羅植

（北京市社會科學(xué)院，北京100101）

基于治理能力現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系框架

羅植

（北京市社會科學(xué)院，北京100101）

在治理能力現(xiàn)代化的要求下，轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化不能只考慮基本公共服務(wù)，不能僅追求數(shù)量上的大體相當，其優(yōu)化需要正視公共問題的動態(tài)復(fù)雜性特征，從更多的導(dǎo)向或維度進行考量，這是治理能力現(xiàn)代化的必然要求。具體而言，至少應(yīng)該包括三個維度的指向：一是需求維度應(yīng)實現(xiàn)公共服務(wù)的供需匹配；二是供給維度應(yīng)保障各地區(qū)公共服務(wù)供給效率的最大化；三是社會福利維度應(yīng)實現(xiàn)社會整體福利的最大化。這三個維度作為轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系框架的主體構(gòu)件，既不能顧此失彼，也不應(yīng)簡單地機械疊加，而應(yīng)根據(jù)它們各自的功能和定位加以有機融合，進而構(gòu)建一個具有空間結(jié)構(gòu)的多層次的優(yōu)化體系。

治理；轉(zhuǎn)移支付；公共服務(wù)；優(yōu)化體系

我國幅員遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，財力差異十分顯著。分稅制以后，轉(zhuǎn)移支付成為平衡地區(qū)財力差異、促進基本公共服務(wù)均等化、推動地區(qū)經(jīng)濟收斂的重要工具。由于制度的路徑依賴特征與一些客觀因素的限制，轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)財力差距方面的作用，長期沒有得到有效發(fā)揮。雖然隨著轉(zhuǎn)移支付制度的不斷調(diào)整與完善，這一作用逐漸得以體現(xiàn)，基本公共服務(wù)均等化也得到了很大程度的改善，但在治理能力現(xiàn)代化的要求下，傳統(tǒng)的以單一目標設(shè)計的優(yōu)化模式已不能滿足社會治理需求，轉(zhuǎn)移支付仍然存在著較大的優(yōu)化空間。

一、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系多維度建構(gòu)的客觀要求

（一）轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化的理論研究多集中于宏觀層面的優(yōu)化對策，實證研究大多是關(guān)注基本公共服務(wù)的結(jié)果均等

為進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付，不少研究從制度層面討論了我國轉(zhuǎn)移支付存在的問題，并提出了相應(yīng)的優(yōu)化對策。比如，轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化需要明確財權(quán)事權(quán)，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，進一步減少稅收返還的比重，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比重，以及完善相關(guān)法律體系等［1］。但是，這些研究多以理論分析為主，所提出的優(yōu)化對策更多地集中于宏觀層面，大都屬于方向性建議，缺少具體的操作性對策和方法。比如，橫向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該如何建立，一般轉(zhuǎn)移支付的比重具體需要提高到多少，已知事權(quán)的財權(quán)又分別來自什么地方。對于這些具體的操作性問題，現(xiàn)有研究都很少涉及。

在實證研究方面，不少研究都認識到，轉(zhuǎn)移支付作為縮小地區(qū)差異、促進均等化的重要工具，其優(yōu)化需要有一個明確的目標或?qū)?，是結(jié)果均等、機會均等、福利均等，還是其他某個導(dǎo)向，或是所有這些導(dǎo)向的某種組合。不難發(fā)現(xiàn)，這些目標或?qū)蛏袥]有絕對的優(yōu)劣之分，而且有些甚至相悖，同時考慮多種導(dǎo)向就很容易陷入多目標優(yōu)化的難題[2]。因此，多數(shù)研究都是從基本公共服務(wù)的角度出發(fā)，以結(jié)果均等為導(dǎo)向討論轉(zhuǎn)移支付的核算方法與模型。比如，一些研究注意到了基本公共服務(wù)成本在不同地區(qū)之間的差異，進而分析了人口結(jié)構(gòu)、自然條件、經(jīng)濟條件和社會條件等各種因素對公共服務(wù)成本的影響，為轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化與核算提供了重要的理論與經(jīng)驗依據(jù)[3，4]。曾紅穎在此基礎(chǔ)上，將具體的公共服務(wù)類別與影響成本的多種因素相結(jié)合，構(gòu)建了一套基于基本公共服務(wù)均等化標準體系的轉(zhuǎn)移支付核算方法[5]。

