傅明宏

摘 要：該文依據(jù)廣德縣第8次森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了廣德縣生態(tài)公益林現(xiàn)狀，總結(jié)了生態(tài)公益林建設(shè)的成果及存在的問題，提出了公益林保護的建議與對策，以促進林分形成近自然、穩(wěn)定高效的森林結(jié)構(gòu)，更大地發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)防護效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：廣德縣；生態(tài)公益林；可持續(xù)經(jīng)營

中圖分類號 S727 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）05-94-04

早在l9世紀60～70年代，德國林業(yè)研究者就提出了“森林多功能理論”，認為“國有林業(yè)的經(jīng)營不能避開公眾的利益，要同時滿足林產(chǎn)品生產(chǎn)與生態(tài)保護的需要”。20世紀70年代，美國林業(yè)專家開始研究“林業(yè)分工”，提出了森林多效益主導(dǎo)利用的經(jīng)營思想。而在20世紀末，聯(lián)合國發(fā)布了《關(guān)于森林問題的原則聲明》，明確“森林資源和森林土地應(yīng)以可持續(xù)的方式管理”，這就宣告了可持續(xù)經(jīng)營理論開始真正應(yīng)用于林業(yè)發(fā)展領(lǐng)域。為了保護生態(tài)環(huán)境，中國于1998年形成了《重點國有林區(qū)天然林保護工程實施方案》，方案中規(guī)定將森林區(qū)劃為生態(tài)公益林和商品林兩類。生態(tài)公益林主要是為提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木與林地，這也就決定了生態(tài)公益林的經(jīng)營管理離不開森林可持續(xù)經(jīng)營策略。廣德縣是我國南方林區(qū)重點縣之一，改革開放以來，通過實施生態(tài)工程，以可持續(xù)經(jīng)營為理念，廣德縣森林生態(tài)體系建設(shè)取得了明顯成效。

1 自然概況

廣德縣位于安徽省東南部，蘇浙皖交界處，地處皖南山區(qū)東北部，黃山余脈蜿延于縣之西南，天目山余脈逶迤于本縣東南，119°3′23″～119°38′48″E，30°35′46″～31°11′00″N之間，國土面積2 115.95km2。屬北亞熱帶濕潤氣候區(qū)，四季分明，氣候溫和，雨量適中，日照充足，四季分明，冬、夏季長特點。年平均氣溫15.4℃，平均降雨量1 400mm，日照2 162h，無霜期229d，平均積溫4 951℃，主要災(zāi)害性氣候有雷暴雨、梅雨、大風(fēng)、高溫、干旱、低溫、凍害、寒潮等。地勢南高北低，中間是寬廣封閉的盆地。最高峰馬鞍山海拔863.3m；最低處獅子口海拔14.5m。境內(nèi)低山溝谷相間，丘陵崗地交錯，形成復(fù)雜多樣的地形地貌。土壤分為6個土類：紅壤、黃棕壤、紫色土、石灰（巖）土、潮土及水稻土，其中，紅壤面積最大，占全縣自然土壤面積的90.5%。山區(qū)及丘陵的土壤有機質(zhì)較多，透氣性能良好，保水能力強，不積水，酸堿度適中，適應(yīng)林果茶等木本植物生長。

廣德縣是安徽省重點林業(yè)山區(qū)縣，林業(yè)資源豐富，被國家林業(yè)部（局）評為“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國板栗之鄉(xiāng)”、“全國經(jīng)濟林建設(shè)示范縣”、“全國山區(qū)綜合開發(fā)示范縣”稱號。全縣現(xiàn)有各類林地129 687.1hm2，有林地面積121 359.6hm2，其中，喬木林地56 079.3hm2，竹林65 280.3hm2?；盍⒛究傂罘e1 929 958m3，其中，喬木林蓄積1 785 863m3，立竹2.4億株，其中毛竹1.5億株。全縣森林覆蓋率58.46%，林木綠化率62.11%。依托豐富的林業(yè)資源，大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。全縣林業(yè)加工企業(yè)達600多家，從業(yè)人員達3.5萬人，產(chǎn)值超億元企業(yè)3家，中國竹業(yè)龍頭企業(yè)2家，省級林業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)37家，形成了竹集成材、竹木家俱、竹循環(huán)利用、竹木工藝品、竹炭、森林食品、竹保健品等7大系列147個品種的林業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。全縣實現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值96.6億元，其中竹業(yè)產(chǎn)值73.4億元。2013年榮獲“全國綠化模范縣”稱號，并連續(xù)多年位居全省林業(yè)產(chǎn)業(yè)10強縣（市）前列。

