石旭齋

一國憲法的制度設(shè)計及其實施狀況，是衡量和判斷該國民主法治建設(shè)水平的重要標(biāo)尺。由于憲法監(jiān)督制度設(shè)計尚不夠細(xì)致和具體，憲法實施保障機制尚不夠完善和有效，使得我國憲法在制度上對于國家權(quán)力的規(guī)范和限制以及對于公民權(quán)利的確認(rèn)和宣告，沒有能夠得到有效實施和充分實現(xiàn)，不僅使得社會主義憲法優(yōu)越性沒能得到充分發(fā)揮，也限制和妨礙了依法治國進程的有效推進。為切實加強憲法實施、充分保障憲法權(quán)威，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）重點強調(diào)了“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”“加強備案審查制度和能力建設(shè)”“在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神”等任務(wù)要求，由此對完善憲法制度設(shè)計、強化憲法實施保障、加強憲法文化建設(shè)作出整體部署。但是，憲法實施保障是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，其中地方各級人大及其常委會擔(dān)負(fù)著不可替代的使命和責(zé)任，地方人大對“一府兩院”的監(jiān)督及其成效直接影響和決定地方政府能否嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、司法機關(guān)能否嚴(yán)格公正司法并有效捍衛(wèi)司法權(quán)威。

改革開放以來，隨著社會主義民主法治建設(shè)不斷加強和推進，地方人大自身也不斷開拓創(chuàng)新、積極進取，其監(jiān)督工作取得顯著進步并得到普遍肯認(rèn)[1]。但也不可否認(rèn)，其監(jiān)督實效仍然有待提升。就如何改革和加強地方人大監(jiān)督“一府兩院”機制而言，應(yīng)當(dāng)著重注意以下幾點。

一、改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法是支持和保障人大監(jiān)督職能充分發(fā)揮的重要條件

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，也是中國特色社會主義民主政治制度的核心內(nèi)容。但是，實踐中比較普遍存在“黨委不點頭，不能監(jiān)督;政府不高興，不敢監(jiān)督;遇到疑難問題，不愿監(jiān)督”等現(xiàn)象，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法不科學(xué)而嚴(yán)重影響和制約人大監(jiān)督職能發(fā)揮。如何改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，仍是我國民主法治建設(shè)的基本任務(wù)[2]。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十八屆四中全會《決定》的相關(guān)戰(zhàn)略部署與任務(wù)要求[3]，無疑應(yīng)當(dāng)成為我們改革和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，切實支持和有效保障人大監(jiān)督職能發(fā)揮的基本政策和主要路徑。

在處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大的權(quán)力之間關(guān)系過程中，要充分認(rèn)識到必須強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，要堅持黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，一切違反憲法法律的行為必須予以追究和糾正;健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，黨的主張要按照法定程序上升為國家意志，并通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，反對黨政不分、以黨代政，甚至直接干預(yù)司法裁判;加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行黨章，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨;提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。否則，“依法執(zhí)政”“依法行政”“獨立公正行使司法權(quán)”將淪為空談，社會主義法治國家也就無從實現(xiàn)。

