沈桂萍

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，大量邊疆和農(nóng)村少數(shù)民族人口進(jìn)入內(nèi)地、進(jìn)入城市，推進(jìn)了城市民族工作新發(fā)展。黨的十八大以后，我國(guó)戶籍制度改革提速，這將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村和邊遠(yuǎn)農(nóng)牧民向城市遷移，少數(shù)民族人口流入城市的規(guī)模也將更大，城市民族工作面臨著新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)。如何在做好世居少數(shù)民族工作的同時(shí)，切實(shí)推動(dòng)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在第四次中央民族工作會(huì)議上提出要建立嵌入式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，對(duì)創(chuàng)新城市民族工作具有重要指導(dǎo)意義。

一、構(gòu)建城市民族工作“嵌入式治理”模式的必要性

所謂民族工作的“嵌入式治理”模式，是指以中華民族多元一體理論為指導(dǎo)，以各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展為目標(biāo)，以法治為基礎(chǔ)，破解民族相對(duì)聚居造成的社會(huì)區(qū)隔和發(fā)展不平衡，推動(dòng)各民族相互嵌入式的就業(yè)、就學(xué)、居住、社會(huì)交往等，保障各民族公民合法權(quán)益的民族工作戰(zhàn)略。隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市社會(huì)的民族結(jié)構(gòu)越來(lái)越多元，各民族間居住、就學(xué)、經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)等相互嵌入程度越來(lái)越深入，對(duì)嵌入式民族治理提出新要求。

（一）各民族的經(jīng)濟(jì)依存度日益深化

城市化使得各民族混合就業(yè)范圍擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)交流程度加深，各民族利益共同體已經(jīng)形成。改革開(kāi)放以來(lái)，由于市場(chǎng)體制、資源配置和勞動(dòng)力組合的需要，邊疆和農(nóng)村少數(shù)民族人口大量涌入城市，一是向民族地區(qū)的大中城市聚集，二是向全國(guó)性中心城市聚集，三是向東南部沿海城市聚集。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)，我國(guó)每年有進(jìn)城務(wù)工的少數(shù)民族流動(dòng)人口4000多萬(wàn)。北京市每年有30余萬(wàn)少數(shù)民族流動(dòng)人口，廣東省每年有260萬(wàn)少數(shù)民族流動(dòng)人口，深圳市有101萬(wàn)非戶籍常住少數(shù)民族人口。少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市，成為城市各項(xiàng)建設(shè)的重要?jiǎng)趧?dòng)力來(lái)源，城市各民族建立了新型業(yè)緣關(guān)系，不論是世居的還是新進(jìn)入城市的，不論是常住的還是非常住的，各民族公民都在統(tǒng)一的城市經(jīng)濟(jì)體中，在共同的市場(chǎng)法則之下，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)交流合作，這種經(jīng)濟(jì)交流與合作的領(lǐng)域越來(lái)越全面，合作程度越來(lái)越深化，不僅推動(dòng)邊疆與內(nèi)地市場(chǎng)、資源和勞動(dòng)力的緊密聯(lián)系，推動(dòng)邊疆與內(nèi)地城市經(jīng)濟(jì)的一體化，而且大大深化各民族“你中有我，我中有你”的利益共同體的廣度和深度。順應(yīng)這一形勢(shì)，城市民族工作必須推動(dòng)各民族共同參與城市現(xiàn)代化建設(shè)的各領(lǐng)域，努力構(gòu)建各民族公民一體遵循的公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保障各民族公民合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，妥善處理各民族經(jīng)濟(jì)交往糾紛，扶持和幫助各民族勞動(dòng)力有效融入城市各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，幫助少數(shù)民族外來(lái)人口從經(jīng)濟(jì)上更好地完成城市化進(jìn)程，從而順利推動(dòng)廣大少數(shù)民族農(nóng)牧民向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)人轉(zhuǎn)變。

