林志蘭，張繼偉

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

當(dāng)前我國海洋經(jīng)濟發(fā)展較快，已經(jīng)成為新的重要經(jīng)濟增長點，各類海洋資源開發(fā)工程、海洋空間利用工程建設(shè)、海洋經(jīng)濟創(chuàng)新形式越來越多，海洋工程建設(shè)進入了一個新的經(jīng)濟增長期，尤其是在沿岸海域發(fā)展十分迅速，無論是在工程的規(guī)模和數(shù)量上，都達(dá)到了空前程度。此類工程耗資大、周期長，而且在整個項目實施過程中對海洋環(huán)境產(chǎn)生的影響十分劇烈，如果處理不當(dāng)，就會造成海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)功能惡化、景觀環(huán)境破壞、配套的環(huán)保工程缺失等問題，給海洋環(huán)境帶來巨大的壓力。因此，需要建立海洋工程的環(huán)境監(jiān)管機制，明確海洋工程環(huán)境監(jiān)理的法律地位，這是新形勢下創(chuàng)新海洋工程管理舉措的現(xiàn)實需要。

1 海洋工程現(xiàn)有監(jiān)管制度和存在的問題

1．1 現(xiàn)有監(jiān)管手段

目前我國對海洋工程項目的環(huán)境監(jiān)管手段主要包括環(huán)境影響評價制度和竣工驗收兩項，在《海洋環(huán)境保護法》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》中均有體現(xiàn)。《海洋環(huán)境保護 法》（2013 年12 月28 日）第 四 十 七 條“海洋工程建設(shè)項目必須在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報環(huán)境保護行政主管部門備案，接受環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督”明確了海洋工程前期必須開展環(huán)境影響評價?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第四十八條和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第十六條至第十九條均提出海洋工程應(yīng)開展環(huán)境保護設(shè)施的驗收。長期實踐證明，事前的環(huán)境影響評價和事后的竣工驗收管理模式取得了積極的成效。海洋環(huán)境影響評價通過預(yù)測分析評價，明確了預(yù)防、控制或減輕對海洋環(huán)境和海洋資源造成影響和破壞的措施，竣工驗收確保項目投入運行前環(huán)保措施已建好。

1．2 存在問題

海洋是一個開放的、復(fù)雜的多功能耦合系統(tǒng)，工程建設(shè)對海洋環(huán)境的影響具有一定的隱蔽性和復(fù)合性。海洋工程對海洋環(huán)境的影響往往主要發(fā)生在施工期，因此，介于“事前”環(huán)境影響評價和“事后”環(huán)境保護措施驗收之間的施工階段的環(huán)境監(jiān)管顯得至關(guān)重要。雖然《海洋環(huán)境保護法》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》均要求海洋工程建設(shè)項目的環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，但實際施工期卻缺乏有效的監(jiān)管。施工過程環(huán)境保護措施若得不到落實，竣工驗收時許多生態(tài)破壞早已發(fā)生，尤其是諸如自然保護區(qū)、生態(tài)功能保護區(qū)、珍稀動物與棲息地的破壞的環(huán)境影響等已不可逆轉(zhuǎn)，無法彌補和挽回，環(huán)?？⒐を炇站椭荒堋皩崍髮嶄N”，使項目環(huán)境管理上處于極大被動和不利的地位。

目前對于海洋工程施工期違法行為的監(jiān)督主要依靠海洋監(jiān)察隊伍定期或不定期的巡查進行監(jiān)管，最近幾年海洋工程監(jiān)察力度在逐年加強，各種違法施工行為也得到嚴(yán)厲查處。然而目前海洋工程數(shù)量多，監(jiān)管專業(yè)化要求高的特點，在海洋監(jiān)察隊伍人員編制和經(jīng)費有限的情況下，僅靠海洋監(jiān)察隊伍監(jiān)察已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的海洋工程環(huán)境管理需求。因此，迫切地需要引入第三方的社會化監(jiān)管機制，施工期的環(huán)境監(jiān)理應(yīng)運而生。