2 生態(tài)公益林建設(shè)情況

2.1 公益林區(qū)劃界定 自實施林業(yè)分類經(jīng)營以來，廣德縣公益林區(qū)劃界定工作堅持因地制宜、生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)同步的基本原則，范圍涉及全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有化古林場及縣森林公園。全縣林業(yè)重點突出，布局合理，生態(tài)區(qū)位極端重要及脆弱地區(qū)得到了有效的保護。共區(qū)劃界定公益林面積35 700hm2，小班3 337個，簽訂界定書1 034份，其中，國家級公益林13 600hm2，省級公益林22 100hm2。按林種劃分為：防護林21 933hm2，特用林13 767hm2，占林業(yè)用地的27.5%。

2.2 機構(gòu)健全管理規(guī)范 廣德縣林業(yè)局成立了分類辦，負責(zé)生態(tài)公益林的日常管理工作。檔案管理規(guī)范，明確了兼職檔案管理員管理檔案，建立了公益林資源數(shù)據(jù)庫，圖、表、卡、區(qū)劃界定書、管護合同完備，資源變化登記清晰，結(jié)合2013年廣德縣第六次森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查，運用ArcGIS技術(shù)建立了全縣公益林資源電子圖，檔案資料齊全，為公益林的科學(xué)管理提供了依據(jù)。按照嚴格保護、分級管理的要求，認真落實管護責(zé)任。科學(xué)采伐、合理利用，生態(tài)公益林禁止商業(yè)性采伐，確需進行撫育、更新采伐的，認真做好伐前設(shè)計、伐中檢查、伐后驗收工作，防止資源破壞。嚴厲打擊亂墾亂占林地現(xiàn)象，嚴格控制各類開采礦藏、工程建設(shè)征、占用重點公益林地，確需占用的，嚴格按照“占一補一”的原則進行核減、調(diào)整，然后依法辦理林地征、占用手續(xù)，確保全縣公益林面積總體平衡。森林生態(tài)效益補償基金管理規(guī)范，財政、林業(yè)部門分工明確，協(xié)作密切。資金發(fā)放前林業(yè)部門根據(jù)公益林核查驗收結(jié)果制作生態(tài)效益補償基金發(fā)放清冊，發(fā)放清冊經(jīng)公示無異后提供給財政部門，財政部門通過“一卡通”形式將補償基金直接發(fā)到林權(quán)單位及農(nóng)戶手中，資金運行高效、安全。

2.3 林分質(zhì)量明顯提高 2013年，廣德縣第六次森林規(guī)劃設(shè)計調(diào)查結(jié)果顯示，全縣立木蓄積達396 626m3，立竹0.83億株，其中，毛竹0.56億株，元雜竹0.27億株。比本底調(diào)查立木蓄積增加223 294m3，立竹0.13億株，其中毛竹0.08億株，元雜竹0.05億株。通過認真執(zhí)行公益林采伐管理規(guī)定，合理采伐林木，并采取封山育林、補植補造、更新改造等營林措施，加強資源培育，使森林資源得到有效保護。天然林特別是天然闊葉林的有效保護，一部分低產(chǎn)低效林分得到更新、改造及有林地面積的增加，使林分結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，生態(tài)效益顯著增強。

2.4 多種經(jīng)營效益明顯 為了使生態(tài)效益更好地轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與民生之間的矛盾，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，廣德縣積極鼓勵林農(nóng)發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游產(chǎn)業(yè)。2013年，廣德縣人民政府出臺了《廣德縣加快林下經(jīng)濟發(fā)展實施意見》，啟動了林下經(jīng)濟“4321工程”，力爭到2016年實現(xiàn)全縣林下經(jīng)濟形成四大特色示范片、面積達2萬hm2、產(chǎn)值在2011年的基礎(chǔ)上翻兩番、直接參與林下經(jīng)濟發(fā)展林農(nóng)收入翻一番的目標。經(jīng)統(tǒng)計，截至2013年底廣德縣實施林藥、林禽（畜）、林疏、林菌等立體經(jīng)營模式的林下經(jīng)濟總面積已達1.27萬余hm2，其中，公益林面積0.3萬hm2，林下經(jīng)濟產(chǎn)值達8.6億元?？萍纪茝V水平不斷提高，《毛竹白及復(fù)合經(jīng)營技術(shù)研究》獲2014年宣城市科技進步二等獎。