就基本公共服務(wù)而言，以數(shù)量上大體相當?shù)慕Y(jié)果均等為導(dǎo)向具有一定的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)。但是，提供基本公共服務(wù)只是財政體系的一小部分，只是轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化的一項內(nèi)容，不能代表轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化的全部。轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化還需要進一步考慮地區(qū)經(jīng)濟收斂，以及非基本公共服務(wù)供給等多方面問題。對于這些問題，從追求治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求看，顯然都是不可回避的。

（二）轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化是治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。科學(xué)的財稅體制是治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，國家治理能力的現(xiàn)代化需要科學(xué)的財稅體制，需要相應(yīng)的財力予以支撐。然而，我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，地區(qū)財力差異顯著，不少經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)缺少足夠的財力來保障社會經(jīng)濟發(fā)展。因此，如何最優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付也自然成為深化財稅體制改革，構(gòu)建科學(xué)財稅的體制，以及提升國家治理能力的重要內(nèi)容與保障。

（三）轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)財力差異上的效果欠佳，基本公共服務(wù)均等化仍有待改善

轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化是一個在實踐和理論研究中的常新問題。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)運而生于分稅制的實施，但是在分稅制改革初期，它并沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用。為了保障改革能夠順利推進，主要是采取稅收返還的做法，直到1999年，稅收返還的比重基本還保持在50%以上。稅收返還在功能上并不具有平衡財力的作用，它是對既得利益的尊重，具有明顯的過渡色彩。

隨著基本公共服務(wù)均等化發(fā)展目標的提出，以及轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化完善，稅收返還的比重持續(xù)下降，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比重不斷提高。2010年前后，稅收返還的比重基本下降到15%。因此，轉(zhuǎn)移支付的平衡財力作用逐漸開始有所體現(xiàn)。盡管如此，轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)差距方面的表現(xiàn)仍不盡如人意，不少地區(qū)基本公共服務(wù)供給的不均等現(xiàn)象依然嚴峻。

二、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系的基本維度

（一）建構(gòu)多維度轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系框架的基本學(xué)理

與其他公共問題一樣，轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化同樣是一個結(jié)構(gòu)不良的問題，具有多重嵌入性、動態(tài)演化性和不確定性等動態(tài)復(fù)雜性特征[6]。就轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化這一公共問題而言，若只關(guān)注基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，進而僅追求財力在數(shù)量上或效用上大體相當，其實是對具有動態(tài)復(fù)雜性特征問題的過度簡化。在治理能力現(xiàn)代化的要求下，轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化必然涉及多個導(dǎo)向及維度，其優(yōu)化還需要從系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的視角重新考量。

第一，從轉(zhuǎn)移支付的目標看，平衡財力其實只是轉(zhuǎn)移支付的一個具體表現(xiàn)，在本質(zhì)上還是為了滿足居民的公共服務(wù)需求，這是一個最基本的目標。但是，個體的普遍差異使得需求具有多樣性和復(fù)雜性，因此，數(shù)量上的大體相等并不一定是最大限度地滿足實際需求。那么，如何滿足公共服務(wù)需求，進而實現(xiàn)供需匹配就是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的一個重要維度。第二，從財力約束看，公共服務(wù)需求的滿足受到財力的約束。這一約束不應(yīng)是稅收規(guī)模最大化的財力水平，而應(yīng)是公共服務(wù)供給效率最大化的財力水平。在這一約束下，一些經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)可能無法實現(xiàn)公共服務(wù)的供需匹配，因而需要轉(zhuǎn)移支付的支持。但是，轉(zhuǎn)移支付也不應(yīng)因此而損害其他地區(qū)的公共服務(wù)供給效率?？梢?，保障整體上公共服務(wù)供給效率的最大化也是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的一個重要維度。第三，從社會福利看，公共服務(wù)資源帶來的社會福利同樣可能具有邊際效用遞減的特征，如果存量較高的地區(qū)減少一單位公共服務(wù)資源所導(dǎo)致的福利損失，小于存量較低地區(qū)增加一單位公共服務(wù)資源所帶來的福利增量，那么，即可通過轉(zhuǎn)移資源的方式增加社會整體的福利，從而形成帕累托改進。因此，實現(xiàn)社會整體福利的最大化也是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的一個重要維度。

