張學明

黨的十八大以來，預(yù)算改革被擺到了前所未有的位置。十八大報告提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，開啟了人大預(yù)決算審查監(jiān)督的新時代。在全口徑預(yù)算審查監(jiān)督過程中，公眾參與是不可或缺的一支重要力量，也是人民當家作主的一種實現(xiàn)形式。擴大公眾參與全口徑預(yù)算的有效途徑和范圍，是預(yù)算改革的當務(wù)之急。近年來，浙江省溫嶺市在這方面做了一些有益探索，特別是形成的以公眾參與為主要特征的“參與式預(yù)算”做法，獲得了各個層面的高度關(guān)注和肯定。本文以溫嶺市實踐近十年的參與式預(yù)算為例，對全口徑預(yù)算與公眾參與做些分析與探討。

一、問題挑戰(zhàn)

建國以來，特別是預(yù)算法實施以來，我國的預(yù)算改革不斷推進，在有些方面取得了重大進展。但是從時代發(fā)展的角度來看，預(yù)算改革總體還比較滯后，尚未沖破傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的藩籬，預(yù)算制度體系還存在諸多問題。主要表現(xiàn)為：

1.預(yù)算編制缺乏完整性和科學性，大量政府收支尚未納入實質(zhì)性預(yù)決算管理。一是從預(yù)算編制的時間看，各地普遍啟動時間比較晚，導(dǎo)致預(yù)算編制時間不充裕，向人大及人大代表報送預(yù)算草案的時間十分滯后，人大代表往往在大會召開時才拿到預(yù)算草案。有些地方的部門預(yù)算草案，甚至在人民代表大會之后才著手編制，沒能及時提交人大審查。二是從預(yù)算編制的內(nèi)容看，納入預(yù)算管理資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，還沒有做到“橫向到邊縱向到底”的全口徑預(yù)算，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會保障基金、國有資本經(jīng)營收入及其他政府性基金收入，沒有實質(zhì)性的全部納入全口徑預(yù)決算管理，不能夠完整而全面地反映政府財務(wù)信息，從而實際上形成了大量公共資金脫離預(yù)算約束的現(xiàn)象。三是從預(yù)算編制的方法看，目前各級政府預(yù)算編制基本上采用“基數(shù)法”，而沒有轉(zhuǎn)型到零基預(yù)算，各部門獲得批準預(yù)算的額度取決于原有基數(shù)，而不是部門事權(quán)大小，導(dǎo)致部門之間預(yù)算的不平衡問題。而且長期以來，我國預(yù)算收支科目將功能分類和經(jīng)濟分類混雜在一起，同一功能的支出往往在多處分散反映。四是從預(yù)算編制的細化程度看，目前總體還比較粗，預(yù)算報表所列的科目級次太少，一般只列到“類”“款”一級，很少有“項”“目”的具體內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算更是寥寥幾張紙的預(yù)算，而且極少有收支明細表和預(yù)算項目的編制說明，另外還不夠通俗易懂，存在“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的問題。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏規(guī)范性和公開性，公眾參與監(jiān)督的渠道不暢。一是預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范。長期以來，預(yù)算執(zhí)行中不經(jīng)批準擅自變更預(yù)算的現(xiàn)象時有發(fā)生。每年刮起的審計風暴雖然揭露中央部委辦局及國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行中的好多問題，但這些問題中的大部分每年都屢審屢犯，年年都是老問題，年年得不到解決。二是雖然法律對預(yù)算調(diào)整、變更作出了明確規(guī)定，但是年初預(yù)算嚴重不足、年中追加的現(xiàn)象還很普遍，在專項資金和補助資金、預(yù)算結(jié)余、預(yù)備費使用等方面難以監(jiān)督到位。三是政府在重大支出項目上沒有嚴格按照法律的規(guī)定向人大報批、備案，接受人大監(jiān)督，至于實際存在的預(yù)算外資金和預(yù)算超收收入，更是流于監(jiān)督之外。四是由于缺乏剛性的監(jiān)督機制和約束措施，行政開支、“三公”經(jīng)費及債務(wù)規(guī)模得不到有效控制而不斷增長。五是預(yù)算的透明度低。長期以來預(yù)算是秘密，掌握在少數(shù)部門少數(shù)人手里，公眾對預(yù)算的參與度幾乎為零。預(yù)算公開也只是這幾年剛剛起步，其公開的真實性、完整性、透明度離公眾的期待還有差距。

3.預(yù)算審查監(jiān)督缺乏專業(yè)性和權(quán)威性，人大監(jiān)督力量普遍薄弱。當前人大的預(yù)算審查監(jiān)督工作還較為滯后，各級人大對預(yù)算審查監(jiān)督基本上是“有形無實”，只是一種以程序性為主的審查監(jiān)督，而很難說是實質(zhì)性的審查監(jiān)督。一是現(xiàn)行的機構(gòu)與人員遠遠不能適應(yīng)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的需要。預(yù)算審查監(jiān)督需要較強的專業(yè)性和技術(shù)性，而無論是人大財經(jīng)委，還是人大常委會及其預(yù)算工委，都非常缺乏這方面的專業(yè)人員，而且許多地方人大常委會特別是縣一級普遍沒有預(yù)算工委，僅靠現(xiàn)有工作機構(gòu)、人員以及常委會組成人員難以勝任預(yù)算審查監(jiān)督這一專業(yè)性很強、工作量龐大的工作。二是人代會審查存在許多薄弱環(huán)節(jié)。比如會前初審基本上沒有;人代會的會期太短，安排預(yù)算審查的時間更短，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至沒有安排對預(yù)算的審查時間;向大會作財政預(yù)算報告被取消;人大代表對預(yù)算審議普遍缺乏熱情和知識，沒有真正履行應(yīng)有的職責;人大及人大代表對預(yù)算的修正和調(diào)整幾乎沒有，對預(yù)算只能整體通過或整體否決，而且基本上沒有整體否決的，結(jié)果就是“政府報什么，人大就批什么”。三是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督浮于表面，剛性不夠。柔性的監(jiān)督多而硬性的監(jiān)督少，建議性的監(jiān)督多而強制性的監(jiān)督少。另外很重要的一點是，對預(yù)算的績效監(jiān)督基本上沒有開啟，也就是對預(yù)算決算資金使用“正確不正確”、錢花得“值得不值得”“效果好不好”，普遍缺乏綜合考評和績效評價。這些問題成為制約地方人大監(jiān)督政府“全口徑預(yù)算決算”的瓶頸與障礙。