二、全面加強地方人大自身建設(shè)對于增強人大監(jiān)督“一府兩院”效果具有關(guān)鍵意義

“打鐵還需自身硬”，人大監(jiān)督功能能否充分發(fā)揮，固然與相關(guān)機制設(shè)計是否科學(xué)且能否有效運轉(zhuǎn)直接相關(guān)，但地方人大自身建設(shè)也尤為重要[4]。首要任務(wù)是解決地方人大自身活力問題，關(guān)鍵是要避免地方人大常委會成為干部退休前的“中轉(zhuǎn)站”，要有效落實黨的十七大、十八大提出的明確要求：健全國家權(quán)力機關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強依法履職能力。另外，地方人大機關(guān)工作人員要與其他國家機關(guān)工作人員一同納入統(tǒng)一的干部培訓(xùn)和使用體系，避免出現(xiàn)地方人大機關(guān)工作人員被看作“后娘養(yǎng)的”等不公正現(xiàn)象。還要改革和完善人大代表的選舉程序等制度設(shè)計，全面增強人大代表的“代表性”，重點解決“官員”代表、“富商”代表、“模范”代表、“明星”代表比例偏高問題，切實突出代表的議政決策能力以及“人民代表”品質(zhì)要求;通過加大培訓(xùn)力度、完善制度設(shè)計，重點改變將“人大代表”稱謂過分政治化，以致拋卻其本體的法律意義，甚至將其變成一種榮譽稱號和政治資本等認(rèn)識誤區(qū)，有效提升人大常委會組成人員、人大代表履職能力，尤其是監(jiān)督能力，切實保障人大代表及人大常委會組成人員監(jiān)督工作的時間精力投入[5]。特別是要建立和完善問責(zé)機制，切實增強地方人大常委會組成人員及地方人大代表的監(jiān)督履責(zé)意識，徹底根除消極懈怠行使監(jiān)督權(quán)的心態(tài)和現(xiàn)象[6]。

就改革和加強地方人大對“一府兩院”的監(jiān)督機制而言，地方人大自身建設(shè)還應(yīng)該包括自身內(nèi)部制度建設(shè)，比如地方人民代表大會及其人大常委會、人大代表，以及地方人大常委會的工作人員、工作委員會、常委會主任會議等各主體的職權(quán)區(qū)分與界定，監(jiān)督工作計劃制定，監(jiān)督任務(wù)分工與實施步驟，以及地方人大常委會內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置與分工、人大監(jiān)督工作中的公眾參與機制構(gòu)建等，均需在制度建設(shè)層面加以科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。

三、修改和完善監(jiān)督法、預(yù)算法等法律制度是改革和優(yōu)化人大對“一府兩院”監(jiān)督的基本路徑

監(jiān)督法、預(yù)算法等制度規(guī)定無疑為地方人大監(jiān)督提供了主要制度根據(jù)，然而自身制度缺陷也是影響和制約人大監(jiān)督效果發(fā)揮的重要原因[7]。相關(guān)制度修訂和完善的主要思路應(yīng)當(dāng)是細(xì)化人大監(jiān)督形式的程序設(shè)計、完善跟蹤問效及相關(guān)責(zé)任規(guī)定。監(jiān)督法對地方人大常委會自身開展各項監(jiān)督活動的啟動條件、啟動主體、監(jiān)督過程及結(jié)果公開、監(jiān)督效果評估等程序沒能進行具體設(shè)計[8]，以致人大監(jiān)督程序難以正常啟動，啟動后也未必規(guī)范有效，進而監(jiān)督本身必然被弱化，甚至虛化，建立在監(jiān)督形式啟動和完成基礎(chǔ)上的“跟蹤問效”也就失去前提和基礎(chǔ)。完善責(zé)任規(guī)定，既包括細(xì)化人大自身的監(jiān)督責(zé)任，也包括設(shè)定監(jiān)督對象的法律責(zé)任;既包括違反實體性職責(zé)、義務(wù)要求的法律責(zé)任即實體性違法責(zé)任，也包括違反程序性規(guī)則的法律責(zé)任即程序性違法責(zé)任。對于人大自身的監(jiān)督責(zé)任追究，主要是指在人大怠于行使監(jiān)督權(quán)，以致監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)等監(jiān)督不作為時的責(zé)任追究。在對監(jiān)督對象追責(zé)機制構(gòu)建中，重點環(huán)節(jié)之一是要解決人大監(jiān)督處置權(quán)“虛置”問題，這也是確保地方人大及其常委會作出的決議、決定和人大代表提出的議案、建議和意見得到嚴(yán)格執(zhí)行和辦理的跟蹤問效機制中重要一環(huán)。

