田朝暉，唐萍，程瀟菁

摘? 要：建立完善國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警機制，對于促進國土空間治理能力現(xiàn)代化具有重要的推動作用。本文在探討省級國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警機制構(gòu)建的總體框架和思路基礎(chǔ)上，以湖南省為例，從核心指標(biāo)體系、技術(shù)支撐、監(jiān)測預(yù)警、評估、考核和反饋等多個層面，提出一套相對完整的省級國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警機制構(gòu)建路徑，以期為新時期省級國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)、規(guī)劃管控、規(guī)劃調(diào)整和監(jiān)督檢查提供指引和參考。

關(guān)鍵詞：實施監(jiān)測評估預(yù)警機制；指標(biāo)體系；“一張圖”

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-5603（2023）03-54-07

Construction and Application of a Framework for Monitoring and Evaluating Early Warning Mechanisms for Provincial-level Land Spatial Planning

——Taking Hunan Province as an Example

Tian Zhaohui， Tang Ping， Cheng Xiaojing

（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Establishing and improving the monitoring and evaluation early warning mechanism for national spatial planning plays an important role in promoting the modernization of national spatial governance capabilities. On the basis of exploring the overall framework and ideas for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning， this article takes Hunan Province as an example and proposes a relatively complete path for constructing a monitoring， evaluation， and early warning mechanism for provincial land and space planning from multiple levels such as core indicator system， technical support， monitoring and early warning， evaluation， assessment， and feedback. The aim is to provide a "one map" for the construction， planning and control of provincial land and space planning in the new era Provide guidance and reference for planning adjustments and supervision inspections.

Keywords： implementation of monitoring and evaluation early warning mechanisms; indicator system; "One Map"

0 引言

2019年先后印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》和《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》，要求建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制，全面開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)[1]。監(jiān)測評估預(yù)警機制作為國土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)，是推動國土空間規(guī)劃實施、構(gòu)建國土空間規(guī)劃閉環(huán)運行體系的重要技術(shù)保障。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)空間規(guī)劃實施監(jiān)督理論、方法和機制還不完善，主要體現(xiàn)在監(jiān)測評估過程缺乏公眾參與、數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)差、未形成動態(tài)監(jiān)測機制、指標(biāo)缺乏規(guī)劃過程的連續(xù)性、“事后”反饋方式為主等方面的困難和不足，嚴(yán)重影響了空間規(guī)劃實施的效果[2]。面向規(guī)劃實施的全周期監(jiān)測，應(yīng)體現(xiàn)從單點式審批管理向系統(tǒng)性規(guī)劃實施監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是圍繞國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建監(jiān)測評估預(yù)警機制和方法，建設(shè)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升規(guī)劃監(jiān)測的敏捷性與科學(xué)性[3]。

為落實國家有關(guān)要求，湖南省在推進國土空間規(guī)劃編制工作的同時，積極推進國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)，將監(jiān)測評估預(yù)警作為“一張圖”建設(shè)的重要組成部分，始終貫穿于整個建設(shè)過程中。然而目前無論在國家層面還是在省級層面，構(gòu)建規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制仍處于摸索階段，相關(guān)工作存在一定的盲目性和滯后性。因此，急需從頂層設(shè)計的角度出發(fā)，研究建立完善湖南省國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制，以滿足現(xiàn)階段國土空間數(shù)字化生態(tài)建設(shè)的整體需求。

1 總體框架

在社會學(xué)中，“機制”是指尋求事物內(nèi)部組織和變化的規(guī)律，以保障其有效運行和可持續(xù)發(fā)展[4]。實施監(jiān)督作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，離不開規(guī)劃實施的有效運作機制。本文所指國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制就是建立一套確保國土空間規(guī)劃全面有效實施，協(xié)調(diào)各個部分之間關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的運行方式，其核心是構(gòu)建國土空間規(guī)劃的“實時監(jiān)測—實施評估—及時預(yù)警—動態(tài)維護”的閉環(huán)管理方式，實現(xiàn)規(guī)劃實施全生命周期管理。構(gòu)建規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制的框架（圖1），研究總體上從空間和時間兩個維度，圍繞規(guī)劃確定的目標(biāo)指標(biāo)體系，對規(guī)劃重要指標(biāo)變化情況進行實時監(jiān)測，對規(guī)劃實施成效進行定期監(jiān)測、分析和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和產(chǎn)生預(yù)警、剖析成因、提出建議，建立動態(tài)維護和反饋運行程序，并將調(diào)整建議反饋至國土空間規(guī)劃實施中，確保規(guī)劃實施的有效性。