4.法律法規(guī)缺乏可操作性和實效性，制度頂層設(shè)計不夠到位。首先，中國預(yù)算體制的一個最突出問題，就是在現(xiàn)有體制框架下，人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)難以得到真正有效落實。在現(xiàn)實中，政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，并且編制的預(yù)算總是黨委初步定了之后再提交人大，使得人大對預(yù)算的審查監(jiān)督難以實質(zhì)性開展。其次，法律法規(guī)體系還不夠完善。雖然我國已相繼頒布了包括憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法在內(nèi)的以及與人大及其常委會預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)的一系列法律法規(guī)，但是還不夠完備，還沒有真正確立全口徑預(yù)算意義上的法律體系，并且許多法律規(guī)定過于籠統(tǒng)、不合時宜、存在漏洞。比如原有的預(yù)算法對誰編制預(yù)算、誰批準預(yù)算等都作出了規(guī)定，但是重形式輕內(nèi)容，具體政府如何編制預(yù)算、人大如何審查預(yù)算、如何監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，這些都沒有實質(zhì)性的內(nèi)容。當然新預(yù)算法的出臺，有效彌補了這一缺陷。另外，現(xiàn)行有關(guān)法律責任不明確、處罰力度不夠，也是導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督乏力的一個重要原因。預(yù)算執(zhí)行主體如果不按照預(yù)算執(zhí)行，究竟該如何追責？憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法等都沒有詳細規(guī)定，更沒有明確的后續(xù)處置程序，很少有單位和個人因違反預(yù)算行為而受到處分，這其實不利于政府部門預(yù)算意識和法治意識的養(yǎng)成，容易導(dǎo)致預(yù)算軟約束的產(chǎn)生。

二、實踐案例

近年來，為了解決預(yù)算改革方面存在的諸多問題，溫嶺市進行了堅持不懈的探索，特別是從2005年開始，通過有序組織社會公眾以民主懇談為主要形式廣泛參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大及人大代表審查政府全口徑預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，逐步推進預(yù)算細化、公開和執(zhí)行監(jiān)督，形成了“參與式預(yù)算”做法，取得了很大成效。目前，溫嶺已初步建立了“預(yù)算全口徑、監(jiān)督全過程、參與全方位”的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

（一）在審查監(jiān)督內(nèi)容上，逐步實現(xiàn)“預(yù)算全口徑”

從市級層面看，溫嶺市人大在原先以公共財政預(yù)算監(jiān)督為主的基礎(chǔ)上不斷加以拓展，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算等四本預(yù)算以及政府性債務(wù)收支計劃全部納入監(jiān)督。2014年，首次實現(xiàn)四本預(yù)算單獨編制并全部提交人代會審查，預(yù)算資金總額達到142個億。同時從2009年開始，專門組建市人大常委會政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組，在每年人代會前審查當年度債務(wù)收支計劃，并在年中聽取政府關(guān)于債務(wù)管理情況報告。通過連續(xù)五六年的實踐，形成了債務(wù)跟蹤監(jiān)督有組織、有標準、有檢查、有預(yù)警、有審查的“五有”機制，有效遏制了政府的舉債沖動，防范和化解了債務(wù)風險。從鎮(zhèn)級層面看，各鎮(zhèn)在原先監(jiān)督的資金已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上不斷深化，并將監(jiān)督從預(yù)算支出向預(yù)算收入延伸，許多鎮(zhèn)相繼開展了收入預(yù)算民主懇談、稅收收入預(yù)算民主懇談，進一步豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算監(jiān)督全口徑的內(nèi)涵。

同時，市級各部門、各鎮(zhèn)（街道）預(yù)算文本也逐年統(tǒng)一、規(guī)范、完整和細化，基本上所有的部門和鎮(zhèn)（街道）預(yù)算已經(jīng)細化到“項”級科目，個別細化到“目”級，由以前薄薄的幾張紙預(yù)算變成厚厚的一本賬預(yù)算，并且許多重要支出都在備注欄中附加說明，更加通俗易懂。如澤國鎮(zhèn)2014年5.76億的預(yù)算，已細化到15類66款600多項目，用A4紙打印出來就有48頁。

（二）在審查監(jiān)督程序上，逐步實現(xiàn)“監(jiān)督全過程”