2 環(huán)境監(jiān)理制度的實踐

2012年國家環(huán)保部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕5號）中定位環(huán)境監(jiān)理是指建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，依據(jù)有關(guān)環(huán)保法律法規(guī)、建設(shè)項目環(huán)評及其批復(fù)文件、環(huán)境監(jiān)理合同等，對建設(shè)項目實施專業(yè)化的環(huán)境保護咨詢和技術(shù)服務(wù)，協(xié)助和指導(dǎo)建設(shè)單位全面落實建設(shè)項目各項環(huán)保措施［1］。中國環(huán)境監(jiān)理工作開始于20世紀(jì)80年代［2］，1995年黃河小浪底水利樞紐工程按照世界銀行貸款方的要求首次正規(guī)引入了現(xiàn)代意義上的環(huán)境監(jiān)理［3］，2002年環(huán)保總局、鐵道部、交通部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知》（環(huán)發(fā)〔2002〕141號）決定在青藏鐵路格爾木至拉薩段、西氣東輸管道工程、上海國際航運中心洋山深水港區(qū)一期工程等13 個國家重點工程進行環(huán)境監(jiān)理試點工作［4］。在試點項目的帶動下，先后有27 個省級行政區(qū)開展了建設(shè)項目工程環(huán)境監(jiān)理的探索和實踐［5］，其中遼寧、青海、浙江、陜西和甘肅5省和交通、水利行業(yè)及深圳將工程環(huán)境監(jiān)理工作制度化、常態(tài)化，取得了良好的試點效果。

目前的環(huán)境監(jiān)理實踐主要應(yīng)用于環(huán)境行政主管部門審批的工程項目，對于海洋環(huán)境行政主管部門審批的海洋工程項目，尚未實施環(huán)境監(jiān)理。借鑒試點做法，目前部分海洋工程環(huán)境影響報告書中也提出環(huán)境監(jiān)理的要求，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，環(huán)境監(jiān)理的工作范圍、內(nèi)容、方法及監(jiān)理組織模式等工作機制也均未在相關(guān)法律中明確給出，使得從事環(huán)境監(jiān)理的機構(gòu)缺乏指導(dǎo)，嚴(yán)重制約了環(huán)境監(jiān)理工作的開展。目前海洋工程環(huán)境監(jiān)理僅停留在海洋環(huán)境影響報告書的層面，暫未落實到項目施工中。

3 推行海洋工程環(huán)境監(jiān)理的意義

3．1 實現(xiàn)海洋管理部門對項目全過程管理

根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，海洋工程在可行性研究階段，編報海洋環(huán)境影響報告書。隨后隨著初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及建設(shè)施工等工作的不斷深入和細(xì)化，海洋工程的建設(shè)方案可能發(fā)生變更和調(diào)整，但發(fā)生變更和調(diào)整的工程環(huán)境影響并未在之前的環(huán)境影響報告書中給予評價。雖然《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第十三條明文規(guī)定“海洋工程環(huán)境影響報告書核準(zhǔn)后，工程的性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝或者擬采取的環(huán)境保護措施等發(fā)生重大改變的，建設(shè)單位應(yīng)委托具有相應(yīng)環(huán)境影響評價資質(zhì)的單位重新編制環(huán)境影響報告書，報原核準(zhǔn)工程環(huán)境影響報告書的海洋主管部門核準(zhǔn)”，但由于缺乏有效的監(jiān)管手段，管理部門無法知道項目是否存在變更，也就無法對工程變更造成環(huán)境影響進行跟蹤管理。這也是目前很多建設(shè)單位認(rèn)為環(huán)評就是走過場，以通過審批為最終目標(biāo)的根本原因所在。因此，只有開展環(huán)境監(jiān)理，才能有效控制施工過程中的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，確保環(huán)保措施真實有效，使“事前”和“事后”管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程”管理。