2 構(gòu)建思路

構(gòu)建國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制，應(yīng)當(dāng)以面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)和要求，以支撐國土空間規(guī)劃監(jiān)督全過程綜合決策為目的進行[5]。本文借鑒國內(nèi)外規(guī)劃實施監(jiān)督相關(guān)的法律、理論框架和技術(shù)方法，首先明確實施監(jiān)督的各項內(nèi)容，借助先進的信息管理技術(shù)手段，研究國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、實施評估、及時預(yù)警新思路和方法，通過構(gòu)建指標(biāo)體系、技術(shù)支撐、監(jiān)測預(yù)警、實施評估、考核和反饋調(diào)整等環(huán)節(jié)，最終形成全流程、閉環(huán)式的規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警管理機制（圖2）。其中：指標(biāo)是監(jiān)測、評估和預(yù)警的主要作用對象，建立指標(biāo)體系是評估和預(yù)警的前提[6]；技術(shù)支撐是規(guī)劃實施的法制、機制、體制保障的必要工具和手段[7]；監(jiān)測預(yù)警依托實時采集和接入多元數(shù)據(jù)，對國土空間保護和開發(fā)利用行為進行動態(tài)監(jiān)測并及時預(yù)警；實施評估精準(zhǔn)認(rèn)知國土空間規(guī)劃實施的效果，是對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和規(guī)劃實施情況進行體檢評估；績效考核將規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和動態(tài)維護工作等納入績效考核范圍，是規(guī)劃實施監(jiān)督的重要內(nèi)容之一 [8]；反饋調(diào)整是保障規(guī)劃在實施過程中不斷動態(tài)完善的客觀需要[9]。

3 湖南省國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制構(gòu)建

3.1 核心指標(biāo)

國土空間規(guī)劃是各級各類規(guī)劃成果的集合，不同層級和類型的規(guī)劃指標(biāo)存在一定的差異性，且具有一定的指標(biāo)傳導(dǎo)特征，在規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警過程中，需要對不同規(guī)劃指標(biāo)進行長期的、持續(xù)的測量、監(jiān)控。因此，有必要建立一套完備的實施監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系。

依據(jù)國家、省目前發(fā)布的省、市、縣級《國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》、《國土空間規(guī)劃開發(fā)保護現(xiàn)狀評估技術(shù)指南》、《國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)》和《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》等文件的指標(biāo)成果[10]，綜合考慮行政管理需求，最終形成湖南省國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警核心指標(biāo)體系，從發(fā)展目標(biāo)、國土空間格局管控、資源要素配置、生態(tài)修復(fù)與整治4個方面選取共計59項指標(biāo)。為保障指標(biāo)有效的自上而下監(jiān)管、上下聯(lián)動對接、全域指標(biāo)管控和信息化管理，進一步將每一項指標(biāo)賦予適用范圍、傳導(dǎo)方式、更新頻次、監(jiān)控類型和指標(biāo)屬性5種屬性（表1）。

3.2 技術(shù)支撐

主要包括規(guī)劃實施監(jiān)督管理系統(tǒng)和規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)兩部分建設(shè)內(nèi)容

（1）規(guī)劃實施監(jiān)督管理系統(tǒng)

基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立省、市、縣三級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督管理系統(tǒng)。其主要建設(shè)內(nèi)容包括：①整合現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理和經(jīng)濟社會等數(shù)據(jù)形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、共享共用、互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)服務(wù)，負(fù)責(zé)動態(tài)維護更新，確?？臻g數(shù)據(jù)實效性；②構(gòu)建規(guī)劃實施監(jiān)測預(yù)警、實施評估預(yù)警和大數(shù)據(jù)分析等功能，對國土空間規(guī)劃的實施過程進行“監(jiān)測—評估—預(yù)警—決策”全程管理；③針對監(jiān)測評估預(yù)警的應(yīng)用功能，建設(shè)由指標(biāo)庫管理、模型庫管理和交互界面等構(gòu)成的決策支持體系（圖3）。