通過建立制度，完善措施，對政府預(yù)決算的各個環(huán)節(jié)進行全過程的監(jiān)督。近年來，中共溫嶺市委將參與式預(yù)算納入對各鎮(zhèn)（街道）黨建考核內(nèi)容，溫嶺市人大分別出臺《溫嶺市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《溫嶺市街道預(yù)算監(jiān)督辦法》《溫嶺市人大常委會關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》《溫嶺市人民代表大會票決部門預(yù)算工作規(guī)程》《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》等制度，各鎮(zhèn)也出臺相應(yīng)制度，使市、鎮(zhèn)兩級預(yù)算審查監(jiān)督有章可循。具體監(jiān)督過程為：

1.人代會前圍繞政府及部門預(yù)算草案進行深入初審和民主協(xié)商。在市一級，一是組織開展部門預(yù)算民主懇談。一般在人代會兩個月前舉行。2008年以來共舉行了29場民主懇談會，涉及部門9個，預(yù)算總額約占全市總預(yù)算的70%，參加人大代表和公眾代表達到3000多人次，平均每場100人左右。在每場懇談中，與會人員先集中聽取市發(fā)改、財政及懇談部門（如交通局）有關(guān)情況的匯報，然后采取分組與集中相結(jié)合的方式，就部門預(yù)算進行深入懇談討論，充分發(fā)表意見建議，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)積極回應(yīng)并回答詢問，市政府分管副市長作表態(tài)發(fā)言。會后，市人大匯總整理公眾意見并反饋給財政及相關(guān)部門研究處理，主任會議專門聽取有關(guān)情況匯報，督促抓好落實。如2014年，人大代表和公眾代表通過參加懇談共提出意見149條，促使7個部門調(diào)整預(yù)算項目60項，涉及預(yù)算資金21784萬元。二是在人大代表工作站（代表聯(lián)絡(luò)站）開展部門預(yù)算征詢懇談。廣泛征求工作站轄區(qū)內(nèi)選民意見，為人代會審查批準預(yù)算服務(wù)。在每場征詢懇談中，要求做到“四到場”：人大常委會組成人員要到場，工作站轄區(qū)內(nèi)所有人大代表要到場，財政部門要有負責人到場，相關(guān)部門主要負責人要到場。懇談活動由工作站負責人主持，選區(qū)內(nèi)不少于50名選民參加。相關(guān)部門和財政部門介紹預(yù)算編制情況，回答人大代表和選民詢問，并就有關(guān)事項作表態(tài)承諾。征詢懇談主要達到兩個目的：一是讓人大代表充分征求選民意見，為人代會審查部門預(yù)算打好基礎(chǔ)。二是讓政府職能部門圍繞預(yù)算安排與公眾面對面對話，雙向溝通，進一步改進預(yù)算編制，推進相關(guān)工作。2014年，通過32個代表工作站分別召開32個部門預(yù)算征詢懇談會，總共超過1500余名選民參加懇談，共提出有價值的建議意見250條。三是人大常委會會議初審部門預(yù)算草案。圍繞市委市政府重點工作部署，每年選幾個部門，比如2014年選擇市農(nóng)辦、民政局、國土資源局、海洋與漁業(yè)局等4個重點部門預(yù)算草案（總額達6.54億元），由常委會會議初審并票決，促進調(diào)整預(yù)算項目31個，涉及資金3038萬元。四是開展政府重大投資項目審查。在每年人代會前，常委會會議審查當年擬新增的3000萬元以上政府性重大投資項目和重大前期項目，并在審查之前選擇部分重大項目舉行初審聽證，對有爭議的項目進行表決。從2010年至今，市人大常委會共對145個擬新增重大項目和84個重大前期項目進行審查，通過審查變動的項目有30個，其中政府重新論證或調(diào)整項目25個、取消5個（涉及資金23.776億元）。

在鎮(zhèn)一級，由鎮(zhèn)人大組織人大代表和社會各界代表，召開多個預(yù)算初審民主懇談會，圍繞預(yù)算草案進行廣泛協(xié)商懇談。在民主懇談前7到10天，鎮(zhèn)人大面向全鎮(zhèn)發(fā)布公告。人大代表由鎮(zhèn)人大統(tǒng)一組織，公眾代表通過自愿報名、定向邀請、隨機抽取、乒乓球搖號等方式產(chǎn)生。比如澤國鎮(zhèn)，每年采用乒乓球搖號的方式，按照1%～2‰比例，從全鎮(zhèn)l8周歲以上的人群和外來人口中隨機抽取200多名選民代表，參與預(yù)算民主懇談。懇談程序一般為，鎮(zhèn)政府負責人介紹年度預(yù)算編制情況，與會人員進行集中懇談或分組懇談，對預(yù)算草案逐項進行協(xié)商討論，鎮(zhèn)政府負責人回答相關(guān)問題，并在會后根據(jù)人大代表和社會公眾提出的意見建議，修改預(yù)算草案。目前在實踐中形成的懇談形式主要包括大會集中懇談、分預(yù)算各條線懇談、分區(qū)域懇談、邀請專家懇談、性別預(yù)算懇談等。通過公民廣泛多層參與預(yù)算協(xié)商，促進預(yù)算編制更加科學合理。

