張恩娜

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

黨的十八屆三中全會明確提出了：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”［1］。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”和“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”［2］。那么何為權(quán)力清單制度，“它主要指詳細地規(guī)定權(quán)力應(yīng)該被用來干什么，在哪個范圍內(nèi)運行才是合理合法的制度”［3］，制定政府權(quán)力清單是保證權(quán)力運行公開、規(guī)范和透明的一項基礎(chǔ)性工作。我國正處于全面深化改革的新時期，全面推行權(quán)力清單制度成為推動政治體制改革的主要內(nèi)容和全面啟動政府治理法治化工作的基礎(chǔ)。

一、推行權(quán)力清單制度是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的合理抉擇

推行權(quán)力清單制度是實現(xiàn)政府權(quán)力公開運行的前提，是深化群眾外部監(jiān)督和從源頭上預(yù)防腐敗的重要措施。通俗地講劃定權(quán)力清單也就劃定了政府責(zé)任清單，政府及領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴格執(zhí)行問責(zé)制，真抓實干，履行好黨和人民賦予的職責(zé)。我國正處于全面建成小康社會的決定性階段、改革的攻堅期和深水區(qū)，為了消除民眾對權(quán)力運行不公、不規(guī)范的疑慮，進一步規(guī)范政府用權(quán)和提高政府責(zé)任意識，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府需大力推行權(quán)力清單制度。

第一，權(quán)力清單可以使政府提高法治意識。建設(shè)法治政府是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵一步。任何人、任何單位只要擁有權(quán)力就意味著要負相應(yīng)程度的責(zé)任，締造責(zé)任政府的第一步便是各部門及職員要有法治意識、思維。權(quán)力清單制度可以督促政府職員學(xué)法、知法、用法，形成守法光榮、違法可恥的氛圍。全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，在強調(diào)權(quán)力和責(zé)任的對等性、防止政府職能退化和亂作為時要不斷提高政府法治意識。

第二，權(quán)力清單可以規(guī)范政府用權(quán)。我國百姓長期以來對政府及其職員的印象是：權(quán)力極大，用“上管天下管地中間還管空氣”來形容毫不夸張。推行權(quán)力清單制度，厘清各級政府的權(quán)力范圍、種類、數(shù)量就好像給政府權(quán)力打造了一個牢固的“籠子”［4］，使其在“籠子”內(nèi)有序運行。厘清政府權(quán)力，給政府用權(quán)一個明確的界限，避免越位、失位的出現(xiàn)。權(quán)力清單可以消除政府權(quán)力的神秘性和百姓心中“權(quán)力運行不合法不公正”的疑慮及權(quán)力運行中的暗箱操作和權(quán)力設(shè)租尋租空間，規(guī)范政府用權(quán)。

第三，權(quán)力清單可以提高政府治理法治化的水平?，F(xiàn)實中政府部門有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究和多頭執(zhí)法現(xiàn)象還很嚴重，這是藐視法律權(quán)威的表現(xiàn)。實行權(quán)力清單制度可以要求各級政府嚴格按照“法無授權(quán)不可為”［5］的標(biāo)準(zhǔn)來行使權(quán)力，消除對好處的“搶蛋糕”和對責(zé)任的“踢皮球”式的權(quán)力濫用現(xiàn)象。推行權(quán)力清單制度，讓隱性的權(quán)力公開化，顯性權(quán)力規(guī)范化，讓權(quán)力運行受全方位的監(jiān)督，提高政府治理法治化水平。

二、政府治理法治化面臨的主要問題

建設(shè)現(xiàn)代法治化政府是建設(shè)社會主義法治體系中刻不容緩的步驟。由于我國法制體系不完善和法治基礎(chǔ)較薄弱，政府治理法治化過程中面臨著許多問題。

第一，政府權(quán)力過大，滋生權(quán)力設(shè)租尋租空間。建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、公開公正、廉潔高效的法治政府是全面推進依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。由于我國的法制體系不夠完善，法治過程中存在著許多漏洞，政府權(quán)力過大是其一。權(quán)力過大會讓心存僥幸的人有機可乘，滋生權(quán)力設(shè)租尋租空間，最終腐敗肆虐。我國由權(quán)力過大引發(fā)的腐敗現(xiàn)象比比皆是。某些房開商要在某地方開發(fā)樓盤，先得通過競標(biāo)得到土地，為了競標(biāo)成功他們不擇手段地投官員所好，如花費重金去賄賂官員來獲得競標(biāo)。一些官員甚至秉持“你給好處，我蓋章，各取所需”的原則，處處藐視法律權(quán)威，喪失了一個人民公仆該有的“為人民服務(wù)”作風(fēng)，滋生了“一切向錢看”的腐化之風(fēng)。我國行政權(quán)力過大，權(quán)力行使隨意性強導(dǎo)致了潛規(guī)則、徇私枉法現(xiàn)象屢見不鮮，腐化之風(fēng)屢禁不止。