（2）規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督管理系統(tǒng)，其中重要的一個內(nèi)容就是明確相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，主要包括：①“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在遵循《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》的基礎(chǔ)上，進一步拓展制訂《市縣國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)指南》，建設(shè)形成“框架一致、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、縱向貫通、橫向協(xié)同”的各級實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。②數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范和統(tǒng)一全省國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃圖則和匯交要求，對不同專業(yè)所涉及的相同監(jiān)測項目的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑、技術(shù)方法等標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一核定，解決監(jiān)測評估預(yù)警運行指標(biāo)不明確、不統(tǒng)一的問題。③監(jiān)測評估預(yù)警運行規(guī)則建設(shè)，明確各級各類監(jiān)督主體實施監(jiān)督時所采用的指標(biāo)，指標(biāo)體系運用時所指向的成效，總、專和詳三類規(guī)劃之間實施監(jiān)督的聯(lián)動傳導(dǎo)路徑，預(yù)警分級規(guī)程等。

3.3 監(jiān)測預(yù)警

（1）開展方式

主要針對實施監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系中的約束性指標(biāo)進行實時監(jiān)測，監(jiān)測數(shù)據(jù)更新可以日/周/月進行一次，也可以實時獲取POI、LBS等時空大數(shù)據(jù)作為輔助性監(jiān)測。實時監(jiān)測對突破管控邊界或違法用地行為進行預(yù)警，為本級政府進行決策調(diào)整規(guī)劃實施政策、上級行政主管理部門進行績效考核和督察提供服務(wù)。

（2）開展流程

實時監(jiān)測工作流程包括數(shù)據(jù)采集處理、實時監(jiān)測、反饋響應(yīng)三個階段（圖4）。數(shù)據(jù)采集階段實現(xiàn)各級管理系統(tǒng)縱向上與上下級平臺或系統(tǒng)的對接，橫向上實現(xiàn)與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接，通過自動采集、部門填報、項目流程管理等方式，實時獲取更新指標(biāo)數(shù)據(jù)；實時監(jiān)測階段實現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)與指標(biāo)模型的關(guān)聯(lián)與計算；反饋響應(yīng)階段實現(xiàn)監(jiān)測指標(biāo)內(nèi)容的實時反饋和實時響應(yīng)，即監(jiān)測結(jié)果、預(yù)警狀態(tài)展示、監(jiān)測月報生成等。

3.4 實施評估

3.4.1 一年一體檢

（1）開展方式

一年一體檢評估工作依據(jù)核心指標(biāo)體系以及參考自然資源部發(fā)布的《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》一年開展一次，由各級規(guī)劃實施主體組織開展相應(yīng)工作[11]。圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系和實施保障六個方面的內(nèi)容，對總體規(guī)劃各項指標(biāo)實施情況進行全面評估，分析規(guī)劃實施成效、存在的問題及原因，提出相應(yīng)對策。為政府年度績效考核提供依據(jù)，為規(guī)劃主管理部門制定下一年實施工作計劃提供參考，為五年評估工作提供數(shù)據(jù)。

（2）開展流程

一年一體檢工作分為創(chuàng)建任務(wù)、開展體檢、成果應(yīng)用三個階段（圖5）。創(chuàng)建任務(wù)階段，省級系統(tǒng)完成年度計劃制定、體檢指標(biāo)體系創(chuàng)建、下派體檢任務(wù)工作；開展體檢階段，各市、縣級系統(tǒng)接收來自省級系統(tǒng)下發(fā)的任務(wù)后，完成數(shù)據(jù)收集、分析評價、編寫體檢報告、填報或?qū)徍说裙ぷ?；成果?yīng)用階段，將審核通過后的年度體檢成果及時上報本級人民政府備案，作為政府決策的依據(jù)，將體檢中發(fā)現(xiàn)的問題反饋至各責(zé)任部門，同時面向社會公示體檢報告成果，積極發(fā)揮總體規(guī)劃公眾參與的作用。

3.4.2 定期評估

（1）開展方式

定期評估工作每五年開展一次，由各級規(guī)劃實施主體組織編制。圍繞總體規(guī)劃制定的指標(biāo)體系，基于連續(xù)五年體檢數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段和新型數(shù)據(jù)信息，對總體規(guī)劃五年實施情況進行全面評估。識別區(qū)域發(fā)展中主要問題，深入分析問題及成因，對國土空間規(guī)劃階段性實施情況進行綜合評價，判定其編制的合理性、實施的有效性和外部環(huán)境的影響，形成評估結(jié)論。為下一步規(guī)劃動態(tài)調(diào)整和修訂，考核問責(zé)相關(guān)實施主體提供參考依據(jù)。