實踐中，由于預(yù)算編制過于籠統(tǒng)、原則，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，外加在其執(zhí)行過程中缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和約束，使其不僅可能被隨意調(diào)整——地方人大對此也常常是通過“追認(rèn)”加以合法化（這一制度缺陷也是近年來地方債務(wù)猛增的直接原因之一），而且易于被行政權(quán)力裹挾、尋租，進而滋生腐敗，嚴(yán)重影響預(yù)算資金使用效率[9]。2014年8月31日十二屆全國人大常委會關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，在總結(jié)吸收近些年來各地許多有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上[10]，對相關(guān)制度進行了較大幅度修改，不僅明確了全口徑預(yù)算要求，也進一步規(guī)范了預(yù)算的編制、審查和監(jiān)督程序。但是相關(guān)規(guī)定仍較原則，亟待盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，對此進行進一步細(xì)化以有效增強其可操作性，并嚴(yán)格規(guī)范和限制預(yù)算執(zhí)行過程的行政權(quán)力以確保預(yù)算的剛性效力[11]。

工作報告、專項報告的審議監(jiān)督是地方人大對“一府兩院”的主要監(jiān)督形式，然其監(jiān)督實效也亟待增強和提高[12]。完善與審議結(jié)論相配套的責(zé)任追究制度設(shè)計是避免對工作報告、專項報告審議監(jiān)督流于形式的關(guān)鍵一環(huán)，主要舉措有“規(guī)范和加強審議期間的專題詢問”“確保充裕的審議時間”“引入專家咨詢”“限定工作報告、專項報告中問題與對策”等[13]。

如何有效解決執(zhí)法檢查“走程序”“聽匯報”“查而難糾、糾而不力”這一具有普遍性的問題，主要路徑在于“強化人大專題視察、特定問題調(diào)查的職責(zé)要求，調(diào)研報告及結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開化并接受社會、輿論監(jiān)督”“完善相關(guān)立法，加強執(zhí)法機關(guān)等相關(guān)主體相關(guān)責(zé)任追究，確保執(zhí)法檢查機制發(fā)揮實效”[14]。

與“對審計報告的監(jiān)督缺乏實效，尤其是缺乏與審計結(jié)論相配套的問責(zé)機制”這一存在問題相對應(yīng)的解決方案，主要是“有效確立審計報告所發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任追究機制，確保審計監(jiān)督作用的有效發(fā)揮”“增強和保障審計主體的獨立性”[15]。十八屆四中全會《決定》就有效增強審計監(jiān)督機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)確立了改革方案：強化審計機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理、推進審計隊伍職業(yè)化建設(shè)。通過修改和完善監(jiān)督法等有關(guān)法律制度，強化審計結(jié)論的權(quán)威性并有效建立與之配套的責(zé)任追究機制也是當(dāng)務(wù)之急，這是有效避免和解決年年審計、問題卻依然存在，審計結(jié)論很“給力”而被審計者依然我行我素等怪象的根本途徑[16]。

針對實踐中存在的質(zhì)詢、詢問監(jiān)督流于形式，甚至被演繹為“作秀”“走過場”這一監(jiān)督失效問題，主要解決路徑是通過修改和完善監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范和具體細(xì)化質(zhì)詢、詢問的程序設(shè)計，有效防范“問”“答”雙方相互串通、相互捧場，積極強化“問”方的問責(zé)義務(wù)以及“答”者的答復(fù)義務(wù)與擔(dān)責(zé)機制。另外，通過強化公開機制，充分借助新聞監(jiān)督和社會監(jiān)督，以更好實現(xiàn)“跟蹤問效”[17]。