3．2 降低或規(guī)避項目潛在環(huán)境風(fēng)險

環(huán)境監(jiān)理作為建設(shè)單位委托第三方對項目施工建設(shè)實行的環(huán)境保護監(jiān)督管理，使得建設(shè)方能夠及時得到環(huán)境保護政策和技術(shù)的指導(dǎo)，確保落實施工期各項目環(huán)保措施的落實，避免因施工單位私自變更施工工藝、非法開采、違規(guī)傾倒、防護和應(yīng)急措施缺失等造成環(huán)境污染事故。如過駁吹填改為儲泥坑吹填、未圍堰先回填、疏浚土未按規(guī)定運至指定海域傾倒等，均可能造成施工區(qū)域周邊海水養(yǎng)殖污染等環(huán)境風(fēng)險事故，誘發(fā)群體事件。此外，與環(huán)保密切相關(guān)的隱蔽性工程，如管線、防腐防滲、大型環(huán)保設(shè)施等，在項目建成后將無法進行二次校驗與補救［6］，通過開展環(huán)境監(jiān)理，可以確保相關(guān)環(huán)保工程按照設(shè)計文件保質(zhì)保量進行建設(shè)，避免了項目營運期出現(xiàn)環(huán)境污染事故以及出現(xiàn)問題后整改難度大、資金重復(fù)投入造成浪費等情況的發(fā)生。

3．3 推進環(huán)境影響評價進一步深化和提升

根據(jù)目前項目管理要求，海洋工程環(huán)境影響報告書的工作是在工程可行性研究階段對建設(shè)項目可能對海洋環(huán)境的影響進行評價，并提出環(huán)境保護措施和建議。但大多數(shù)環(huán)境影響評價人員主要為環(huán)境相關(guān)專業(yè)出身，缺少項目工程方面的專業(yè)知識或是了解不深入，因此在海洋環(huán)境影響評價方面可能存在一定的偏差，提出的環(huán)境保護措施的可行性也存在一定欠缺。此外，加上有些工程建設(shè)對海洋環(huán)境影響的認(rèn)識現(xiàn)階段還存在不確定性和差距，所以項目實施過程對海洋環(huán)境的實際影響可能存在跟環(huán)境影響評價階段不一致的地方。通過實施環(huán)境監(jiān)理，可以對環(huán)境影響評價的預(yù)測結(jié)果進行驗證，將現(xiàn)場環(huán)境管理中遇到的實際問題反饋到環(huán)境評價工作中去，使環(huán)評報告書中的對策措施更具針對性和可操作性，推進環(huán)境影響評價進一步深化和提升。

3．4 為環(huán)?？⒐を炇沾蛳铝己没A(chǔ)

根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，目前各地市已逐步開展海洋工程建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收。根據(jù)國家海洋局要求，《海洋工程建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施竣工驗收》需提交以下4份材料：①海洋工程環(huán)保設(shè)施竣工驗收申請；②《海洋工程環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收申請表》；③編制環(huán)境影響報告書的海洋工程，應(yīng)當(dāng)提交竣工驗收監(jiān)測報告；編制環(huán)境影響報告表的海洋工程，應(yīng)當(dāng)提交竣工驗收監(jiān)測表；④法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。其中第②和第③需要在施工或試運行過程進行必要的監(jiān)測和調(diào)查。目前，部分海洋工程施工過程并未按照環(huán)評報告及批文的要求開展跟蹤監(jiān)測和落實環(huán)保措施，造成竣工驗收時資料缺失，但鑒于施工已結(jié)束，無法補充的情況下被動通過驗收。因此，開展環(huán)境監(jiān)理，可以根據(jù)環(huán)評報告書及批文的相關(guān)要求，落實海洋工程各階段的跟蹤監(jiān)測和各項環(huán)保措施，并做好相關(guān)記錄，為環(huán)?？⒐さ於ɑA(chǔ)。

4 典型海洋工程環(huán)境監(jiān)理

近十年來，隨著沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，港口及臨港工業(yè)快速崛起，土地和交通的需求促使沿海地區(qū)進行大規(guī)模的圍填海和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。本研究以圍填海和跨海橋梁工程為典型海洋工程案例，分析海洋工程環(huán)境監(jiān)理時段、對象和監(jiān)理重點。

