在學術資源的分配上，兼任行政職務的教師比普通教師獲得了更多的優(yōu)先權，尤其是對關鍵性學術資源的參與權和接觸權，如重大學術課題申報和重要學術獎項評比，大多是由一定領導職務的教師牽頭或掛名。對此，有學者研究發(fā)現(xiàn)：在某全國性社會科學研究獎的獲得者中，大多數(shù)都兼有行政職務，且獲獎等級越高，“官味度”就越高。[9]

二、大學“去行政化”之路徑選擇

大學作為研究高深學問之機構，行政化是其蛻變和異化，“去行政化”才是其正途。大學行政化是一定社會條件下，大學和“大學人”選擇和被選擇的結果，有文化的因素，也有政治經濟制度的影響。同樣，大學要回歸本位，“去行政化”也應從文化和制度入手，思考其路徑。

1.回歸學術本位，引領新型大學文化

“學校的社會角色定位與學校具備的能力之間的矛盾，官本位、錢本位等社會不良風氣與學校學術本位之間的矛盾”[10]，依然是當前我國高等教育發(fā)展中的困境之一。大學去行政化，首先需要形成健康的社會風氣，引領大學回歸學術本位的新型文化。

近年來，關于大學行政與學術問題的討論為大學去行政化營造了一個有利的社會輿論氛圍。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》正式發(fā)布，大學“去行政化”問題走出學術界，成為一種國家政策選擇和社會共識。同時，在大學中，“大學人”的選擇也出現(xiàn)了新的氣象。2011年，復旦大學宣布校長及行政領導全部退出學術委員會。湖南大學校長趙躍宇上任伊始，更是高調宣布：“我不帶學生，是為了帶好全校的學生;我不做課題，是為了全校的老師能夠更好地做課題?！蓖瑫r，校方還要求除教務處、科研處、研究生處等直接與教學科研相關的部門外，所有處室的負責人一律不得在8小時工作時間內兼任教授工作。2012年，北京外國語大學校長韓震在就職發(fā)言中，也做出承諾：不搞自己原有專業(yè)研究，不申請自己專業(yè)課題，不承擔任何專業(yè)課程，不再謀求與教師有關的個人榮譽，而是一心當好校長，做好學校的管理工作。無獨有偶，北京師范大學新科校長董奇也承諾：不申報新科研課題，不招新的研究生，不申報任何教學科研獎，個人不申報院士，把百分之百的精力用于學校管理，并接受全校師生監(jiān)督。三位校長的言行，一時引起巨大反響，起到了比較好的示范作用。

然而，文化傳統(tǒng)的改變是極其漫長的。少數(shù)人的開風氣之先的確可以起到“解凍”的作用，但真正形成整個學界的共識，尚需時日。如湖南大學校長豪言一出，輿論嘩然，贊成反對皆有，而在不久之后，這位校長在采訪中表示，“兩不”承諾只是個人的一種切身感受，是自己力所不能及，對于其他身居校長之位的大學同仁不便評論。顯然，三位校長的“承諾”還僅僅是一個個案，是校長個人風格的體現(xiàn)，如要推而廣之，還需繼續(xù)思考學術與行政相處的長久之計。

2.制定規(guī)章、完善政策，用制度協(xié)調行政和學術

大學去行政化不能只靠例外，還必須把例外變成制度。在治療中國大學的“制度渴望癥”中，既需要宏觀層面的頂層設計和體制安排，更需要中觀層面和微觀運行層面的機制調整和制度保障;既需要嚴格執(zhí)行《高等教育法》的有關規(guī)定，更需要以大學章程建設為契機，推動大學治理的法治化進程，用制度來界定學術與行政的邊界，用規(guī)章來協(xié)調行政與學術的沖突。比如，上述校長不帶學生、不評獎的例子，這種做法雖然正確，但如要推廣，卻非常艱難。一個校長不帶學生，不做課題，進而他還可以要求他所管理部門的老師也這樣“兩不”，甚至“四不”，但是數(shù)量眾多的“雙肩挑”校長、院長、處長、主任、所長……是否都愿意并且都能這樣做？顯然，在目前的情況下，是不一定的。這就涉及到對“雙肩挑”政策導向的重新認識。