監(jiān)督法的修改除了著重就現(xiàn)有監(jiān)督形式從程序設(shè)計、責(zé)任界定與責(zé)任追究等進行有效完善外，一方面，要廣泛吸收地方各級人大通過改革創(chuàng)新所積累的有益經(jīng)驗，進一步豐富和創(chuàng)新行之有效的監(jiān)督形式，比如“述職評議”“工作評議”等形式被實踐證明對改革和加強地方人大監(jiān)督工作具有積極意義[18];另一方面，還應(yīng)借鑒國外代議機關(guān)監(jiān)督制度與實踐中的有益經(jīng)驗，就我們的監(jiān)督形式及其程序設(shè)計進行豐富和拓展。比如，可以借鑒有關(guān)彈劾制度來完善我們的罷免、撤職案審議和決定制度;借鑒西方議會的信任投票制度來完善我國的人大審議、評議制度;借鑒西方的政府績效評估制度，建立和完善我國政府績效評估制度和公共預(yù)算開支的績效評估制度;借鑒域外的行政監(jiān)察專員制度來完善我們的執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查等制度。

四、實行省級以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后的地方人大監(jiān)督機制改革將極具挑戰(zhàn)性

在地方人大監(jiān)督體系中，相對于對“人民政府”的“一府”監(jiān)督而言，對“法院檢察院”的“兩院”監(jiān)督本身富有特殊性——主要難題在于如何在充分尊重人大監(jiān)督權(quán)和法院檢察院依法獨立行使司法權(quán)基礎(chǔ)上合理實現(xiàn)人大對“兩院”的監(jiān)督，然而實行省級以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后，地方人大對地方司法機關(guān)的監(jiān)督機制如何進行相應(yīng)改革和調(diào)整，更加具有挑戰(zhàn)性、艱巨性。這一改革和調(diào)整不僅要涉及人事任免等深層次改革問題，而且因其遭遇現(xiàn)行有關(guān)組織法律制度以及相關(guān)體制機制障礙，其改革方案設(shè)計將是一項非常復(fù)雜的體制機制再造工程，目前相關(guān)思路與方案難以形成有效共識[19]。

概而言之，改革和加強地方人大監(jiān)督“一府兩院”工作機制，對于積極推進社會主義民主法治建設(shè)具有極其重要意義，這不僅是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和四中全會提出的加強基層民主建設(shè)，推進依法行政、建設(shè)法治政府，保證公正司法、提高司法公信力等改革任務(wù)的具體要求，也是積極加強憲法實施、堅持和完善人民代表大會制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。然而，人大監(jiān)督本身不是萬能的，不可能獨自解決所有問題，它必須和黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督等其他監(jiān)督制度一起共同發(fā)揮作用，才能更好地推進我國民主政治建設(shè)。另一方面，人大監(jiān)督功能的嚴(yán)重弱化，除了監(jiān)督對象、內(nèi)容、方式和程序等制度設(shè)計存在缺陷以及人大監(jiān)督機制本身尚不健全等原因外，還有著政治、經(jīng)濟、思想文化等方面更深層次的制約因素。地方人大監(jiān)督“一府兩院”機制改革問題不僅要涉及相關(guān)法律制度的修改和完善，更是涉及體制機制改革的深層次問題，因而能否順利有效推進，既需要科學(xué)理論體系的支持、指導(dǎo)，也需要充分尊重和廣泛汲取廣大基層工作人員的智慧和經(jīng)驗。

注釋：

[1]關(guān)于“您對當(dāng)前地方人大監(jiān)督‘一府兩院工作情況的總體評價”一問的回答中，回答“很滿意”的占12.39%，回答“基本滿意”的占64.6%，也就意味著“滿意率”接近80%。

[2]關(guān)于“您認(rèn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大權(quán)力之間關(guān)系處理方面，下列哪些因素影響和制約了人大監(jiān)督職能發(fā)揮”一問的回答中，69.03%的受訪人員選擇了“黨委決定、政府執(zhí)行的執(zhí)政模式使得行政權(quán)的行使繞開了人大監(jiān)督”。