依托豐富的自然景觀及良好的生態(tài)環(huán)境，廣德縣先后規(guī)劃建設(shè)了橫山國家森林公園、盧湖竹海、四合靈山大峽谷、茅田山山野觀光等一系列生態(tài)旅游景區(qū)（點），大力發(fā)展森林旅游，先后榮獲“中國最佳休閑旅游縣”、“中國生態(tài)旅游百強縣”、“全省休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”等稱號。林下經(jīng)濟及森林旅游業(yè)帶動了林區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

3 公益林建設(shè)中存在的問題

3.1 區(qū)劃不盡合理 由于公益林區(qū)劃界定工作技術(shù)性較強，加之開展區(qū)劃界定工作時間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致少部分生態(tài)區(qū)位重要地段被遺漏。同時，由于受國家及省級公益林補助試點指標的限制，一部分符合標準的林地被人為調(diào)減，損害了全縣生態(tài)保護的系統(tǒng)性及完整性。其次，隨著全縣社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，廣大人民群眾的環(huán)保意識不斷增強，對生態(tài)建設(shè)的要求也越來越高，原先制定的公益林建設(shè)規(guī)劃已不能完全適應(yīng)全縣經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展要求及滿足廣大人民群眾日益增長的生態(tài)需求，需要進行適當?shù)耐晟普{(diào)整。

3.2 補償范圍窄、標準低 生態(tài)公益林建設(shè)的主要目的是為社會提供森林的生態(tài)效益，但生態(tài)產(chǎn)品難以進入市場進行流通交易，因此經(jīng)營者無法獲得必要的經(jīng)濟收益。為了保障公益林經(jīng)營者的合法利益，自2001年起，國家開始實施公益林森林生態(tài)效益補助資金試點政策。根據(jù)《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》及《安徽省財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法實施細則》關(guān)于森林生態(tài)效益補償?shù)囊?guī)定，實施的森林生態(tài)效益補償基金按照國家級公益林國有林71.25元·hm-2·a-1、集體林146.25元·hm-2·a-1，省級公益林已達146.25元·hm-2·a-1的標準進行補助，僅是對用于公益林營造、撫育、保護和管理的資金進行一定補助，補償?shù)姆秶苷?，補償標準明顯偏低，已嚴重影響了林農(nóng)進行公益林保護的積極性。

3.3 補償標準單一 目前，廣德縣公益林補償基金使用政策采取“分級負責(zé)”的原則，補償標準單一，沒有綜合考慮不同林分發(fā)揮生態(tài)效益的差異、保護等級、經(jīng)營者的投入成本及減少的經(jīng)濟收入等因素。以毛竹林為例，將毛竹林區(qū)劃界定為公益林，對其正常經(jīng)營活動影響不大，造成的實際經(jīng)濟損失較小，但其補償標準與其他林分并無區(qū)別，造成了經(jīng)營者之間相對不公平。

3.4 管護機制不完善 全縣公益林面積35 700hm2，其中，國有林976.7hm2，集體林34 723.3hm2，集體林占97.3%。集體林權(quán)制度改革后，通過確權(quán)發(fā)證，進一步明晰了產(chǎn)權(quán)、落實了經(jīng)營權(quán)，除極少數(shù)集體林由村、組統(tǒng)一經(jīng)營外（不到全縣林地總面積的1%），全縣絕大部分集體林由農(nóng)戶承包自主經(jīng)營。全縣集體公益林經(jīng)營主體分散，涉及林農(nóng)24 096戶。根據(jù)全縣林權(quán)經(jīng)營主體現(xiàn)狀，廣德縣公益林一直采取林權(quán)主體自主管護為主、統(tǒng)一管護為輔、主管部門監(jiān)督的管護機制。從理論上講，林權(quán)屬于物權(quán)的范疇，山林承包后，經(jīng)營者取得林地使用權(quán)及林木的所有權(quán)或使用權(quán)，經(jīng)營者依法進行自主經(jīng)營，以期獲得經(jīng)濟收益，但區(qū)劃界定為公益林后，其所有權(quán)、使用權(quán)均受到嚴格的限制，要求經(jīng)營主體自我進行科學(xué)管護，但經(jīng)濟利益卻得不到保障，這種權(quán)、責(zé)、利之間的不對等必然導(dǎo)致科學(xué)管護很難實現(xiàn)。從管護工作的實踐來看，公益林涉及經(jīng)營主體多、監(jiān)管難度大，管護效果不好[1]。雖然林業(yè)主管部門加大了監(jiān)管和打擊力度，但濫伐、盜伐、亂采亂挖等違法現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為了切實做好公益林的管護工作，急需進一步完善公益林管護機制。