第二，政府部門間權(quán)責(zé)不清、分工不明，錯位、越位和失位現(xiàn)象嚴重。權(quán)力配置的科學(xué)性和運行流程的規(guī)范性往往標(biāo)志著一個政府的法治化水平，可當(dāng)前權(quán)力配置在我國各級政府中存在著權(quán)責(zé)失衡、交叉重疊、分工不明等現(xiàn)象，政府職能錯位、越位、失位嚴重。在與民眾生活休戚相關(guān)和需要政府相關(guān)部門給予無償服務(wù)的領(lǐng)域，各部門踢球似的你推給我我踢向你，推諉扯皮現(xiàn)象嚴重。在有利可圖、創(chuàng)造灰色收入的領(lǐng)域，各部門又都一哄而上，管了許多不該管又管不好的事，許多本該由政府管的卻沒管或管理不善，真可謂“亂象叢生”。其實各部門在處理職權(quán)交叉事件時應(yīng)由一個主要部門去牽頭辦理，避免出現(xiàn)多頭管理、多層執(zhí)法或者管理空白。

第三，政府職員法治思維與觀念滯后?！胺傻纳υ谟趯嵤傻臋?quán)威也在于實施”［6］。黨的十八屆三中全會的《決定》正式提出了：推行地方各級政府及工作部門的權(quán)力清單制度，黨的十八屆四中全會強調(diào)了：推行權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。有部署未落實，政策等于一紙空文，“說到做到，不放空炮”［7］，實干才能興邦。現(xiàn)實生活中政府職員在工作中并沒有貫徹、執(zhí)行好依法治國的戰(zhàn)略，大部分原因是政府職員及領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念滯后，為人民服務(wù)的意識淡薄。除此外，政府職員及領(lǐng)導(dǎo)干部不愿接受法治，因為他們習(xí)慣了決策自由度高、自主權(quán)高的舊行政體制。在他們看來法律程序繁瑣、限制太多，現(xiàn)實工作中許多“急病”是等不得慢郎中的，還得靠“人治”［8］。對權(quán)力清單制度的視而不見和法治觀念落后導(dǎo)致我國部分政府人員以“管制者”的身份出現(xiàn)在政府治理工作中。

三、權(quán)力清單制度下政府治理法治化的路徑選擇

貫徹落實黨的十八屆四中全會的《決定》，全面推進依法治國，實現(xiàn)中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的總目標(biāo)，提高政府治理法治化水平是舉足輕重的一步。針對我國政府治理中遇到的各類現(xiàn)實問題，制定、落實并完善權(quán)力清單制度，為權(quán)力運行套上“籠子”來“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”［9］是提升政府治理法治化水平的基礎(chǔ)性工作。

第一，制定權(quán)力清單，明確政府權(quán)力范圍，打造限權(quán)、法治政府。建設(shè)法治政府制定權(quán)力清單必不可少，一份合法、合理、合政府實際情況的權(quán)力清單可以有效督促“行政機關(guān)堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，堅決糾正不作為、亂作為……”［10］等現(xiàn)象?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”［11］，一份合法、合理、合政府實際的權(quán)力清單是政府善治、法治的前提。在制定一份合法、合理、合各級政府實際情況的權(quán)力清單之前，首先要在上級政府的牽頭下對下級部門的權(quán)力種類、數(shù)量、適用條件和運行過程等進行摸底調(diào)查，再在社會充分監(jiān)督情況下并結(jié)合各部門的執(zhí)行能力擬定權(quán)力清單，為杜絕政府權(quán)力運行中出現(xiàn)“上管天下管地中間管空氣”的現(xiàn)象打下法治基礎(chǔ)。在擬定權(quán)力清單時還需依照憲法及相關(guān)法律依據(jù)、法定流程，確保權(quán)力清單是忠于憲法和人民意志的。每個部門及公職人員要明確自己能夠行使的權(quán)力范圍和要遵守的既定流程，樹立“在其位，謀其職”的責(zé)任意識，把人民賦予的權(quán)力用于為人民服務(wù)，法治為民，為打造限權(quán)、法治政府添磚加瓦。