2.人代會圍繞預(yù)算進行深入審查。在市人代會期間，主要圍繞四個“?！遍_展。一是專題報告。從2010年起恢復(fù)口頭報告預(yù)算制度。2014年在財政局長作預(yù)算報告之后，還專門安排4個票決單位的主要負責人向全體代表作部門預(yù)算報告，報告內(nèi)容包括一般性支出、項目支出、“三公”經(jīng)費安排、上年預(yù)算執(zhí)行情況、抽查的預(yù)算項目績效評估情況等。二是專題審議。在人代會上安排足夠的時間，對政府預(yù)算以及部門預(yù)算草案進行專題審議。2010年以來，每年人代會均安排半天以上時間，分代表團對部門預(yù)算草案開展“一對一”或“一對二”專題審議。2014年，12個代表團對24個部門預(yù)算進行“一對二”專題審議，提出建議意見208條，促使部門對59個項目進行調(diào)整，涉及資金2270.49萬元。三是專題票決。即人代會票決部門預(yù)算。自2013年首次對市科技局、農(nóng)林局預(yù)算進行票決后，2014年進一步加以拓展，將票決的部門預(yù)算延伸至整條科技“資金鏈”，由全體代表對市經(jīng)信局、科技局、農(nóng)林局、科協(xié)等4個部門預(yù)算（總額25407.51萬元）進行無記名票決。為了做好票決工作，12個代表團共同花半天時間，對4個部門預(yù)算進行專題審議，提出意見121條，市政府及相關(guān)部門認真研究后，共調(diào)增11個項目、調(diào)減11個項目、優(yōu)化整合1個項目，調(diào)整資金總額達483.9萬元。四是專題決議。即全體代表專門通過表決的方式，通過批準預(yù)算的決議。

在鎮(zhèn)人代會期間，通過組織人大代表圍繞預(yù)算開展分組和集中審議、專題詢問、辯論、提出并票決預(yù)算修正議案等，提高預(yù)算審查的實效。特別是代表對預(yù)算草案有不同意見的，5人以上聯(lián)名可提出預(yù)算修正議案，并經(jīng)大會主席團審查后，決定提交全體代表無記名投票表決。對爭議較大的預(yù)算修正議案，在票決之前讓代表進行充分的辯論。若議案獲得全體代表半數(shù)以上支持，政府必須按此對預(yù)算進行修改。據(jù)統(tǒng)計，自2006年以來，全市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案88件，列入大會表決的42件，其中36件獲得表決通過，預(yù)算調(diào)整資金達2295萬元。

3.人代會后圍繞預(yù)算執(zhí)行進行深入監(jiān)督。一是推動預(yù)決算公開。從全國縣級城市看，溫嶺的預(yù)決算公開還是走在比較前的。早在2008年，市人大常委會就將預(yù)決算審查監(jiān)督的所有信息在網(wǎng)上公開，比如在網(wǎng)上全文公布了審計工作報告，毫無保留地將審計發(fā)現(xiàn)的財政預(yù)算運行中存在的問題公之于眾。2009年7月，首次在網(wǎng)上公布人代會審查的8個部門預(yù)算，公開提供市民查閱下載。2010年，首次在《溫嶺日報》上整版刊登市建設(shè)規(guī)劃局預(yù)算。2011年，首次探索將5個部門“三公”經(jīng)費在網(wǎng)上公開。2013年，全市總預(yù)算、16個鎮(zhèn)（街道）、71個部門及下屬單位的預(yù)算和“三公”經(jīng)費，相繼在溫嶺人大網(wǎng)、參與式預(yù)算網(wǎng)等“五網(wǎng)”聯(lián)動公開，首次實現(xiàn)公開全覆蓋，涉及資金88.68億元。比如市教育局公開的總額達16.01億元的2013年預(yù)算中，均已細化到下屬105所學校的具體項目，如橫峰小學學生課桌凳添置1.5萬元，并且每所學校的“三公”經(jīng)費都詳細地公布了出來。同時，首次推動35個部門及下屬單位的決算和“三公”經(jīng)費決算在網(wǎng)上公開，資金總額達40.43億元。2014年，所有部門、鎮(zhèn)（街道）預(yù)決算以及“三公”經(jīng)費預(yù)決算已經(jīng)在網(wǎng)上公開了，并且按照全口徑要求，將“四本賬”預(yù)算以及全市“三公經(jīng)費”總表全部在網(wǎng)上公開。也就是說，預(yù)決算公開不留任何死角。

二是開展預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)督。在市一級，除了常規(guī)性監(jiān)督外，每年還結(jié)合審議審計工作報告開展專題詢問，促進相關(guān)部門對預(yù)算執(zhí)行中存在問題進行整改落實。近三年，通過專題詢問審計問題，促使政府部門重視加強預(yù)算管理，如教育系統(tǒng)94所公辦中小學納入集中核算，整合利用結(jié)余資金9000萬元;全市社?；鹞迥昶诖婵顝牧阍黾拥?6.8億元，全年凈增收益近1億元。市人大常委會每年還聽取財政部門對預(yù)算績效評價項目抽查情況的匯報。2014年，首次對服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金、技術(shù)改造專項資金開展績效評價民主懇談，全面評價專項資金的使用效果、獎扶政策科學性以及績效目標設(shè)置合理性，提出有關(guān)意見，促使政府重新研究調(diào)整有關(guān)政策和措施，進一步改進預(yù)算績效管理。在鎮(zhèn)一級，各個鎮(zhèn)由人代會表決設(shè)立8～11人組成的鎮(zhèn)財政預(yù)算審查監(jiān)督委員會（或人大財經(jīng)小組），在閉會期間負責對預(yù)算執(zhí)行進行日常監(jiān)督，并通過代表分組監(jiān)督、專題詢問、績效評估等方式，強化監(jiān)督實效，鎮(zhèn)政府每個月要向鎮(zhèn)人大及審查監(jiān)督委員會報送預(yù)算收支報表，每個季度報告預(yù)算執(zhí)行情況。比如澤國鎮(zhèn)，2014年就專門組織120多名人大代表和選民代表，對城建線2013年度預(yù)算進行績效評價，對每個預(yù)算項目完成情況進行滿意度測評;塢根鎮(zhèn)試行參與式?jīng)Q算，由人大代表和群眾代表共同對政府預(yù)算執(zhí)行進行全過程的監(jiān)督，每個季度將細化的預(yù)算執(zhí)行情況向社會公開，定期收集民意并反饋給政府，年終對各個預(yù)算項目進行績效評估。