[3]十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，要“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十八屆四中全會《決定》進一步強調(diào)，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護中央權(quán)威、維護全黨全國團結(jié)統(tǒng)一。”

[4]在關(guān)于“您認(rèn)為人大自身下列哪些因素影響和制約了其監(jiān)督職能發(fā)揮”一問的回答中，“人大常委會組成人員及人大機關(guān)工作人員流動性不強，以致活力不足”等八個選項均被較高比例受訪人員做肯定選擇，肯定選擇最低占比也達(dá)到36.28%，“人大常委會組成人員及人大機關(guān)工作人員流動性不強，以致活力不足”選項被選占比最高（達(dá)63.71%）。 ? ? [5]比如，安徽省宣城市人大常委會探索建立“重點發(fā)言人制度”，對有效防止審議重形式、走過場起到積極作用。參見高城：《把好“審議關(guān)”，增強人大監(jiān)督實效》，載《安徽日報》2013年12月16日。

[6]40.71%受訪人員肯定選擇“科學(xué)設(shè)計地方人大常委會組成人員及人大代表責(zé)任追究機制，明確其監(jiān)督責(zé)任”，72.57%的受訪人員肯定選擇“完善辦理議案、建議責(zé)任追究機制”。監(jiān)督與被監(jiān)督之間天然存在的本源剛性，很難在代議制民主的框架下自動保留和承續(xù)下來。當(dāng)直接利益人與相關(guān)需要監(jiān)督的事項，在代議制背景下出現(xiàn)分離并由第三方代理時，無論對原來的監(jiān)督主體還是監(jiān)督客體，其權(quán)益都面臨侵害或被侵害的潛在危機。為此，不僅需要通過強化公民參與還原人大監(jiān)督內(nèi)生驅(qū)動力，通過加強社會建設(shè)增強人大監(jiān)督的社會驅(qū)動力，而且需要通過制度設(shè)計來強化和保障代理者有效行使監(jiān)督權(quán)：確權(quán)于民，找準(zhǔn)監(jiān)督剛性的植入基礎(chǔ);程序保障，契約化規(guī)范監(jiān)督責(zé)任;運行公開，保證監(jiān)督活動的持續(xù);權(quán)利救濟，保證剛性本源的外在維護力度。參見何深思：《人大監(jiān)督剛性的天然缺失與有效植入》，載《中國特色社會主義研究》2013年第1期;王洋、王嘯風(fēng)：《提高公民參與度與強化人大監(jiān)督的內(nèi)在邏輯》，載《安陽師范學(xué)院學(xué)報》2013年第6期;孟憲艮：《人大監(jiān)督缺位的社會成因與動力生產(chǎn)》，載《中共福建省委黨校學(xué)報》2012年第2期。人大代表及人大常委會組成人員能否積極履責(zé)，既需要通過改革正向激勵，也需要反向約束。責(zé)任追究即是反向約束的最佳手段。“一年兩評：深度監(jiān)督人大代表” 被列入“2012人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日報》），入選理由也恰恰在于此（“選民滿意率從不足六成提高到八成，監(jiān)督見成效”）。

