馬世永

市縣財政支農資金投入方式創(chuàng)新初探

馬世永

黨的十八大以來，黨中央和國務院對我國農業(yè)發(fā)展做出了新布局提出了新要求，農業(yè)、農村發(fā)展產生了新形勢。現行財政支農資金投入方式相對于新型農業(yè)產業(yè)發(fā)展的要求，日益暴露出諸多缺陷和不適應。財政支農投入應積極探索采取股權投資、財政資金補助周轉和財政資金投入期權保理等創(chuàng)新投入方式，并不斷完善財政支農資金投入制度保障，保證財政資金投入效益和促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展。

財政支農資金；投入方式；創(chuàng)新

黨的十八大以來，黨中央和國務院對我國農業(yè)發(fā)展和農村工作做出了新布局提出了新要求，農村土地承包經營權和農村土地流轉改革加快推進，激發(fā)了農業(yè)發(fā)展新活力，農產品電子商務等新型農產品營銷主體和新型農業(yè)生產企業(yè)不斷涌現。在這種新形勢下，現行的財政支農資金投入方式相對于新型農業(yè)產業(yè)發(fā)展的要求日益暴露出諸多缺陷和不適應。鑒于財政支農資金具體實施主體主要在市縣層面，基于從實踐的現實意義出發(fā)，筆者試從市縣地方財政層面，探討新形勢下財政支農資金投入方式的創(chuàng)新問題。

一、市縣財政層面現行支農資金投入方式存在的主要缺陷

在當前市縣財政層面，財政支農資金作為公共財政預算的組成部分，在具體投入方式上一般采取對農民直補、項目直補、財政貼息、以獎代補、民辦公助、財政擔保、實物補助等形式。在新型農業(yè)產業(yè)發(fā)展要求下，上述投入方式逐漸顯現出以下缺陷：

1.資金投入分散，對農業(yè)產業(yè)發(fā)展的基礎帶動作用難以體現。首先渠道分散。由于政府分管農業(yè)的條口不統(tǒng)一，涉及發(fā)改、財政、水利甚至科技等部門，財政支農資金按分管條口分散投入，難以集中資金辦大事，各渠道投入資金使用中也難以形成合力。其次方向分散。現行財政支農資金的投向偏重于對生產環(huán)節(jié)一次性項目例如種植大棚、單品種農業(yè)項目、化肥直補等方面，缺少對農業(yè)產業(yè)發(fā)展具有基礎性、引導性的項目和企業(yè)主體補貼扶持，對農業(yè)基礎發(fā)展帶動不夠。再次項目分散。現行投入方式下，投入缺乏科學論證，造成盲目立項，同時一些項目資金分配也存在盲目性和隨意性。

2.對社會資本投入農業(yè)引領不夠，財政資金的放大效益沒有顯現。首先對農業(yè)產業(yè)性項目的投入引導性不強。現行財政支農投入方式下，一些直補項目比如種植大棚建造、化肥補貼、對農民的貸款貼息等，是財政資金的單純消耗性補助，從讓農民直接受益角度來說是必須和必要的，但財政支農資金對農業(yè)發(fā)展的基礎性、產業(yè)性項目例如農業(yè)科技研發(fā)、農田土壤改良、水利基礎設施建設與運營、良種推廣等有效投入應有合理比例，如此才符合財政資金的經濟效益性原則，也才能吸引社會資本向農業(yè)產業(yè)投入和促進農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其次對企業(yè)的補助投入經濟效益弱化?，F行財政支農資金對農業(yè)企業(yè)的投入，往往只重視具體項目的實施推進情況，而忽視對項目的經濟效益和尤其是企業(yè)發(fā)展狀況的考核，一定程度上造成企業(yè)為申報資金而編造項目，不能促進持續(xù)健康發(fā)展。再次地方財政負擔日益加重，滾動投入的后勁不足。現行財政支農資金對農業(yè)的扶持基本都是純消耗式的投入，這就難免造成財政負擔逐年加重，從而對農業(yè)的持續(xù)滾動投入后勁不足。這在市縣尤其是縣級財政層面反映尤為明顯，也是造成市縣級層面支農配套資金難以落實的根本原因。

3.對農業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的促進力不強，財政資金培育效應沒有完全體現。首先對農業(yè)產業(yè)發(fā)展的培育力度不夠。財政支農資金對農村種植、養(yǎng)殖產業(yè)從生產基地到農畜產品加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的企業(yè)主體系統(tǒng)性支持不夠，對農村各類交易市場（農產品、農業(yè)技術、市場信息、經營承包權流轉等）的培育引導投入不足。其次對重點或農業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展培育支持力度不夠。出于分散風險和平衡利益考慮，財政支農資金投入習慣于“撒胡椒面”，從而對真正從事農業(yè)產業(yè)、在發(fā)展中亟需政府扶持農業(yè)企業(yè)集中支持力度不夠。