4．1 環(huán)境監(jiān)理的時段和對象

環(huán)境監(jiān)理的時段包括：施工準(zhǔn)備階段環(huán)境監(jiān)理、施工階段環(huán)境監(jiān)理和工程保修階段（施工及缺陷責(zé)任期）3個階段。各時段環(huán)境監(jiān)理的對象包括如下。

（1）施工準(zhǔn)備階段環(huán)境監(jiān)理：審查初步設(shè)計是否按照環(huán)境影響報告書及批文的要求落實環(huán)境保護措施和環(huán)保工程，是否存在工程設(shè)計、施工工藝等工程內(nèi)容變更。審查在施工招投標(biāo)和合同簽訂中是否明確環(huán)境保護責(zé)任條款。

（2）施工階段環(huán)境監(jiān)理：開工前，審查施工方案中的環(huán)保措施；施工過程監(jiān)督施工單位是否落實相關(guān)環(huán)保措施，建設(shè)相應(yīng)的環(huán)保工程，實施施工期環(huán)境跟蹤監(jiān)測。

（3）工程保修階段：是否按照環(huán)?？⒐を炇盏囊螅鋵嵪鄳?yīng)的環(huán)保驗收整改意見。

4．2 環(huán)境監(jiān)理重點

4．2．1 圍填海（包括人工島和堤壩）施工環(huán)境監(jiān)理

（1）圍堤施工監(jiān)理。監(jiān)督檢查圍堤施工是否采取相關(guān)環(huán)保措施，如圍堤采用直接拋填構(gòu)筑，監(jiān)督是否選擇在低潮露灘時施工。若采取爆破擠淤軟基處理，監(jiān)督檢查爆破是否采用先進工藝，如水下鉆爆或毫秒微差爆破等，并嚴(yán)格控制單段爆破藥量；在大爆前先采取放小炮措施，讓魚群遠(yuǎn)離爆破區(qū)域，減輕對漁業(yè)資源的影響；對爆破施工影響范圍內(nèi)的保護動物進行有效驅(qū)趕。

（2）回填料監(jiān)理?；靥畈牧喜坏檬褂煤瑯?biāo)準(zhǔn)放射性物質(zhì)或者易溶出有毒有害物質(zhì)的材料，禁止將有毒有害廢棄物作土方回填。

（3）回填施工監(jiān)理?；靥铋_采的土石方和砂應(yīng)及時回填，運輸土方的車輛應(yīng)有遮蓋，以限制超載，防止沿途灑落，塵土飛揚；土石方或砂的堆放要合理選擇堆放場地，堆放料要保持平整，同時定期灑水，減少揚塵，并在堆場周圍構(gòu)筑圍堰，防止堆土被雨水沖刷進入水體。

（4）吹填施工監(jiān)理。監(jiān)督檢查清淤作業(yè)的施工工藝及設(shè)備，嚴(yán)防借清淤為由，抽沙填海；監(jiān)督淤泥吹填方式，儲泥坑吹填或過駁吹填是否采取相應(yīng)的環(huán)保措施，防止轉(zhuǎn)移過程淤泥大量入海污染海域環(huán)境；觀察泄水口水質(zhì)情況，要求施工單位采取調(diào)整泄水流量及吹泥流量、圍堰內(nèi)整流等措施，保證泄水水質(zhì)滿足環(huán)保要求；根據(jù)海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測計劃，開展清淤作業(yè)點、儲泥坑、泄水口懸浮物海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測。