（二）從擁擠性角度實現(xiàn)供需匹配的最優(yōu)化

以轉(zhuǎn)移支付的方式為經(jīng)濟相對落后的地區(qū)提供財力支持，保障其基本公共服務(wù)供給，其直接目的是為了滿足居民對于公共服務(wù)，尤其是基本公共服務(wù)的實際需求。對于大部分的公共服務(wù)而言，人們偏好的千差萬別決定了其需求通常具有多樣性、多變性和復(fù)雜性，即使不考慮質(zhì)量上的差異，實現(xiàn)數(shù)量上的一致，也不一定是對實際需求的真正滿足。

那么，如何實現(xiàn)供需匹配維度的優(yōu)化呢？很明顯，實現(xiàn)供需匹配的前提是明確需求的真實分布。但是，公共服務(wù)屬于公共物品的范疇，搭便車的激勵使得人們具有隱藏真實性需求的動機，即需求方為了降低個人的支出成本，通常不會主動暴露自身的偏好及其真實水平。這就給如何最優(yōu)供給造成了難題。為此，許多研究探討了顯示公共服務(wù)偏好的模型與方法，比如Tiebout的“用腳投票”、中間投票人定理、密封投標遞價法和或有估價法等。在這些方法中，中間投票人定理的描述相對而言比較符合中國制度環(huán)境的實際情況。在該定理的基礎(chǔ)上，Bergstrom和Goodman構(gòu)建了一個估計公共服務(wù)擁擠性水平的經(jīng)驗?zāi)Ｐ?，使用該模型可以估計各類公共服?wù)的擁擠系數(shù)[7]。

那么，公共服務(wù)的擁擠性水平如何反映供需匹配程度，又如何決定轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化呢？公共服務(wù)的擁擠性水平就是公共服務(wù)個人享有水平的人口規(guī)模彈性，該彈性反映了人口規(guī)模的變動如何影響公共服務(wù)的個人享有水平。一般而言，大部分公共服務(wù)都屬于準公共物品的范疇，具有非完全競爭性。這種特征使得公共服務(wù)的個人消費水平受到人口規(guī)模與供給總量這兩個因素的非線性影響，從而使得供需關(guān)系可能形成“規(guī)模效應(yīng)”“擁擠效應(yīng)”和供需平衡三種情況。在某一既定的公共服務(wù)供給水平下，如果增加新的消費者不僅不會減少原有消費者的享有水平，反而還能分攤相應(yīng)的稅收份額，從而增加所有消費者的效用，此時的供需關(guān)系就是“規(guī)模效應(yīng)”，即擴大人口規(guī)模可以提高公共服務(wù)資源的利用效率。相反，如果增加新的消費者減少了原有消費者的享有水平，此時的供需關(guān)系則表現(xiàn)為“擁擠效應(yīng)”，即提高供給水平才能提高公共服務(wù)資源的利用效率。

擁擠系數(shù)可以直接衡量了以上三種供需關(guān)系。若擁擠系數(shù)大于0，說明該公共服務(wù)表現(xiàn)出“規(guī)模效應(yīng)”，可通過降低供給水平進行優(yōu)化。若擁擠系數(shù)小于0，說明該公共服務(wù)表現(xiàn)出“擁擠效應(yīng)”，其優(yōu)化需要通過提高供給水平來滿足實際需求（擁擠系數(shù)的意義受到模型與參數(shù)設(shè)定的影響）。當擁擠系數(shù)接近于0時，公共服務(wù)的供需匹配達到最優(yōu)化水平。

（三）從最優(yōu)供給水平實現(xiàn)供給效率的最大化

轉(zhuǎn)移支付的一個重要作用是為了平衡地區(qū)間的財力差異，從而保障經(jīng)濟相對落后的地區(qū)也能有足夠的財力提供必要的基本公共服務(wù)，甚至是部分非基本公共服務(wù)。