（三）在審查監(jiān)督主體上，逐步實現(xiàn)“參與全方位”

除了人大代表依法深入?yún)⑴c外，溫嶺市人大常委會按照“只要有意愿，就會有機會”的思路，通過建立市鎮(zhèn)兩級預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫、組建陽光預(yù)算宣講小組、開通參與式預(yù)算網(wǎng)等途徑，積極引導(dǎo)和組織社會公眾廣泛多層參與。

在實踐過程中，公眾參與主要有以下六種方式：一是定向邀請。通過組織推選、確定參加的對象并發(fā)出邀請，這方面人員一般專業(yè)性比較強。二是廣而告之，自愿報名。就是在本地各大主流媒體上發(fā)布公告，面向社會公開邀請公民和社會組織參加預(yù)算民主懇談。每年市、鎮(zhèn)兩級主動報名的公民成百上千，里面包括一些網(wǎng)民、一些“新溫嶺人”，還有一些中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社團組織的負責人等。三是隨機抽取。像澤國，采取乒乓球搖號的方式，隨機抽取全鎮(zhèn)18周歲以上公民參加。四是科學抽樣。在市、鎮(zhèn)（街道）兩級分別建立了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫。目前市級參與庫40159人，主要由全市各級人大代表、所有村（居）民代表、納稅人代表、工青婦代表和大專以上學歷外來人員等組成;專業(yè)庫569人，主要由比較熟悉預(yù)算及相關(guān)專業(yè)知識的人員組成。每次懇談和監(jiān)督活動時按照設(shè)定年齡、性別、學歷、身份等條件，從中科學抽樣產(chǎn)生參與對象。五是代表征詢。就是廣大市、鎮(zhèn)兩級人大代表，以代表工作站為主要載體，以民主懇談和調(diào)研座談為主要形式，組織選區(qū)選民參與市、鎮(zhèn)兩級預(yù)算編制討論，廣泛征詢選民意見。六是媒體追蹤。在預(yù)算審查監(jiān)督的各個階段，新聞媒體充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，進行持續(xù)關(guān)注和追蹤報道，并在報紙和網(wǎng)絡(luò)上適時引出一些話題，發(fā)動讀者和網(wǎng)民深度參與討論。

三、實效分析

從溫嶺的案例分析，公眾參與是推動全口徑預(yù)算審查監(jiān)督不斷深入、不斷走向完善、不斷取得實效的重要動力。通過公眾全方位、全過程參與政府全口徑預(yù)算審查監(jiān)督，對于推動人民代表大會制度與時俱進、基層社會治理能力現(xiàn)代化、協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展以及本區(qū)域發(fā)展都產(chǎn)生了積極成效。

1.從公眾層面看，破解了公眾參與難的問題，使基層協(xié)商民主得到了廣泛有序發(fā)展。一是暢通了公眾參與的渠道。通過定向邀請、廣而告之、隨機抽取、兩庫抽樣、代表征詢、媒體追蹤等多種途徑，打通了社會各界廣泛參與預(yù)算監(jiān)督的通道。二是建立了民意充分表達的機制。通過搭建多個層面的預(yù)算協(xié)商平臺，讓成千上萬的普通民眾參與地方預(yù)算編制和執(zhí)行審查監(jiān)督，直接面對面地與政府互動、協(xié)商、對話，賦予了公民充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強了民意的表達和公民在決策過程中的影響力，體現(xiàn)了人民當家作主。三是培養(yǎng)了公眾參與的精英和骨干。通過參與預(yù)算監(jiān)督，人大代表和普通民眾參與管理社會公共事務(wù)的水平得到了鍛煉和提高，一批素質(zhì)高能力強、善于表達溝通的精英分子開始嶄露頭角，成為公眾參與的骨干力量。四是激發(fā)了公眾參與的熱情。通過設(shè)計程序，預(yù)算提前送達，讓民眾有足夠的時間參與，在參與當中都能夠積極發(fā)言，提出的合理化意見都能夠得到有效采納，民眾的參與熱情不斷被激發(fā)出來。五是創(chuàng)造了與政府平等協(xié)商的機會和氛圍。參與式預(yù)算的深入推進，使公眾與政府協(xié)商對話的時間不斷延長，溝通的渠道更加暢通，公眾在利益博弈過程中的地位和角色逐步顯現(xiàn)，體現(xiàn)了公眾參與的強大力量。