（5）施工船舶環(huán)境監(jiān)理。要求施工單位編制“船舶登記表”，及時掌握施工船舶的動態(tài)信息，實現(xiàn)對施工船舶的動態(tài)管理；檢查施工船舶是否配有《船舶油類記錄簿》，且每次操作是否也有記錄；是否編制《船舶油污污染應(yīng)急計劃》，并落實到位，職責(zé)分明；監(jiān)督檢查施工船舶是否配備生活污水、生產(chǎn)污水以及生產(chǎn)和生活垃圾的收集裝置，并定期委托由有資質(zhì)單位接收處置，污水接收單位應(yīng)填寫《船舶接收／排放污水登記記錄》，垃圾接收單位應(yīng)填寫《垃圾排放登記記錄》。

（6）施工營地環(huán)境監(jiān)理。生活垃圾集中堆放統(tǒng)一接收處理，不允許任意焚燒或向海域傾倒；生活污水不允許亂潑亂倒，匯入排水管網(wǎng)由施工基地污水處理站統(tǒng)一處理，零散營地臨時廁所必須配建有化糞池。

4．2．2 跨海橋梁施工環(huán)境監(jiān)理

（1）橋墩施工監(jiān)理。檢查是否采用先進環(huán)保的施工工藝，如橋墩樁基施工采用鋼護筒鉆孔灌注樁，承臺施工應(yīng)采用鋼板圍堰后進行開挖澆注，以減少施工懸浮泥沙的產(chǎn)生；樁基鉆孔產(chǎn)生鉆漿和鉆孔碎渣的不得排入海域，應(yīng)收集沉淀處理，優(yōu)先作為陸域接線工程的路基填料，不能使用的送至岸邊指定堆渣場；水上平臺施工的生活污水和生活垃圾進行集中收集，禁止直接排放和拋棄。

（2）臨時占地和取棄土場監(jiān)理。嚴(yán)格控制施工作業(yè)范圍；采取灑水等有效防止施工揚塵，并防止機械噪聲擾民；施工結(jié)束后及時對施工臨時占地進行平整恢復(fù)。對土石方開挖和取棄土場采取工程防護和植被回復(fù)等措施，防止水土流失。

（3）徑流集中系統(tǒng)監(jiān)理。檢查排水孔的間距和位置是否可順利收集、排出橫坡匯水，特別是檢查便于清理哪些堵塞排水孔的泥沙，雜物的設(shè)計是否合理；檢查匯水管的位置及布局、復(fù)核匯水面積、流量及匯水管口徑；是否采取防腐材料，連接處是否固定不松垮；檢查匯集后集中處理的集水池位置是否合適，應(yīng)置于沿岸堤防或保護區(qū)之外；符合集水池的容積是否過大或過小。

（4）施工營地環(huán)境監(jiān)理：同圍填海項目。

（5）施工船舶環(huán)境監(jiān)理：同圍填海項目。

5 結(jié)束語

海洋工程環(huán)境監(jiān)理是海洋環(huán)境管理的有效措施，對于推進項目建設(shè)全過程管理、提高環(huán)境監(jiān)管水平和促進生態(tài)文明建設(shè)具有重要積極的意義。本評價僅對圍填海和跨海橋梁兩種典型海洋工程環(huán)境監(jiān)理重點進行初步探討，海洋工程監(jiān)理制度、技術(shù)規(guī)范、資質(zhì)管理等多方面還有待進一步的探索和研究。

［1］國家環(huán)境保護部．關(guān)于進一步推進建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理試點工作的通知［R］．2012．

［2］張長波，羅啟仕．我國工程環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展態(tài)勢及其前景展望［J］．環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2010，33（12）：672－677．

［3］尚宇鳴，張宏安，燕子林，等．小浪底工程環(huán)境保護與環(huán)境監(jiān)理［J］．人民黃河，2002，22（2）：38－39．

［4］國家環(huán)境保護總局，鐵道部，交通部，等．關(guān)于在重點建設(shè)項目中開展工程環(huán)境監(jiān)理試點的通知［R］．2002．

［5］朱靜．中國環(huán)境監(jiān)理的問題分析和對策探討［J］．環(huán)境科學(xué)與管理，2011，36（10）：20－23．

［6］田豐，宋磊，席天功，等．中國建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢研究［J］．環(huán)境科學(xué)與管理，2013，38（10）：56－62．