二、市縣財政支農資金投入方式創(chuàng)新的路徑選擇

針對上述現行財政支農資金投入方式下存在的問題，在市縣財政層面有的地方對投入方式創(chuàng)新已進行了有益的探索，如廣東省嘗試將財政支農資金以基金投入方式扶持農業(yè)，但這種方式僅在沿海資本市場比較發(fā)達地區(qū)具有可行性，現階段在我國市縣層面不具有普遍實用性。筆者以為，現階段創(chuàng)新財政支農資金投入方式，總的原則是：堅持政府主導、渠道不變、機制創(chuàng)新、產業(yè)優(yōu)先、平臺投放、分步實施；總的路徑是：在現行財政體制總框架下運行，基于現有財政支農資金規(guī)模和結構不變的基礎，在保持現有各類支農資金投向相對穩(wěn)定的前提下，將除救災資金、特殊用途資金以及國家規(guī)定直補農民的資金之外的所有財政支農資金整合，持續(xù)以注資形式進入國有平臺，通過國有平臺企業(yè)運營，實現財政支農資金的效益放大，發(fā)揮對農業(yè)產業(yè)發(fā)展的基礎引導作用。在實際操作層面，政府可將國有平臺作為財政支農資金的受托管理主體，綜合考量，選擇以下路徑實現財政支農資金投入方式的創(chuàng)新：

1.股權投資方式。財政和農業(yè)主管部門仍履行對農業(yè)項目的論證篩選責任，但是投入通過委托國有運營平臺作為受托管理主體，對扶持對象進行股權投資，并履行國有出資人職責，從而通過扶持促進被扶持企業(yè)持續(xù)改善經營，實現財政資金的增值和效益發(fā)揮。這種投入方式下，需把握的關鍵環(huán)節(jié)包括：

（1）投入機制的確定。財政部門將符合條件的財政支農資金以增加資本的名義撥付到市屬國有平臺后，市屬國有平臺以股權投資名義投入經批準的被扶持企業(yè)，其中投向已上市公司的，可通過定向增發(fā)或市屬國有平臺企業(yè)與被扶持企業(yè)合作發(fā)起設立專門的項目公司的形式進行股權投資管理；投向非上市企業(yè)的，可由市屬國有平臺企業(yè)對被扶持企業(yè)進行直接投資或通過合作發(fā)起設立專門的項目公司的形式進行股權投資管理。

（2）股權投資的配置和收益保證。市屬國有平臺企業(yè)對被扶持企業(yè)進行股權投資，一般需約定投資回收期，投資期限一般不低于項目建設周期。為提高扶持力度，助推企業(yè)發(fā)展，可將財政補助額的20%作為項目補貼，直接補助被扶持企業(yè)，不作投資，剩余80%作為參股投資資金。投資參股占被投資企業(yè)的股份原則上不超過企業(yè)總股本的30%，且不為第一大股東。為促進被扶持企業(yè)致力于發(fā)展壯大，實現財政資金保值增值，國有平臺可采取“金股”方式投入，即在投資年限內，被扶持企業(yè)應按年度支付固定參股收益，每年收益回報不得低于參股資金的8%。

（3）退出機制的選擇。符合以下條件，可實施國有股權退出：①在投資年限內，累計回報收益達到約定的比例（一般不低于50%）后，可將所持國有股份無償轉讓給被扶持企業(yè)；②達到約定的投資年限，但累計回報收益未達到約定比例的，被扶持企業(yè)須回購國有股權，在約定投資年限期滿當年回購的，回購價可為投入價的30%，每推遲1年回購回購價增長10%，延遲回購最遲不得超過5年；③項目發(fā)生重大變化，無法繼續(xù)按約定實現扶持目標，經行業(yè)主管部門認定，可按市場評估價格由企業(yè)回購股權，提前退出投資；④發(fā)生有必要退出的其他情況，由國有平臺、財政部門、行業(yè)主管部門和被扶持企業(yè)共同商定退出方式。

（4）資金持續(xù)滾動扶持。股權投資退出后收回的股本和形成的投資收益，扣除必要支出后，可按20%的比例留給平臺企業(yè)，用于不斷壯大國有平臺的運營實力，剩余部分繼續(xù)通過平臺按原渠道滾動用于支持產業(yè)發(fā)展。

2.項目補助周轉金方式。財政和農業(yè)主管部門仍履行對農業(yè)項目的論證篩選責任，但是投入通過委托國有運營平臺作為受托管理主體，考慮被扶持項目投資規(guī)模、投資期限等情況，將財政支農資金按照一定的撥付程序，以無息形式在規(guī)定期限內讓渡給項目實施企業(yè)專項使用，到期按一定條件收回，或稱項目財政融資形式。這種投入方式下，需要把握得關鍵因素和操作要點包括：