2.從人大層面看，破解了人民代表大會審查批準預(yù)算難的問題，使人民代表大會制度的活力得到了進一步激發(fā)。預(yù)算審查監(jiān)督既有公眾的參與，又從制度上完善了人大審查批準預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)，使人大在全口徑預(yù)算中發(fā)揮出越來越重要的作用，使人民代表大會這一根本政治制度不斷煥發(fā)出它應(yīng)有的活力。一是在人代會前對預(yù)算的初審更加認真、仔細。二是對重大項目的審查更加到位。溫嶺已經(jīng)形成這樣一種習慣，凡是3000萬元以上的政府重大投資項目，必須要走程序，通過人大常委會審查后再遞交人代會決定批準。三是人大常委會各個工委對預(yù)算的關(guān)心程度超過以往任何時候。在溫嶺，預(yù)算監(jiān)督不再是財經(jīng)工委的事情，而是整個人大常委會機關(guān)的事情，每個工作委員會都參與到各自聯(lián)系部門的預(yù)算監(jiān)督，打造了全員監(jiān)督的團隊，解決了監(jiān)督力量不足的難題。四是對人大代表、民眾的意見更加用心去傾聽和吸收。在預(yù)算審查監(jiān)督中確定了三大原則：預(yù)算沒有經(jīng)過民眾協(xié)商的，不上人代會;重大項目沒有經(jīng)過人大常委會審查的，不上人代會;人大代表和民眾的合理意見，沒有很好吸收的，政府要回去重新研究。五是人大代表詢問權(quán)、建議權(quán)和預(yù)算修正權(quán)的行使更加有力，人大代表主體作用的發(fā)揮更加明顯。特別是通過市級開啟分項分部門預(yù)算表決機制、規(guī)定人大代表十人以上聯(lián)名可以提出預(yù)算修正議案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會預(yù)算修正議案的提出和辯論漸成常態(tài)等，打破了長期以來對預(yù)算只能整體通過或整體否決而沒法進行修正和調(diào)整的尷尬局面，使人大代表的真實意愿得到了充分表達。六是人大對政府全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督的法定職責的履行更加到位，人大權(quán)威逐步樹立。

3.從政府層面看，破解了政府預(yù)算管理難的問題，使有限的財政資金得到了有效監(jiān)督和使用。一是促進了預(yù)算編制的細化和透明。現(xiàn)在預(yù)算編制基本上做到了“政府早部署、原則早確定、財政早編制、每年有改進”。為了提交人大代表和民眾審查、討論，政府及部門更加用心地編預(yù)算，編出來的預(yù)算更加細化、看得懂，便于民眾提得出意見。二是資金使用績效得到了加強。如通過部門預(yù)算民主懇談后，建設(shè)規(guī)劃局原計劃要安排15160萬元的“移山工程三期”項目、1000萬元的“湖心公園至錦屏公園沿河綠化亮化”項目等被取消或重新論證，增加了東月河防洪老街拆遷預(yù)算資金665萬元、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)村級污水管網(wǎng)建設(shè)補助預(yù)算資金500萬元等，使財政資金安排更加科學合理、使用更加有效。三是群眾格外關(guān)注的民生項目資金得到了有力保障。通過公眾參與，推動政府將有限的資金用在社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關(guān)注需要解決的項目上。如根據(jù)群眾提出的意見，市政府將各部門壓縮的2992.2萬元“三公”經(jīng)費用于“五水共治”;交通部門增加1000多萬元資金用于民間危橋改造;松門鎮(zhèn)將砍下來的1990萬元的經(jīng)費改用于民生工程。四是政府性債務(wù)得到了有效控制。目前市鎮(zhèn)兩級債務(wù)三個“率”都在可控范圍。五是降低了行政成本。通過人大代表和公眾參與監(jiān)督，政府的行政行為與財政資金的投向得到約束，并有效控制和削減了行政經(jīng)費和“三公”經(jīng)費。六是提高了預(yù)算執(zhí)行率，如2013年人代會票決以后，市科技局的預(yù)算執(zhí)行率達到98.1%，比往年有了明顯提高。七是改進了政府部門的作風和形象。通過預(yù)算接受人大和民眾的監(jiān)督，真正做到了把財權(quán)關(guān)進人民代表大會制度的籠子里。這樣，既形成了制度，又保護了干部，同時也使部門作風有了大大改進，進一步促進了干部清正、政府清廉、政治清明。如交通局，此前五年受到黨紀處分的共8人，均與工程項目腐敗有關(guān)，2008年實施民主懇談后至今，受到黨紀處分的5人，其中僅有1人與工程項目有關(guān)。

4.從黨委層面看，破解了科學決策難的問題，使執(zhí)政黨的執(zhí)政理念不斷得到了深化。對于執(zhí)政黨來說，人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，如何通過人民代表大會制度保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，是一個重大命題。在地方執(zhí)政實踐中，參與式預(yù)算是個有益探索，為黨執(zhí)政積累了寶貴的經(jīng)驗，既強化了黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，又改善了決策的環(huán)境。通過將預(yù)算和項目交給本區(qū)域民眾和人大代表去討論，促使執(zhí)政黨能夠用心去思考自己決策的科學性、民主性和針對性，注重自己想法與民眾想法的一致性，這樣就改變了以往少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的現(xiàn)象，使得隨意上項目的行為得到控制，政績沖動得到抑制。同時，在與民眾的溝通、交流、協(xié)調(diào)過程中，領(lǐng)導(dǎo)者依法執(zhí)政的本領(lǐng)、把握大局的能力和政策執(zhí)行力等自然而然得到了檢驗，得到了提升，從而提高了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