“雙肩挑”，顧名思義，就是行政學術雙手抓，一般而言，是先做學術，再做行政，進而做行政的同時兼顧學問。目前大學中，“雙肩挑”模式主要以中高級管理層面教授化為特征。應該說，在大學管理中，采用“雙肩挑”模式有極大的優(yōu)點：大學作為知識型組織，同時又是典型的行政學術二元權力結構，“雙肩挑”模式能夠使主要管理人員既懂學術又懂行政，尤其是在以行政權力為主導的大學權力結構中，“雙肩挑”是專業(yè)性的表現(xiàn)，較好地反映了大學的學術本位。然而，隨著大學管理的日益職業(yè)化和專業(yè)化，“雙肩挑”模式也存在著一些需要反思的地方?！半p肩挑”干部一般都是學術出身，其本身都擁有一定的學術造詣，未必就是不學無術之徒，反而可能是學術界的翹楚。由學術轉向管理，以至于不讓那些學術造詣深厚的學者繼續(xù)做學術、搞研究，似乎是一種人才浪費。但事實上，“人才浪費”恐怕只是杞人憂天。在學術界，“雙肩挑”模式表現(xiàn)得很有競爭力[11]，兼有行政職務的學者們顯然是“兩手都要抓、兩手都要硬”的典型代表。誠然，由于“雙肩挑”學者很多本身就是學界翹楚，其獲得更多的學術資源也理所當然。但同時，他們也因兼任的行政職務而獲得了許多便利，比如關鍵學術資源的接觸權、優(yōu)先權和信息資源。這些便利有的是行政方面的，其獲得當然伴其職位而生，理所當然;而有的則是學術方面的，因其行政職位而“滋生”或者純粹因為“職務”、“角色”而獲得，是職位便利帶來的額外利益或資源，筆者稱之為“角色收益”?！敖巧找妗钡拇嬖诒阍斐闪恕半p肩挑”學者與純粹學者的不平等，尤其是當這種不平等表現(xiàn)在學術資源的分配、學術獎項的評比、學術職稱的評選方面，這種不平等就成了學術和行政不平等的一個典型。同時，這種“角色收益”的存在也會造成教師不安于學術，而一心想“當官”的校園“官本位”，也不利于提高其他教師的學術研究積極性。

前面那幾位校長的“專職承諾”，其實質是用制度規(guī)定杜絕“雙肩挑”的上述弊端。這樣做雖稍顯極端，也許不那么“經濟”（對學術上造詣深厚，又同時從事管理工作且有余力的學者來說），但是卻能防止更大的“不經濟”。就像民主代表制并不見得就能真實有效地收集和反映民眾的偏好信號，而只是為了防止當權者肆意侵犯大眾的利益。同樣，作出這樣的規(guī)定，雖可能發(fā)生對優(yōu)秀人才的“埋沒”和“浪費”，但至少避免了出現(xiàn)“勝者全得”（指行政資源、學術資源集中于少數(shù)人身上）的情況。即便有知名教授或著名學者，因為當了“官”或兼任了某項行政職務，而不能申報課題、獲得學術獎勵，如果認為這是一種“浪費”，那么，其實他完全可以選擇不做行政，而是專門潛心學術。他選擇做管理，就應該能預見這必然會分心于學術，或許其本人覺得這對他來說是“經濟的”。應該相信，“大學人”是理性的，不管是他選擇潛心學術，還是選擇履職行政，都是權衡利弊的結果。而我們需要做的是制定合理的制度來保障這種選擇的權利。

對“雙肩挑”模式的反思表明，大學去行政化，如果既要保障行政，又要保障學術，那么就必須有一套完善的制度，“雙肩挑”問題如此，其他問題的解決亦是如此。就大學內部而言，大學去行政化的制度需求，首先要改革學術資源的分配方式，建立起科學合理的學術資源分配制度，同時還要建立相應配套的薪酬制度、學術休假制度、人才流動制度等。

要改變目前學術資源由行政主導的專家委員會的分配方式，轉到以學術同行評議為主的分配方式。學術資源分配、學術職稱評聘等學術問題盡量由學術因子決定。要防止學術因行政“勝者全得”，更要保證不做行政，也能得到學術資源。

要建立科學合理的薪酬制度，尤其是針對大學這一特定的組織，對于大學中的不同人群進行不同的制度設計。比如在一定程度上，薪酬標準對教學科研一線的教師進行適當傾斜，適當調整教學課時津貼和科研勞務津貼比重，在物質激勵上真正體現(xiàn)對教學科研的重視。