[7]在關(guān)于“您認(rèn)為人大自身下列哪些因素影響和制約了其監(jiān)督職能發(fā)揮”一問的回答中，選項“監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督手段、方式、程序不夠明確，可操作性不強，嚴(yán)重影響到人大監(jiān)督權(quán)的有效行使”被45.13%的受訪人員選擇。另外，在關(guān)于“您認(rèn)為地方人大監(jiān)督主要存在哪些突出問題”一問的回答中，“對地方政府預(yù)算的監(jiān)督過于空泛，尤其不能做具體細(xì)致及預(yù)算和執(zhí)行的全過程監(jiān)督”“對工作報告、專項報告的審議流于形式，因掌握情況不充分等原因而不能有效揭示審議對象存在的問題與不足”“執(zhí)法檢查也多半是‘走程序‘聽匯報，難以獲得具體有效信息，更難以查處執(zhí)法主體相關(guān)責(zé)任”等三個選項，被63.72%以上受訪人員作為當(dāng)下地方人大監(jiān)督工作中存在突出問題進行肯定選擇?！皩徲媹蟾娴谋O(jiān)督缺乏實效，尤其是缺乏與審計結(jié)論相配套的問責(zé)機制”“詢問機制不完善，缺乏剛性約束，難以產(chǎn)生實效”“質(zhì)詢機制不完善，不能規(guī)范化、常態(tài)化，甚至存在‘作秀現(xiàn)象”“擬任人選相關(guān)信息不能充分披露，以致難以規(guī)范行使對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人等的選舉、決定權(quán)”“規(guī)范文件的備案審查實際上是‘備而不‘審”“不能及時、有效主動行使對地方政府領(lǐng)導(dǎo)人等的罷免權(quán)”“由于審議和決定權(quán)的被動性，實踐中少有實際行使撤職案的審議和決定權(quán)”“專題視察、特定問題調(diào)查難以得到積極配合，少有實效”“與檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督等其他法律監(jiān)督難以做到協(xié)調(diào)一致、相互支持”等其他9個選項也均被選答，做肯定選答人數(shù)最低的一個問題也被13.27%的受訪人員肯定為當(dāng)下存在的突出問題，這也就意味著問卷所列12個選項所反映的地方人大監(jiān)督工作存在的問題均有一定普遍性。而這12個選項所涉問題屬于監(jiān)督法等法律制度所設(shè)定的地方人大監(jiān)督“一府兩院”的具體形式和途徑，這些監(jiān)督形式和途徑在實踐中普遍存在缺陷和不足，表明監(jiān)督法等法律制度所制定的地方人大監(jiān)督制度不夠規(guī)范，尤其缺乏可操作性。

[8]比如，監(jiān)督法規(guī)定人大常委會實施監(jiān)督的情況以及“一府兩院”接受人大常委會監(jiān)督的情況，都要向人大代表通報并向社會公布。這是我國法律首次明確規(guī)定人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的公開原則，但由于沒有具體配套規(guī)定而缺乏具體可操作性，實踐中公開原則也就難以得到有效貫徹執(zhí)行，公開的形式、內(nèi)容和效果也難如人意?？蓞⒁娎钗妮x：《人大監(jiān)督社會公開：人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督實效性研究》，載《人大研究》2010年第1期;《意義非凡的創(chuàng)新之舉——人大監(jiān)督“向社會公開”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之一》《強勁有效的推動之力——人大監(jiān)督“向社會公開”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之二》《尚待破解的現(xiàn)實之惑——人大監(jiān)督“向社會公開”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之三》《公開到位的實現(xiàn)之徑——人大監(jiān)督“向社會公開”現(xiàn)狀的調(diào)查與思考之四》，載《人民政壇》2009年第3期）。

[9]“提交給地方人大審議的財政報告，除了誘人的增長數(shù)字和籠統(tǒng)的財政支出項目外，大多數(shù)并不能真實地反映地方政府的舉債情況，黨委用錢一句話，政府用錢自己‘劃的問題還普遍存在，地方人大對人民‘錢袋子的管理，對財政預(yù)決算的審查監(jiān)督，多數(shù)是徒有虛名，過過程序而已?！眳⒁娚圬懬濉⒔K：《人大監(jiān)督政府舉債勢在必行》，載《人民代表報》2012年12月25日。