（1）投入機制確定。財政部門按年度預算確定納入創(chuàng)新試點的財政支農資金規(guī)模，于年初將其撥付到國有平臺企業(yè)后，國有平臺企業(yè)再以項目周轉金名義，與經批準的被扶持企業(yè)簽訂相關資金周轉協議，將資金投入經批準的被扶持企業(yè)，被扶持企業(yè)在扶持期內無息專項使用于確定的扶持項目。

（2）周轉期限的設定。項目補助周轉金周轉期限一般根據被扶持企業(yè)和項目的特點確定，為加快資金周轉和體現財政資金的期間扶持特點，項目扶持原則上不超過項目投資建設期限，對企業(yè)的扶持一般可為3年，最長不宜超過5年。

（3）退出機制的選擇。為充分發(fā)揮財政支農資金的激勵性、導向性和放大效應，在扶持周轉期滿前，農業(yè)主管部門、財政部門應對被扶持企業(yè)和項目預期目標實現情況和經濟效益、社會效益情況進行績效評價，并據此確定收回項目補助周轉金的比例。在制度設計上，可對績效評價為優(yōu)的項目按20%比例收回投入資金，評價為良的項目可按50%的比例收回投入資金，評價為差的項目可按80%收回投入資金。被扶持企業(yè)的項目符合國家和省市產業(yè)政策、企業(yè)生產經營良好、且累計補助金額較大的，經過論證可參照債轉股模式，在扶持周轉期滿后經履行相關程序，將周轉金轉為對被扶持企業(yè)的股權投資，同時國有平臺企業(yè)將該項財政撥款轉為實收資本。

（4）資金扶持持續(xù)滾動。為放大財政支農資金的效益，壯大國有平臺企業(yè)的資本實力，不斷增強國有運營平臺的融資能力和發(fā)展后勁，對收回的項目補助周轉金，可按20%的比例留給國有平臺企業(yè)，剩余部分納入財政支農資金原渠道滾動使用。

3.財政投入期權保理方式。財政部門根據若干年度支農資金預算安排的總盤子，相應確定一定時期和一定比例通過國有平臺運作的資金規(guī)模，并按固定的周期（例如5年）與國有企業(yè)平臺簽署一攬子財政支農資金委托管理協議，約定雙方對財政支農資金管理的權利和義務，從而在國有平臺一方，形成一定時間段的預期資金流，可稱其為“財政投入期權”。在上述基礎上，國有平臺即可通過將此期權向商業(yè)銀行保理的方式進行融資，從而擴大農業(yè)資金投入的規(guī)模和投入的及時性。這種方式運作的關鍵點在于：一是財政需要基于對農業(yè)的持續(xù)扶持，而預先確定一個時期的扶持規(guī)模，這在現在公共預算完善的基礎上完全可以做到；二是要財政要整合原有農業(yè)貼息專項資金，建立新的對國有平臺貼息補償機制；三是國有平臺應與商業(yè)銀行和經批準的被扶持企業(yè)簽訂三方協議，確保三方責任履行到位。

三、創(chuàng)新市縣財政支農資金投入方式的程序設計和保證措施

1.在程序設計層面。主要完善以下環(huán)節(jié)：第一，年初市財政部門會同行業(yè)主管部門對年度扶持項目和資金總量。第二，行業(yè)主管部門發(fā)布項目和扶持方向指南，包括項目的申報要求、支持條件、篩選程序等。第三，組織項目或企業(yè)評審。第四，確定被扶持企業(yè)和項目，確定扶持的方式和金額，下達項目計劃，財政部門按程序撥付給市屬國有平臺企業(yè)資金。第五，國有平臺企業(yè)履行資金投入程序。第六，項目扶持期結束后，由市財政、行業(yè)主管部門、平臺企業(yè)實施績效評估，并按績效情況確定回收事項。

2.在制度保障層面。操作中應遵循以下制度：第一，每個會計年度結束，被扶持企業(yè)應將企業(yè)經營、項目進展情況和會計報表等相關財務經營資料報相關行業(yè)主管部門和國有平臺企業(yè)。第二，建立被扶持企業(yè)弄虛作假、套取財政扶持資金懲戒制度。第三，完善激勵機制。對績效使用好的行業(yè)主管部門，市財政可增加滾動投入資金額度，使用績效差的，相應減少資金額度。

綜上所述，現代農業(yè)的發(fā)展和農業(yè)產業(yè)的發(fā)展壯大，離不開政府的扶持和引導，結合農業(yè)發(fā)展新的要求政府財政支農資金投入的方式要打破傳統(tǒng)思維和運作模式，大膽創(chuàng)新，因地制宜，真正找到一條適合現代農業(yè)發(fā)展要求、實現財政資金經濟和社會效益，促進農業(yè)產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的新路徑。

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（作者單位：南京新農發(fā)展集團有限責任公司)