要在行政管理隊伍中建立職員制的同時，建立行之有效的學術休假制度，完善學術、行政暢通的進出通道，以形成能上能下、能進能出的合理流動機制。如某位老師，確實學有余力，又有行政才能且有志于此，可以做管理，以發(fā)揮更大的作用;如果感覺不適合，或者別有原因，不愿繼續(xù)履職行政，也可給予一定的學術休假，使之能把因為做行政而耽誤的學術拾起來，重新返回學術界。這樣，就形成了一個教師自由進出行政、學術圈子的合理通道，有利于優(yōu)秀人才的“人盡其用”。

3.改善結構，注重程序，防止制度形式主義

制度固然重要，但要真正發(fā)揮作用，關鍵在落實。目前的大學中，制度不可謂不多，大到發(fā)展戰(zhàn)略的制定，小到一針一線的使用，都有制度規(guī)定。但數(shù)量眾多的制度很多都是只存在于紙面上的“死”制度，而不是實際遵照執(zhí)行的“活”制度;即便是“活的”，很多制度還存在著重管理、輕保障，重實體、輕程序的現(xiàn)象。比如學術權力和行政權力的問題，實際上大學里有很多制度規(guī)定了學術權力不受行政權力的影響，但最終學術還是被行政“強迫”。究其原因，一方面因為大學里尚未形成有效的制度文化，凡事靠人情、靠關系、靠權力來推行;另外一方面，則在于制度本身缺少可實施的條件。

現(xiàn)代的大學治理越來越強調“過程”哲學，重視治理結構和決策過程。一項制度要想得到推行，取得效果，必須要有合理結構和基本程序來保障。如很多大學的學術委員會之所以不能發(fā)揮應有的作用，就在于一方面結構上不盡合理，行政化的成分太多，組成人員大多數(shù)具有行政色彩，學校行政領導班子與學術委員會“重合”系數(shù)較大;另外一方面學術委員會的運行又缺少相應程序保障，制度彈性較大。結構組成上的行政權力和學術權力合一、交叉，難免互相影響，給行政權力影響學術權力留下空間;制度上不注重程序，運行不規(guī)范，隨意性較大又嚴重影響了學術決策的質量。

所以，大學去行政化，在制度制定與施行方面，一方面結構要素上要完善，規(guī)定上要堵住漏洞;另一方面，程序上更要科學、務實。大學存在學術行政雙重權力，尤其需要平衡學術權力和行政權力，首先名義上要平衡，其次實質上也要平衡。以學術委員會為例，現(xiàn)在幾乎所有高校的學術委員會都以行政班子為主，校長、院長依職位“自動”擔任各級委員會的主席或者成為委員會中的“當然成員”。既然，校長或者院長擔任學術委員會主席只是一個職務行為，且不能改變，所以就要在主席的權力行使上進行平衡（實質平衡）。比如校長或者院長只擔任主席，是會議召集人，享有發(fā)言權、建議權，但規(guī)定沒有表決權。這樣既能發(fā)揮校長、院長一方面作為學校管理核心的作用，又能發(fā)揮作為專家學者的作用，還能杜絕“屁股決定腦袋”，以權謀私的現(xiàn)象發(fā)生。這種做法，也為國外經驗所提倡，比如哈佛大學就奉行弱校長的理念，其校長主要依靠人格魅力和法人會主席的職位而獲得權力。在教師中，校長居于同行首位者的地位，但其權力不會超過一張雙倍的投票權。[12] 雖然，這種規(guī)定對于校長似乎過于“殘忍”，但是正如前文所分析，它能保證校長或院長不會因為職位獲得更多的“角色收益”。

此外，還要完善程序，要建立重大制度運行的各項實施辦法并嚴格實施。尤其是各種擁有決策權力的會議制度，一定要作進一步精細化的規(guī)范，明確會議的職責定位、議事規(guī)則、議事范圍等，并嚴格各項程序。比如會議通知制度，就需要規(guī)定嚴格的準備時間，如提前多少天通知，提前多少天印發(fā)材料，這些都要有明文規(guī)定，尤其對于黨委常委會、校長辦公會、學術委員會會議等學校的重要會議更需如此，以便充分研究、討論，提高會議的效率和效果。

參考文獻：

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（責任編輯陳志萍）