[10]廣東省人大不僅在2014年首次實現(xiàn)了全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，而且通過專項提前介入預(yù)算編制等措施，積極提升了預(yù)算監(jiān)督實效。參見辛均慶：《“全口徑”預(yù)算草案亮相省人大會議——社會保險基金預(yù)算今年首次提交省人大會議審查，政府‘錢袋子全部納入人大監(jiān)督》，載《南方日報》2014年1月16日。北京市人大則按照“一個目標(biāo)、三個結(jié)合”的思路（即以建立科學(xué)、民主、依法的財政預(yù)算管理制度，確保財政資金規(guī)范運行和有效使用為目標(biāo)，把對預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行的監(jiān)督與預(yù)算資金使用績效的監(jiān)督結(jié)合起來;把加強人大監(jiān)督與促進政府內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來 ;把解決問題與促進制度建設(shè)結(jié)合起來），不僅通過從績效切入、對預(yù)算實行全過程跟蹤監(jiān)督，還通過創(chuàng)新專題詢問形式、參與重大預(yù)算項目事前評估、擴大預(yù)算初審參與面等措施，有效增強了預(yù)算監(jiān)督效果。參見謝素芳：《北京人大：監(jiān)督覆蓋預(yù)算全過程》，載《中國人大》2013年第22期。

[11]肯定選擇“確保預(yù)算剛性，嚴(yán)格限制預(yù)算調(diào)整、確保預(yù)算規(guī)范執(zhí)行”選項的占比達(dá)到70.8%，肯定選擇“優(yōu)化預(yù)算程序，嚴(yán)格防范預(yù)算及其執(zhí)行過程中的行政權(quán)力濫用”選項的占比也達(dá)到47.79%。

[12]在關(guān)于“您認(rèn)為應(yīng)著重從哪些方面加強工作報告、專項報告的審議監(jiān)督”問題回答中，選項“完善與審議結(jié)論相配套的責(zé)任追究機制，確保人大審議決定發(fā)揮實際作用”被78.76%的受訪人員肯定選擇。

[13]對“規(guī)范和加強審議期間的專題詢問”“確保充裕的審議時間”“引入專家咨詢”這三個選項做肯定選擇的受訪人員占比均在30.09%以上，而這些選項所及相關(guān)制度設(shè)計并不復(fù)雜，也具有較強可操作性，因而很容易由此有效加強人大對工作報告、專題報告的審議監(jiān)督?！跋薅üぷ鲌蟾妗ｍ棃蟾嬷小畣栴}與對策的最低篇幅”選項被選擇占比雖不高（9.73%），但這一方案作為一種量化要求，很容易形成一種倒逼機制，從而可望較好促進“報告”主體理性反思、自覺改進。

[14]這兩個選項分別被50.44%、49.56%的受訪人員所肯定?！八拇ㄟ_(dá)州監(jiān)督治污：2年內(nèi)州河還清”被列入“2012人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日報》），入選理由在于其“執(zhí)著的監(jiān)督，欣慰的效果”。由此說明在人大執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中，切忌“走程序”“走過場”，也即在執(zhí)法檢查過程中不僅要有充分的準(zhǔn)備、扎實的調(diào)查，還要有有效的責(zé)任追究。

[15]肯定選擇二者的受訪人員占比分別達(dá)到74.34%、38.94%。

[16]“湖南人大4次審議整改情況報告”被列入“2012 人大監(jiān)督十大事件”（2013年1月7日《檢察日報》）——“從最初的2010年審計工作報告到整改報告、跟蹤整改報告，再到整改報告，一份年度審計情況報告所指出問題的整改情況先后四次接受人大常委會審議，這不僅在湖南省就是在全國其他地方也很罕見”。劉錦森：《“較真”是人大監(jiān)督的“殺手锏”——兼談2012年人大監(jiān)督十大事件》，載《人大研究》2013年第4期。由此不僅說明湖南人大這份“較真勁兒”值得肯定，而且這一典型事例也充分說明為了有效解決“屢審屢犯”問題僅僅依靠“屢犯屢審”還不夠，還必須解決相關(guān)主體責(zé)任追究問題：要讓“犯者”擔(dān)責(zé)且不敢再犯。