4 建議與對策

4.1 補充調(diào)整公益林區(qū)劃 按照《森林法實施條例》30%的重點公益林區(qū)劃要求，廣德縣現(xiàn)有公益林占林業(yè)用地的27.5%，尚有差距，與公益林建設(shè)發(fā)達地區(qū)相比，差距更大。加大公益林建設(shè)力度，力爭“十三五”末，全縣公益林面積達52 000hm2，占全縣林地面積的40%，且布局更加合理。具體措施為：

4.1.1 進行公益林區(qū)劃調(diào)整 對現(xiàn)有公益林中區(qū)劃不合理的林地，按照公益林調(diào)整程序，盡快進行調(diào)整，確保需要保護的林地得到及時有效的保護。

4.1.2 進行公益林補充區(qū)劃 積極向上級主管部門匯報，爭取國家及省級公益林指標，力爭將桐汭河、無量溪河、糧長河等流域及廣德縣陽岱山、笄山、茅田山3個省級森林公園納入重點公益林保護范疇。

4.1.3 開展縣級公益林區(qū)劃界定工作 對無法納入國家及省級公益林進行保護，又確需進行保護的林地，可以區(qū)劃界定為縣級公益林，由縣財政出資進行保護。

4.2 科學(xué)經(jīng)營 依據(jù)植被恢復(fù)型、生態(tài)景觀型、生態(tài)防護型、生態(tài)景觀防護兼顧型等不同功能類型建設(shè)要求，對照當?shù)厣鷳B(tài)公益林植被類型及特點，綜合采取除草、松土、施肥、割灌、修枝、撫育間伐等各項營林措施，改善林分衛(wèi)生環(huán)境狀況，促進林木生長，逐步提升現(xiàn)有林分質(zhì)量，著力提高生態(tài)公益林功效。

4.3 健全公益林管護機制 公益林的管護模式很多，應(yīng)根據(jù)各地實際情況，因地制宜的選擇具體管護方式。廣德縣公益林以集體林為主，多年來一直采取林權(quán)主體自主管護為主、統(tǒng)一管護為輔、主管部門監(jiān)督的管護機制。實際工作中對少量國有林及村、組集體經(jīng)營的林木聘請（安排）專人進行統(tǒng)一管護，而對個人經(jīng)營的集體林實行經(jīng)營者自主管護。從實際效果看，統(tǒng)一管護效果好，實行分戶自主管護的經(jīng)營隨意性大、監(jiān)管困難，效果差。根據(jù)全縣公益林現(xiàn)狀，為切實提高管護成效，應(yīng)采取集中統(tǒng)一管護為主、個人自主管護為輔，強化部門監(jiān)管的管護機制為宜。健全公益林管護機制，重點做好以下幾項工作：

4.3.1 因地制宜確定管護模式 適當分離林權(quán)主體的經(jīng)營權(quán)能，經(jīng)營者以生產(chǎn)經(jīng)營活動為主，聘請護林員（委托專人）進行統(tǒng)一護林。廣泛宣傳發(fā)動，在充分尊重群眾意愿的前提下，依法推進公益林統(tǒng)一管護工作。管護任務(wù)原則上以村（組）為單位，按相對集中的原則確定，人均護林面積333.33hm2左右。對零星、偏遠不便統(tǒng)一管護的林地，由經(jīng)營者自主管護。國有林及原村（組）集體經(jīng)營的林木管護模式不便，由其單位自主組織管護。

4.3.2 落實管護資金 實施統(tǒng)一管護，核心是資金保障?，F(xiàn)有的國家及省級公益林補償基金分為管護支出和公共管護支出兩部分，沒有考慮林農(nóng)個人經(jīng)營的集體林的統(tǒng)一管護問題。為了實現(xiàn)統(tǒng)一管護資金的可持續(xù)性，必須從政策和制度的制定上進行設(shè)計，建議對現(xiàn)行的生態(tài)效益補償基金管理辦法進行適當調(diào)整，明確一定比例的資金用于林農(nóng)經(jīng)營集體林的統(tǒng)一管護支出。管護資金不足部分，由當?shù)刎斦o予解決。

4.3.3 加強護林員隊伍建設(shè) 護林員隊伍素質(zhì)的高低，是決定管護成效的關(guān)鍵。護林員人選由各行政村（社區(qū)）推薦，當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依照“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的原則將群眾基礎(chǔ)好、責(zé)任心強、素質(zhì)高、身體好的人員吸收到護林隊伍中來。政府與護林員簽訂聘用合同，人員名單報縣林業(yè)局備案。