（二）城市各民族文化交融性日益深化

城市化使得文化多樣性、文化共享性成為主要特色，為嵌入式文化治理提供文化基礎(chǔ)。大量邊疆、農(nóng)村少數(shù)民族農(nóng)牧民進(jìn)入城市的同時(shí)，也使邊疆文化、少數(shù)民族文化、農(nóng)村傳統(tǒng)文化進(jìn)入城市社會(huì)生活。城市語(yǔ)言文字、民風(fēng)民俗、宗教信仰日益多樣，這些傳統(tǒng)文化、邊疆文化、少數(shù)民族文化與城市現(xiàn)代文化既交相輝映，也交流碰撞。與此同時(shí)，城市傳播渠道的多樣性和對(duì)外聯(lián)系的廣泛性，使各民族公民在飲食、服飾、節(jié)慶方面文化接觸、碰撞也日益頻繁，一方面彼此文化接納、共享程度越來(lái)越深，另一方面，習(xí)俗差異導(dǎo)致的糾紛也日益增多。與此相對(duì)應(yīng)，保護(hù)和傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引導(dǎo)各民族傳統(tǒng)習(xí)俗與城市現(xiàn)代文明協(xié)調(diào)，推動(dòng)各民族文化習(xí)俗之間相互尊重、相互學(xué)習(xí)、相互接納、相互欣賞、相互分享等嵌入式文化治理已經(jīng)成為城市民族工作的重要任務(wù)。

（三）民族交往日益多層面化

城市化使民族分布空間格局日益散居，民族個(gè)體成員之間跨民族的社會(huì)交往日益深化。少數(shù)民族進(jìn)入城市，形成了三類民族關(guān)系，一是同一民族相對(duì)聚居，以及衍生出相對(duì)緊密的民族內(nèi)部關(guān)系；二是外來(lái)少數(shù)民族與世居少數(shù)民族之間“新舊”民族關(guān)系；三是少數(shù)民族與漢族之間的關(guān)系。這三種關(guān)系體現(xiàn)于城市各民族大雜居小聚居的交錯(cuò)居住格局之中，形成相互交錯(cuò)、緊密聯(lián)系的社區(qū)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。城市民族工作必須把握城市民族社會(huì)交往的特點(diǎn)，從城市社會(huì)建設(shè)整體需要出發(fā)，創(chuàng)建各民族公民相互嵌入的公共服務(wù)體系，使民族因素整合于一體化的社會(huì)建設(shè)之中，為各民族公民平等參與和分享諸如醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、社區(qū)建設(shè)、計(jì)劃生育等方面公共服務(wù)創(chuàng)造條件。

（四）各民族成員共同的公民身份日益突出

少數(shù)民族在從單一民族傳統(tǒng)聚集地走向城市的過(guò)程中，或者離開(kāi)民族自治地方走向非民族自治地方的城市以后，由過(guò)去的農(nóng)民、牧民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄?。各民族成員共同的公民身份是第一身份，民族身份是從屬于公民的第二身份。這就要求按照城市管理各項(xiàng)規(guī)章制度一視同仁地保障來(lái)自不同地區(qū)、具有不同民族身份的所有城市公民的各項(xiàng)合法權(quán)益，同時(shí)一視同仁地規(guī)約來(lái)自不同地區(qū)、具有不同民族身份的所有城市公民的社會(huì)行為。

在這種形勢(shì)下，依法維護(hù)各民族公民合法權(quán)益日益成為少數(shù)民族人士和城市民族工作者的共識(shí)。各地在處理涉及少數(shù)民族的糾紛以及群體性事件，已經(jīng)從改革開(kāi)放初期主要使用行政手段，逐步走上法治途徑，從花錢(qián)買(mǎi)平安走向各民族公民法律面前一律平等，依法解決各種事件的法治模式。共同的公民身份是依法維護(hù)權(quán)益的基本依據(jù)。

二、構(gòu)建城市民族工作“嵌入式治理”模式的具體路徑

1993年《城市民族工作條例》頒布，標(biāo)志城市民族工作上升到國(guó)家治理的重要階段。30多年來(lái)，有關(guān)城市民族工作的政策規(guī)范逐步完善、多部門(mén)協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制逐步形成，服務(wù)與管理相結(jié)合，以服務(wù)促進(jìn)管理的工作理念逐步確立，針對(duì)全體社會(huì)成員開(kāi)展的各種形式的民族團(tuán)結(jié)教育和創(chuàng)建活動(dòng)已經(jīng)使平等團(tuán)結(jié)互助和諧的理念深入人心，這些為嵌入式治理打下良好基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入各民族跨區(qū)域流動(dòng)的歷史活躍期。少數(shù)民族城市化過(guò)程，既是人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)化為城市社會(huì)的過(guò)程，也是城鄉(xiāng)各民族在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面相互交融、全面整合、實(shí)現(xiàn)中華民族一體發(fā)展的過(guò)程，是增強(qiáng)中華民族共同體認(rèn)同的過(guò)程，這是具有深遠(yuǎn)意義的過(guò)程。順應(yīng)這一時(shí)代趨勢(shì)，構(gòu)建城市民族工作“嵌入式”模式需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行布局。