福利經(jīng)濟學(xué)的創(chuàng)立人之一庇古認為，當政府供給公共服務(wù)所產(chǎn)生的邊際效用等于稅收造成的邊際效用損失時，政府供給公共服務(wù)行為的效率達到最優(yōu)水平。簡言之，政府供給公共服務(wù)具有正反兩個作用，當公共服務(wù)供給處于較低水平時，公共服務(wù)產(chǎn)生的邊際收益大于供給行為的邊際成本，此時，提高供給水平將帶來收益的增加；相反，當供給處于較高水平時，公共服務(wù)產(chǎn)生的邊際收益將小于供給行為的邊際成本，此時，降低供給水平將帶來收益的增加。Armey借用“拉弗曲線”的形式，將二者之間的非線性關(guān)系直觀地描述為倒“U”型曲線，說明公共服務(wù)的供給應(yīng)該存在著一個能夠使得效率最大化的最優(yōu)水平。

那么，如何估計這一最優(yōu)水平呢？基于“Barro法則”的回歸模型和門檻回歸模型等方法為此提供了較好的工具。Barro通過引入政府供給公共服務(wù)的邊際收益這一中間變量，將政府供給行為與經(jīng)濟績效的非線性關(guān)系，簡化為供給公共服務(wù)的邊際收益與經(jīng)濟績效之間的線性關(guān)系，并指出當政府供給公共服務(wù)的邊際收益等于1時，公共服務(wù)供給效率實現(xiàn)最大化[8]。該方法邏輯清晰且處理簡單，但應(yīng)用范圍相對有限。當面對更為復(fù)雜的情況時，可以使用限制更少、應(yīng)用范圍更廣的門檻回歸方法，來構(gòu)建最優(yōu)供給水平的估計模型。

（四）從邊際收益角度實現(xiàn)社會整體福利的最大化

從功利主義角度看，轉(zhuǎn)移支付在財力約束條件下滿足了公共服務(wù)需求后，還應(yīng)當進一步發(fā)揮每一單位公共資源的效用，實現(xiàn)社會整體福利的最大化。公共服務(wù)供給也是資本投入的一種。那么，與一般的資本一樣，公共服務(wù)資源同樣具有邊際收益遞減的特征。因此，將公共服務(wù)資源從存量較高的地區(qū)向存量較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移時，轉(zhuǎn)出地區(qū)的邊際效益損失將小于轉(zhuǎn)入地區(qū)的邊際效益增加，這種轉(zhuǎn)移每進行一次都可以提高社會整體的福利水平，直到各地區(qū)公共服務(wù)資源的邊際收益都相等時，公共服務(wù)資源的分布將使得社會整體福利達到最大化。否則，轉(zhuǎn)移支付都存在著進行帕累托改進的可能性。因此，除了實現(xiàn)供需匹配的基礎(chǔ)目標與公共服務(wù)供給效率的最大化，轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化還應(yīng)該關(guān)注公共服務(wù)資源的邊際收益，追求社會整體福利的最大化。

那么，如何估計公共服務(wù)的邊際收益呢？在一般的CD生產(chǎn)函數(shù)中引入公共服務(wù)投入要素，即公共服務(wù)資源的存量。該存量可通過永續(xù)盤存法核算，流量投入可用各類公共服務(wù)的投入支出，折舊率可根據(jù)公共服務(wù)的不同類型具體設(shè)定，基年存量可通過某一給定年的流量數(shù)據(jù)比上流量平均增長率與折舊率之和進行估算（現(xiàn)有研究普遍采用這種方式估算基年存量）。在生產(chǎn)函數(shù)兩邊取自然對數(shù)便可導(dǎo)出待估計方程的基本形式。根據(jù)這一回歸模型，可得到公共服務(wù)資源存量對產(chǎn)出的彈性。然后，可根據(jù)彈性的計算公式，換算出公共服務(wù)資源存量的邊際收益。