第二，落實權(quán)力清單，各部門應(yīng)合理行使職權(quán)，防止權(quán)力膨脹。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一份看似合理卻被束之高閣的權(quán)力清單是起不了促進法治政府建設(shè)的作用的，最好的檢驗方法是在政府工作中依法行政，依權(quán)力清單規(guī)定的范圍、流程行使權(quán)力。黨的十八屆三中全會提出建立政府權(quán)力清單制度至今，雖還未覆蓋全國各個地方，仍有不少地方政府積極響應(yīng)號召根據(jù)自己實際情況擬定并正在實施權(quán)力清單制度。但也有些地方純屬一時興起，制定了權(quán)力清單卻未貫徹執(zhí)行，把清單只拿來當(dāng)作應(yīng)付上級機關(guān)檢查的門面工作，事后卻置之不執(zhí)行，甚至認為“天高皇帝遠”仍奉行“人治”方式，對有利可圖的事爭相去做，無利可圖則放之任之，失位、越位現(xiàn)象嚴重。落實權(quán)力清單需各單位按照清單規(guī)范、合理行使權(quán)力，做到“法無授權(quán)不可為”，更“不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”［12］。事實證明只強調(diào)權(quán)力清單而不附著“責(zé)任清單”往往會給權(quán)力尋租留有可乘之機，若要保證權(quán)力清單有效落實可授權(quán)成立“權(quán)力清單跟進委員會”［13］來監(jiān)督并指導(dǎo)各級政府的權(quán)力清單落實工作。委員會要在監(jiān)督、落實工作的情況下指導(dǎo)、糾正相關(guān)部門及人員在權(quán)力運行中的不作為、亂作為，懶政、怠政行為，抵制越位、失位現(xiàn)象的出現(xiàn)，把權(quán)力膨脹扼殺在襁褓中，把人民賦予的權(quán)力都用在為人民謀福利上，提升政府治理法治化水平。

第三，完善權(quán)力清單，提高法治意識，建立監(jiān)督問責(zé)制，保障權(quán)力運行透明化。萬事萬物永遠處在不斷變化、運動中。政府在制定、貫徹了權(quán)力清單制度后不意味著可以一勞永逸了，因為事物是不斷變化的。落實權(quán)力清單制度障礙重重，要隨時依據(jù)變化了的情況來糾正、改進、完善政府權(quán)力清單，與時俱進推進政府治理法治化。一份權(quán)力意味著一份責(zé)任，完善權(quán)力清單關(guān)乎國家長治久安、社會安定、百姓安居樂業(yè)，固化權(quán)力清單會讓國家改革、政府治理走向僵化老路。制度靠人執(zhí)行，完善權(quán)力清單過程中政府人員提高法治意識不可少，因為政府人員法治意識高、執(zhí)行效率高是建設(shè)法治政府的“軟件”保障。同時要建立權(quán)力責(zé)任監(jiān)督問責(zé)制，明確問責(zé)的主體與對象，對權(quán)力運行中的違法行為采取“零”容忍態(tài)度，營造有權(quán)必有責(zé)的氛圍，健全用權(quán)責(zé)任制。全方位、全領(lǐng)域、全過程的政府權(quán)力監(jiān)督機制少不了外部監(jiān)督措施，公布權(quán)力運行流程圖讓群眾對政府權(quán)力耳熟能詳，充分行使監(jiān)督權(quán)?；ヂ?lián)網(wǎng)信息大爆炸時代，與時俱進地利用現(xiàn)代信息技術(shù)時時公布與人民群眾相關(guān)的事件處理進程、結(jié)果，保障政府工作機制透明化。

我國要加快建設(shè)法治政府，落實權(quán)力清單必不可少。迫于我國國情和政府機構(gòu)的實際情況要制定、推行并落實權(quán)力清單制度還任重道遠。一些地方政府“三分鐘熱度”，一時興起制定權(quán)力清單而后續(xù)工作卻沒有跟進，最后以“爛攤子”草草收尾。所以建設(shè)法治政府過程中推行政府權(quán)力清單制度更應(yīng)趨于常態(tài)化、機制化，不能局限于現(xiàn)階段和當(dāng)時的情況。常態(tài)化、機制化推行、落實和完善權(quán)力清單是檢驗政府治理法治化水平的試金石。政府治理法治化是一個不斷發(fā)展的過程，權(quán)力清單的落實也是不斷完善的過程，兩者在加快建設(shè)現(xiàn)代法治化政府過程中是相互促進的關(guān)系而非相互矛盾關(guān)系，這種相互促進的關(guān)系有助于建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家，為中華民族的偉大復(fù)興奠定法治基礎(chǔ)。

［1］習(xí)近平．中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》［EB／OL］鳳凰網(wǎng)，2013－11－15．

［2］［5］［6］［9］［10］［11］［12］習(xí)近平．中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》［EB／OL］．新華網(wǎng)，2014－10－30．

［3］黃武．什么是權(quán)力清單制度［EB／OL］．黨建網(wǎng)，2014－05－28．

［4］柳霞．將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠［N］．光明日報，2014－01－17．

［7］李興洪．好政策別變空炮啞炮［N］．人民日報，2014－12－01．

［8］黃靈榮，申佳陶．法治：政府治理的理性［J］．理論與改革，2001，（2）：101－102．

［13］王軍．治理視野下的我國政府績效評估法治化研究［J］．行政與法，2008（9）：31－33．