（一）進(jìn)一步完善多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的嵌入式民族工作體系

嵌入式民族工作體系就是城市各個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、共同開(kāi)展民族工作的模式。過(guò)去幾年來(lái)各地市職能部門(mén)基本承擔(dān)起了面向少數(shù)民族開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，逐步建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，民族工作部門(mén)綜合協(xié)調(diào)，城市管理部門(mén)如工商、城管、稅務(wù)、公安等相關(guān)部門(mén)協(xié)同配合，人大政協(xié)監(jiān)督檢查，社會(huì)組織協(xié)助共同管理的城市民族工作機(jī)制；基本建立各城市區(qū)縣、街道、社區(qū)、居委會(huì)上下聯(lián)動(dòng)的多級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，少數(shù)民族人口流入地與流出地城市間民族工作協(xié)調(diào)機(jī)制、城際民族工作聯(lián)系工作機(jī)制，以及城市民族因素矛盾協(xié)調(diào)處理聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。這些工作機(jī)制有效保障了各民族公民合法權(quán)益，極大地推動(dòng)少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市融入，推動(dòng)城市民族關(guān)系的良性發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步完善以城市政府民族工作機(jī)構(gòu)為中心，城市社會(huì)管理各要素共同參與的工作體制機(jī)制。從制度、工作方法、政策法規(guī)等多方面有效整合城市涉及民族因素社會(huì)管理各部門(mén)的權(quán)責(zé)和行動(dòng)，在工作交叉中克服本位主義，減少和杜絕工作盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)在處理民族問(wèn)題上的權(quán)力責(zé)任、義務(wù)政績(jī)的統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建各民族互相潛入式從業(yè)結(jié)構(gòu)

城市化推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重日益上升，對(duì)勞動(dòng)力綜合素質(zhì)要求更高更嚴(yán)格，需要從業(yè)人員不斷提升自我就業(yè)能力。從我國(guó)近年來(lái)城市化發(fā)展進(jìn)程看，流入城市的少數(shù)民族整體就業(yè)素質(zhì)還很難適應(yīng)這種要求，需要改變目前進(jìn)入城市的少數(shù)民族普遍進(jìn)入低端行業(yè)和居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的狀況，在少數(shù)民族流動(dòng)人口自由擇業(yè)的同時(shí)，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向，開(kāi)展有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)，提高少數(shù)民族流動(dòng)人口多行業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)技能和就業(yè)能力，并有組織地進(jìn)行規(guī)劃，幫助他們從事不同行業(yè)的工作，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的嵌入化，推動(dòng)少數(shù)民族從業(yè)人員在全社會(huì)多領(lǐng)域就業(yè)的職業(yè)布局，避免單一民族集中從業(yè)產(chǎn)生的職業(yè)性族際隔閡。據(jù)調(diào)查，廣東省各級(jí)政府以對(duì)口支援的方式，推動(dòng)省內(nèi)相關(guān)地市管理部門(mén)和企事業(yè)單位接納一定數(shù)量來(lái)粵從業(yè)的維吾爾族，這是一個(gè)有益的嘗試。

（三）構(gòu)建各民族互相嵌入式的社區(qū)混合居住模式

城市社區(qū)居住格局的變化對(duì)族際關(guān)系將產(chǎn)生潛移默化的影響，居住相對(duì)隔離影響族際交往交流，不利于現(xiàn)代化和城市化對(duì)各民族成員社會(huì)融入的要求．當(dāng)前，我國(guó)正在推進(jìn)戶籍制度改革，為外來(lái)少數(shù)民族群眾融入城市提供了新的契機(jī)，要在尊重自由遷徙權(quán)的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)法則，制定適當(dāng)?shù)恼?，?duì)沒(méi)有落戶但已取得居住證的少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員，符合條件的逐步納入所在城市住房保障體系；對(duì)不符合住房保障條件的，用工企業(yè)要為他們提供符合安全衛(wèi)生條件的共同居住場(chǎng)所。引導(dǎo)各民族自然流動(dòng)，分散居住，交錯(cuò)居住，構(gòu)建各民族混合居住的居住方式，使各語(yǔ)言、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣不同的民族能夠居住在一起，形成各民族毗鄰而居的新型社區(qū)，在日常生活中，共同參加各種社交活動(dòng)，交流各種信息，溝通各種問(wèn)題，達(dá)到深入地相互交流，相互尊重，相互幫助，形成平等和睦相處的民族關(guān)系，不斷增強(qiáng)城市公民認(rèn)同，從而推動(dòng)城市整個(gè)社會(huì)關(guān)系和睦和諧發(fā)展。