三、轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系的主體框架

（一）需求、供給與社會福利三個維度構(gòu)成了優(yōu)化體系的主體框架

從公共問題的動態(tài)復(fù)雜性特征看，三個維度肯定還不足以囊括轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系的方方面面。比如，轉(zhuǎn)移支付是否應(yīng)該設(shè)置一個最低標準，這一最低標準如何確定；再比如，轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化是否應(yīng)該考慮福利均等，福利水平應(yīng)該如何衡量。從不同的角度看，優(yōu)化體系所應(yīng)包含的維度可能還有很多。但是，優(yōu)化體系建構(gòu)也并不是維度越多越好。過多地增加一些非必要的維度會加劇優(yōu)化問題的復(fù)雜性，有些維度可能相互沖突，有些維度的優(yōu)化可能還不具有實際的可操作性。本研究所提的三個維度是眾多維度中比較重要的三個，分別體現(xiàn)著結(jié)果均等、機會均等與邊際福利均等。其他維度大多與其具有一定的共通性，可以在一定程度上反映其他大部分維度的內(nèi)容。因此，需求、供給與社會福利這三個維度構(gòu)成了轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系的主體框架。當然，隨著理論研究與經(jīng)驗工具的不斷進步，可能還會有其他具有操作性，且正交于這三個的維度出現(xiàn)，將來，可在這一主體框架下不斷補充和完善。

（二）主體框架的三個維度不能孤立看待，有待于按照其內(nèi)在的協(xié)同性與一致性加以有機融合

僅就單個維度的優(yōu)化來看，各維度都有一些較為完整的理論研究和經(jīng)驗分析工具。但轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化體系之所以稱為體系，就是不能孤立地看待每個維度的優(yōu)化，需要從系統(tǒng)性與整體性的角度分析其內(nèi)在的邏輯關(guān)系，使其協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，形成一個完整的體系。其中，供需匹配維度是為了滿足一個地區(qū)居民對于公共服務(wù)的實際需求，是轉(zhuǎn)移支付的基本目標，體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的基礎(chǔ)性要求。供給效率最大化維度是為了保障各地區(qū)的公共服務(wù)供給處于最優(yōu)水平，是對轉(zhuǎn)移支付可用財力的一種約束。社會整體福利最大化維度是從公共服務(wù)資源使用效率的角度平衡地區(qū)財政差異，是在財力約束下實現(xiàn)供需匹配的基礎(chǔ)性目標后，可進而追求社會整體福利的最大化，即轉(zhuǎn)移支付的進一步優(yōu)化。

更多維度的優(yōu)化體系不可避免地要面臨多個優(yōu)化目標。與單目標優(yōu)化問題相比，多目標優(yōu)化的最優(yōu)解可能并不唯一，最終的優(yōu)化路徑可能需要在一組解集內(nèi)進行折中的選擇，其復(fù)雜性遠高于單目標優(yōu)化，這是公共問題具有復(fù)雜性特征的具體表現(xiàn)。然而，從三個維度的內(nèi)在邏輯關(guān)系及現(xiàn)有的一些實證檢驗結(jié)論看，這三個維度并不是相互獨立或沖突的，它們之間存在著邏輯上的協(xié)同性與一致性，一個目標的實現(xiàn)可能依賴于其他目標的存在，一個目標是對其他目標的完善與補充。但是，利用這種內(nèi)在的協(xié)同性與一致性，也不能是將三個維度的優(yōu)化簡單地壓縮到一個維度，而是要利用這一關(guān)系，搭建一個具有空間結(jié)構(gòu)的多層次優(yōu)化體系。

總之，雖然三個維度具有內(nèi)在邏輯上的協(xié)同性與一致性，但這并不意味著一個維度的最優(yōu)化就代表了其他維度的最優(yōu)化，也不意味整個體系的最優(yōu)化只是三個維度最優(yōu)化的簡單機械疊加。而是，根據(jù)各維度的功能和定位，以及它們內(nèi)在的邏輯關(guān)系，將其非線性的有機融合，這才是治理能力現(xiàn)代化具體體現(xiàn)。當然，本研究只是在不過度回避公共問題動態(tài)復(fù)雜性特征的基礎(chǔ)上，從理論層面為轉(zhuǎn)移支付的系統(tǒng)性優(yōu)化搭建一個優(yōu)化體系的理論框架，同時為優(yōu)化體系的構(gòu)建提供一些著力點和可供參考的經(jīng)驗分析工具。對于如何建構(gòu)完整的優(yōu)化體系，還需要在大量經(jīng)驗數(shù)據(jù)與實證檢驗的基礎(chǔ)上再行研究。

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責任編輯 宋淑芳

（E-mail：hnskssf@163.com）

D035

A

1007-905X（2015）12-0050-04

2015-10-10

國家社科基金青年項目（15CGL053）；中國博士后科學(xué)基金（2013M540059）

羅植，男，河南省新鄉(xiāng)人，北京市社科院管理所助理研究員，博士。