4.3.4 加強監(jiān)管落實責(zé)任 縣林業(yè)局與林業(yè)站簽訂《公益林管護合同》，委托林業(yè)站對轄區(qū)內(nèi)的公益林進行管理。林業(yè)站與護林員（自主管護的與經(jīng)營者）簽訂《公益林管護協(xié)議》，明確雙方的權(quán)、責(zé)、利，規(guī)范護林員隊伍的日常管理及業(yè)務(wù)監(jiān)管。制定《公益林護林員考核管理辦法》，對護林員工作實行績效考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格4個等次。嚴格獎懲，對優(yōu)秀護林員給予獎勵，考核不合格的解除聘用合同，確保公益林管護取得實效。

4.4 完善和細化公益林補償制度 根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，建立依靠政府、社會、市場等多渠道籌資的森林生態(tài)效益補償機制?？茖W(xué)測算森林生態(tài)效益，合理確定國家、集體公益林補償標準。國有林權(quán)屬屬國家所有，區(qū)劃為公益林后，不存在利益補償問題，只需補償管護資金即可。集體公益林權(quán)屬屬集體組織或個人所有，應(yīng)按“公平、公正、合理”的原則給予充分、合理的補償[2]。補償標準不搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同林分發(fā)揮生態(tài)效益的差異性、保護等級、經(jīng)營者的投入成本及減少的經(jīng)濟收入等因素細化標準，科學(xué)補償，提高資金的使用效率[3]。

4.5 積極開展林業(yè)復(fù)合經(jīng)營 為充分發(fā)揮生態(tài)公益林的多種效益，增強自我補償能力，在確保不破壞生態(tài)功能的前提下，鼓勵經(jīng)營者積極開展生態(tài)公益林復(fù)合經(jīng)營。

4.5.1 拓寬非木質(zhì)資源利用途徑[4] 根據(jù)《廣德縣加快林下經(jīng)濟發(fā)展實施意見》，支持、引導(dǎo)林農(nóng)在公益林下通過林藥、林禽（畜）、林蔬、林菌等形式大力發(fā)展林下經(jīng)濟；依托良好的生態(tài)環(huán)境和豐富的景觀資源，大力發(fā)展生態(tài)、休閑旅游，促進林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加林農(nóng)收入。

4.5.2 合理開展木質(zhì)資源利用 公益林主導(dǎo)功能是發(fā)揮生態(tài)效益，但也不能忽視其經(jīng)濟效益。根據(jù)公益林保護等級及林分生長狀況，合理確定采伐類型、科學(xué)采伐林木。合理的木質(zhì)資源利用不僅可以增加林農(nóng)的經(jīng)濟收入，而且有利于增強森林的生態(tài)和環(huán)境保護功能[5-7]。

4.6 加強資源監(jiān)測 建立生態(tài)公益林資源監(jiān)測體系，健全森林資源檔案，及時準確地掌握生態(tài)公益林資源的動態(tài)變化，便于找出問題，提出對策，采取相應(yīng)措施，確保生態(tài)公益林森林生態(tài)功效的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮[8-9]。

參考文獻

[1]馮俐麗，朱先文，孫淑麗.河南省生態(tài)公益林經(jīng)營管理模式探討[J].河南林業(yè)科技，2010，30（3）：57-58.

[2]張偉.廣西集體生態(tài)公益林補償與可持續(xù)經(jīng)營研究[J].廣西大學(xué)學(xué)報，自然科學(xué)版，2006，5.

[3]孫金華，唐小明，黃藝.我國生態(tài)公益林管理的內(nèi)涵及體系結(jié)構(gòu)[J].世界林業(yè)研究，2011，24（4）：45-49.

[4]鄭桂珠.論尤溪縣生態(tài)公益林建設(shè)存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010（7）：254-255.

[5]李綱.祁門縣生態(tài)公益林提質(zhì)增效措施淺析[J].安徽林業(yè)科技，2014，40（4）：45-47.

[6]蔡體久，孔繁斌，姜東濤.中國森林分類經(jīng)營現(xiàn)狀、問題及對策[J].東北林業(yè)大學(xué)學(xué)報，2003，31（4）：42-44.

[7]孫海濱，蒙寬宏.公益林下多種經(jīng)營經(jīng)濟效益評價[J].中國林副特產(chǎn)，2014（8）：76-78.

[8]禹永樹.生態(tài)公益林管護存在的問題[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（29）：10185-10186，10393.

[9]張旭娟.市場經(jīng)濟條件下的生態(tài)公益林建設(shè)分析[J].現(xiàn)代園藝，2014，（5）：171.

（責(zé)編：張長青）