（四）構(gòu)建各民族互相嵌入式的文化建設(shè)模式

首先，推動(dòng)城市基本公共教育服務(wù)均等化，使城市各民族學(xué)生都能進(jìn)入統(tǒng)一的社會(huì)教育機(jī)構(gòu)。按照普及普惠的要求，建立以義務(wù)教育為核心、涵蓋各民族義務(wù)教育服務(wù)體系；完善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和殘疾學(xué)生的教育保障政策體系，基本建成服務(wù)全民的教育信息與資源共享平臺(tái)，以此來(lái)縮小各民族享受教育資源的不平衡性。努力推動(dòng)各級(jí)各類內(nèi)地西藏（新疆）班學(xué)生有效滲入所在學(xué)校的各類班級(jí)與其他民族同學(xué)共同學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和生活。不以行政手段建立單一民族學(xué)校，在我們的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有的地方希望建立穆斯林幼兒園、回族學(xué)校、朝鮮族學(xué)校等單一民族的教育機(jī)構(gòu)，這不利于各民族之間相互學(xué)習(xí)，也容易產(chǎn)生民族文化區(qū)隔，不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。

其次，要重視少數(shù)民族文化傳承意愿。可以借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，以半官方的名義，開(kāi)設(shè)其他形式的教育機(jī)構(gòu)，如北京的朝鮮族可以以民間團(tuán)體名義來(lái)開(kāi)辦義務(wù)教育時(shí)間外的朝鮮語(yǔ)學(xué)校，政府可適當(dāng)予以支持。同時(shí)，在現(xiàn)有普通國(guó)民教育系統(tǒng)中適當(dāng)加設(shè)少數(shù)民族文化課程，解決少數(shù)民族文化傳承訴求和各民族文化學(xué)習(xí)交流的需要。要通過(guò)多種方式展示不同民族文化的優(yōu)秀內(nèi)涵，促進(jìn)各民族文化相互學(xué)習(xí)交流。通過(guò)這些措施，在保障各民族文化合法權(quán)益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)超越民族界限的現(xiàn)代文化融入，推動(dòng)各民族傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代化。

（五）構(gòu)建各民族互相嵌入式的民族團(tuán)結(jié)教育格局

民族團(tuán)結(jié)教育的根本任務(wù)是增強(qiáng)全體社會(huì)成員中華民族共同體認(rèn)同。要拓寬民族團(tuán)結(jié)教育范圍、內(nèi)容和形式，既要教育漢族，也要教育少數(shù)民族，進(jìn)一步著眼于各民族的國(guó)家意識(shí)、中華民族意識(shí)和各民族大團(tuán)結(jié)意識(shí)，大力弘揚(yáng)以愛(ài)國(guó)主義為核心的中華民族精神，弘揚(yáng)各民族大團(tuán)結(jié)大發(fā)展大繁榮的主旋律，引導(dǎo)全體社會(huì)成員從城市社會(huì)生活中體驗(yàn)并牢固樹(shù)立“漢族離不開(kāi)少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開(kāi)漢族、各民族之間也互相離不開(kāi)”的思想觀念。要充分利用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)學(xué)習(xí)、工作、生活的各種條件，在學(xué)校、社團(tuán)、企事業(yè)單位、社區(qū)、家庭不同層面、不同領(lǐng)域全方位開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育，形成縱橫交錯(cuò)的民族團(tuán)結(jié)教育網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)教育與增強(qiáng)中華民族認(rèn)同感、增強(qiáng)城市認(rèn)同感的教育相結(jié)合，不斷增強(qiáng)各民族成員之間親和力，促進(jìn)社會(huì)安定，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展進(jìn)步。