5.從社會層面看，破解了社會治理難的問題，使基層社會治理能力現(xiàn)代化得到了有益嘗試。溫嶺的參與式預(yù)算，是十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的題中應(yīng)有之義。從社會治理角度看，它實際上是一個接受人大代表和公民參與決策的過程，是一個匯聚民眾利益訴求的過程，是一個決策得到民眾認同的過程，也是一個治理能力不斷得到提升的過程。通過參與式預(yù)算，為公眾參與社會治理以及黨委政府與公眾之間的溝通、互信搭建了有效平臺。在參與預(yù)算過程中，包括黨委、人大、政府、代表、公眾在內(nèi)的預(yù)算法制觀念不斷提高，全社會的預(yù)算意識不斷增強，這樣就使黨委政府工作擁有更加堅實的民意基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行更加順暢、效率更高，促進社會和諧善治。

當然，在溫嶺的實踐中還存在一些問題和不足。一是改革的協(xié)同性有待進一步增強。從溫嶺實踐來看，參與式預(yù)算工作仍存在不平衡現(xiàn)象，各鎮(zhèn)（街道）之間、部門與部門之間對參與式預(yù)算工作的重視程度不一，改革推進的力度有大有小。二是預(yù)算編制有待進一步突破。預(yù)算編制仍存在部門利益切割、預(yù)算項目固化、零基預(yù)算沒有真正建立等問題。三是公眾參與程度和能力有待進一步提高。公眾參與方式尚需拓展，參與的廣泛性和代表性仍存在不足，雖然建立了“兩庫”，但從中選取的參與對象依然以老對象為主，自愿報名參與的組織和公民達不到預(yù)期的效果;網(wǎng)民的參與度和關(guān)注度也亟待提升。另外，預(yù)算具有較強的專業(yè)性，參與對象的相應(yīng)能力較為不足，對預(yù)算資金安排是否合理缺乏有效判斷。四是預(yù)算審查監(jiān)督的力量有待進一步加強。由于體制的原因，還沒有專門設(shè)立預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)，人手少、專業(yè)力量薄弱的問題仍比較明顯，各級人大代表中熟悉財政業(yè)務(wù)的并不是很多，有時影響了審查監(jiān)督的效果。五是全口徑預(yù)決算監(jiān)督的實效性有待進一步提升。盡管溫嶺在全口徑預(yù)決算監(jiān)督上有了許多突破，基本實現(xiàn)監(jiān)督資金和監(jiān)督過程全覆蓋，但目前來說仍有許多提升的空間，今后拓展和深化的任務(wù)仍很艱巨。

四、路徑探討

黨的十八大、十八屆三中全會提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”“改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，為我國預(yù)算改革繪出了路線圖。新預(yù)算法的出臺，標志著新一輪預(yù)算改革的時代已經(jīng)到來。預(yù)算改革的最終歸宿就是要還權(quán)于制度，這個制度就是由人民代表大會審查、批準預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行，最終方向就是要推進預(yù)算民主。而預(yù)算民主的一個重要特征，就是預(yù)算要經(jīng)過公眾參與的過程，要經(jīng)過人大的實質(zhì)性審查批準?；氐介_頭的問題，結(jié)合溫嶺的實例，筆者認為當前推進我國預(yù)算改革，應(yīng)重在強化人大全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督、推進預(yù)算民主上下工夫。重點應(yīng)從以下五個方面著手：

1.完善頂層制度設(shè)計，讓預(yù)算改革適應(yīng)公眾新期待。首先，要加強對新預(yù)算法的宣傳和貫徹落實。預(yù)算法在歷經(jīng)十年、跨越三屆人大、經(jīng)過四次審議的基礎(chǔ)上終于完成大修，既破解了深化財稅制度改革的法律瓶頸和障礙，又對加強人大預(yù)算審查監(jiān)督提出了許多明確而細化的要求。當前頭等大事，就是加強對這部“經(jīng)濟憲法”的宣傳，增強全社會對新預(yù)算法法規(guī)制度和財政政策的了解，推動該法深入人心。同時要立足實踐，抓好實施，推動新預(yù)算法落地見效。在預(yù)算法修改的基礎(chǔ)上，下一步要考慮修改完善監(jiān)督法、審計法等相關(guān)法律法規(guī)，既要在基本規(guī)定上相銜接，又要補充相關(guān)新的規(guī)定。地方人大及其常委會要依據(jù)法律結(jié)合本地區(qū)實際，加強地方相關(guān)配套的法規(guī)、規(guī)章和制度體系建設(shè)，真正做到全口徑預(yù)算決算管理有法可依，有章可循。其次，要科學構(gòu)建黨委、人大、政府在預(yù)決算過程中制度化的運作模式，理順三者之間的關(guān)系，黨委要為人大依法開展全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督提供支持、創(chuàng)造良好條件。

2.轉(zhuǎn)變政府預(yù)算理念，讓預(yù)算從比較封閉走向比較開放。李克強總理說，“財政的錢怎么花的，干了什么事，要讓老百姓知道，花得合不合理要接受社會監(jiān)督。”“預(yù)算不僅要全面公開，還要經(jīng)得起人民的質(zhì)詢，回答得了群眾的疑問?！苯鉀Q預(yù)算制度存在的問題，其中重要的一條就是把預(yù)算從政府內(nèi)部的決策變成一個公開的決策，從“為民作主”向“還權(quán)于民”轉(zhuǎn)變。如果能讓社會公眾約束政府的支出行為，那么就能真正有效地制約和監(jiān)督政府，使預(yù)算符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需要以及真正反映未來年度財政收支情況，從而做到“取之于民，用之于民，告知于民”。而要實現(xiàn)這一目標，應(yīng)該打造六“心”，即政府要誠心、預(yù)算編制要細心、聽取意見要用心、搭建協(xié)商平臺要精心、民眾參與要熱心、推進預(yù)算民主要有恒心。特別是，政府必須要真正轉(zhuǎn)變觀念，將內(nèi)部的行政控制和外部的人大監(jiān)督有機結(jié)合起來，逐步將人大的監(jiān)督引入預(yù)算的全過程，包括積極主動地向人大提交真實、完整、全口徑的預(yù)算，以開放包容的心態(tài)與代表、公眾開展預(yù)算方面的對話、溝通、協(xié)商，主動配合和自覺接受人大對預(yù)算全過程的監(jiān)督等。