[17]2013年11月27日，江西省十二屆人大常委會第七次會議舉行聯(lián)組會議，就江西省科技經(jīng)費投入使用和管理情況開展專題詢問。此次專題詢問因在程序上“閉卷考，不預(yù)演，現(xiàn)場播（由江西電視臺都市頻道進行全程現(xiàn)場直播）”，不僅在社會上引起廣泛關(guān)注和強烈反響，而且顯著提高了專題詢問的監(jiān)督效果。參見張寶山：《不給人大監(jiān)督“打白條”》，載《時代主人》2013年第3期。

[18]42.48%的受訪人員主張要“科學(xué)設(shè)計‘述職評議制度，重點規(guī)范評議程序，將評議結(jié)論作為評議對象任前考察基本材料”;38.94%的受訪人員主張“全面規(guī)范‘工作評議程序，并將‘工作評議作為‘工作報告‘專項報告審議的前置程序”。近年來浙江溫嶺市人大積極開展“兩官績效評估”，綜合運用述職評議、執(zhí)法檢查、民主測評、代表視察、專題調(diào)研等多種監(jiān)督手段，不僅創(chuàng)新了地方人大監(jiān)督司法工作方式，而且有效加強了“兩官”隊伍建設(shè)、提升了司法公信力。參見林晨、朱威楊、林恩偉：《“兩官”績效評估：人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實踐——基于浙江溫嶺“兩官”績效評估的樣本分析》，載《人大研究》2013年第11期。

[19]關(guān)于“實行省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后省級以下人民檢察院人事任免模式選擇”和“實行省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后省級以下法院人事任免模式選擇”兩問題的回答表明，選項所給定的方案設(shè)計均未得到受訪人員的積極肯認(rèn)——兩者的肯定選項最高占比均為31.86%，而且其對應(yīng)選項分別是“省級以下檢察院檢察長由省級人大常委會任免，其他檢察官由省級新設(shè)法官、檢察官遴選委員會任免”“省級以下法院院長由省級人大常委會任免，庭長及其他法官由省級新設(shè)法官、檢察官遴選委員會任免”，這一方案基本屬于當(dāng)前改革方案的相關(guān)設(shè)計的基本取向——顯然對其肯認(rèn)比例不高。況且“省級新設(shè)法官、檢察官遴選委員會”如何設(shè)置本身也是一項非常復(fù)雜的制度設(shè)計和機制調(diào)整。對于“實行省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理后同級人大及其常委會對法院檢察院的監(jiān)督模式選擇”的回答表明，“地方法院檢察院向同級人大及其常委會報告工作，并接受其監(jiān)督;人大及其常委會不同意工作報告的，可以向上一級人大及其常委會報告”這一方案設(shè)計得到較高比例的受訪人員支持（82.3%）。然而，這一模式設(shè)置及運作如何與法院、檢察院的人事任免模式相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一？其制度與機制障礙也不言而喻。

參考文獻(xiàn)：

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[2]周瑩：《人民代表大會質(zhì)詢制度研究》，載《中共中央黨校學(xué)報》2014年第4期。

[3]孫亦軍：《論我國地方人大預(yù)算監(jiān)督》，載《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2012年第1期。

[4]謝小劍：《人大審議司法機關(guān)工作報告的實證研究》，載《政治與法律》2014 年第 4 期。

（作者系安徽財經(jīng)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長、教授、碩士生導(dǎo)師。本文基金項目：安徽省法學(xué)會2014年重點項目《關(guān)于健全人大監(jiān)督“一府兩院”機制的研究》〔項目號：201404〕。課題負(fù)責(zé)人根據(jù)課題研究需要，設(shè)計制作了調(diào)查問卷，依托問卷網(wǎng)（問卷網(wǎng)址：http：//www.wenjuan.com/s/YB7VR3/）面向安徽省各地市、縣區(qū)地方人大機關(guān)進行了專門調(diào)研。本文分析基于截至2014年10月31日的調(diào)查問卷答復(fù)情況統(tǒng)計）