3.強化人大職能作用，讓全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督從程序性走向程序性與實質(zhì)性并重。進一步明確和細化人大對預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)力，使人大監(jiān)督全口徑預(yù)算更具實質(zhì)性和可操作性。一是加強預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，在縣級設(shè)立人大常委會預(yù)算工委，建立與之配套的監(jiān)督機制，增強預(yù)決算審查監(jiān)督力量。二是在人代會前，增加人大常委會會議初審環(huán)節(jié)，或組織代表和公眾開展初審活動。三是在人代會上，增加預(yù)算的審查時間，恢復(fù)聽取預(yù)算報告制度，安排專門時間對預(yù)算草案和部門預(yù)算草案進行專題審議、詢問或辯論。四是探索建立預(yù)算草案分項審批、單項表決和部門預(yù)算表決機制，賦予人大以及人大代表對預(yù)算的修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，讓人大預(yù)算審查更具剛性。五是加強重點領(lǐng)域監(jiān)督。建立健全人大審議決定重大項目制度，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、來源、項目選址等權(quán)限和程序，特別是對一些有爭議的重大項目，賦予人大及其常委會一定的決定權(quán)，促進提高項目決策的科學性。加強對政府性債務(wù)的跟蹤監(jiān)督，建立政府編制債務(wù)預(yù)算提交人大審批并定期向人大及其常委會報告制度，促使政府盡力防范和化解債務(wù)風險。六是加強和改進對預(yù)算調(diào)整的審批監(jiān)督，糾正預(yù)算執(zhí)行中不經(jīng)批準擅自變更預(yù)算的現(xiàn)象，增強預(yù)算調(diào)整的嚴肅性。七是推進預(yù)決算績效監(jiān)督，通過視察、調(diào)研、專題詢問、績效評估等形式，跟蹤資金使用進度，加強對預(yù)算執(zhí)行情況和決算的監(jiān)督。

4.擴大公眾參與渠道，讓預(yù)算編制從少數(shù)人決定走向多數(shù)人參與決定。公眾不僅應(yīng)該參與預(yù)算監(jiān)督，而且也有愿望、有條件、有能力參與預(yù)算監(jiān)督，這已經(jīng)被溫嶺十年的實踐所證明。要在預(yù)算審查監(jiān)督中擴大公眾的有序參與，讓公眾在預(yù)算決策過程中有更多的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)。一是培養(yǎng)公眾參與興趣。進一步加強宣傳、培訓和引導(dǎo)，通過各類媒體和多種途徑向社會普及預(yù)算知識，提高公眾的預(yù)算意識，培養(yǎng)公眾的預(yù)算興趣。二是擴大公眾參與對象。采取切實有效措施，引導(dǎo)社會公眾廣泛、深入地參與全口徑預(yù)算監(jiān)督。在確定公眾參與對象時，進一步擴大普通公民參與的比例，減少政府官員、人大代表以及官方組織參與的比例，強化非政府組織參與的力量，逐步擴大社會中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社團組織以及專業(yè)性機構(gòu)的參與面，并注重發(fā)揮審計專業(yè)人才的作用。三是提高公眾參與能力。通過舉行會前培訓、印發(fā)預(yù)算知識讀物、設(shè)立咨詢機構(gòu)或電話、進行范例解析等多種途徑，提高公眾對預(yù)算的解讀、分析和監(jiān)督能力。四是完善公眾參與機制。由各級人大牽頭，積極搭建民主懇談、征詢懇談、項目聽證、網(wǎng)絡(luò)征詢等參與平臺，組織人大代表和社會公眾，對政府及部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況進行廣泛的民主協(xié)商。在此過程中，要認真傾聽并用心研究落實公眾提出的意見和建議，對可以吸收的合理化意見盡量予以吸收，以調(diào)動公眾參與熱情，真正做到問政于民、問需于民、問計于民。

5.改進預(yù)算管理制度，讓政府預(yù)算更加完整細化和公開透明。一是進一步做好預(yù)算編制工作。改進預(yù)算收支分類編制，規(guī)定各級政府提早編制預(yù)算，推進預(yù)算規(guī)范、細化、真實、完整，對重要預(yù)算項目附有說明和解釋，增加通俗性和可讀性，讓人大代表和普通民眾都能看得懂。按照全口徑要求，編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算并全部提交各級人代會審查。二是預(yù)算草案提早送達人大，發(fā)給人大代表，以便提前做好審查準備，提高預(yù)算審查的實效。三是加快預(yù)決算公開步伐，通過各種途徑，將政府、部門以及下屬單位的預(yù)決算和“三公”經(jīng)費預(yù)決算，向社會全面公開，讓政府的每一筆收入和支出都能置于陽光下接受應(yīng)有的監(jiān)督。同時，進一步細化公開內(nèi)容、拓寬公開渠道、健全公開機制，建立公眾意見反饋渠道，積極回應(yīng)社會關(guān)切。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會黨組書記、主任）