（2）開展流程

定期評估工作流程包括評估準(zhǔn)備、開展評估、評估論證和成果應(yīng)用四個步驟（圖6）。評估準(zhǔn)備階段，第三方評估機構(gòu)進行人員配置、技術(shù)準(zhǔn)備、制定工作方案等前期準(zhǔn)備工作；開展評估階段，組織開展規(guī)劃實施主體對規(guī)劃實施進展情況、實施效果、下階段工作安排和有關(guān)問題建議的自評估，收集原始數(shù)據(jù)和信息，對資料進行系統(tǒng)的整理、歸類、統(tǒng)計和分析，編寫形成結(jié)構(gòu)完整、思路清晰、結(jié)論明確的評估報告初稿；評估論證階段，組織專家和相關(guān)部門對評估報告進行評審并廣泛征求各方意見，修改完善的評估報告經(jīng)政府審核后提交同級人大常委會審議；成果應(yīng)用階段，將最終成果反饋至相關(guān)部門和公眾，加強評估成果的應(yīng)用，推動規(guī)劃修訂完善，提升規(guī)劃管理水平，提高規(guī)劃實施的整體效能，對評估成果進行公告展示和過程資料歸檔，并逐級向主管部門上報、備案。

3.5 績效考核

考核對象為各級規(guī)劃實施的行政主管部門，考核主體是同級績效考評管理辦公室。根據(jù)考核年限可以劃分為年度考核和五年考核兩類（圖7）。

年度考核工作由各級人民政府組織每年開展一次?？己斯ぷ髦饕罁?jù)年度綜合體檢報告進行開展，將考核結(jié)果納入本年度政府績效管理考評體系，作為各責(zé)任部門獎懲依據(jù)。五年考核工作由各級人民政府組織每五年開展一次，考核工作主要依據(jù)定期綜合評估成果進行開展，考核結(jié)果作為各考核對象實施獎懲的依據(jù)、作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考評的依據(jù)、作為各考核對象組織部門干部使用的依據(jù)。

3.6 反饋調(diào)整

反饋信息主要來源于兩個方面：一是監(jiān)測評估預(yù)警發(fā)現(xiàn)問題后形成的反饋信息；二是社會面的滿意度調(diào)查或各部門業(yè)務(wù)執(zhí)行反饋信息。規(guī)劃主管部門在接收到社會反饋信息后，將屬于政策性內(nèi)容的信息反饋至人民政府，將屬于法律性內(nèi)容的信息經(jīng)過規(guī)劃委員會反饋至人民代表大會；規(guī)劃委員會在接收到社會反饋信息后，將屬于法定性內(nèi)容的信息反饋至人民代表人會，將屬于政策性內(nèi)容的信息反饋至人民政府，將屬于引導(dǎo)性內(nèi)容的信息反饋至規(guī)劃主管部門（圖8）。最終由人大授權(quán)規(guī)劃委員會針對不同反饋信息對規(guī)劃進行及時修改和調(diào)整。

4 結(jié)論與展望

本文基于湖南省國土空間規(guī)劃全生命周期管理的核心要求，構(gòu)建了國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制的總體框架和思路，并拓展了指標(biāo)體系、技術(shù)支撐、監(jiān)測預(yù)警、實施評估、考核和反饋等環(huán)節(jié)的研究，為省級國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制建設(shè)提供了理論、方法和支持。其中指標(biāo)體系提供了監(jiān)測評估預(yù)警的核心指標(biāo)庫以及各類指標(biāo)的適用范圍、傳導(dǎo)方式、更新頻次、監(jiān)控類型和指標(biāo)約束條件等；技術(shù)支撐提供了實施監(jiān)測評估預(yù)警的系統(tǒng)支撐、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；監(jiān)測預(yù)警、評估、考核和反饋貢獻了機制運行各環(huán)節(jié)的流程與實踐路徑。

目前，國土空間規(guī)劃工作還處于編制階段，對于實施階段的監(jiān)測評估預(yù)警機制方面的研究仍處于探索階段，未來還應(yīng)在實施監(jiān)督機制、監(jiān)測指標(biāo)體系、監(jiān)測評估預(yù)警技術(shù)方法、指標(biāo)運行模型等方面做更為系統(tǒng)深入的研究。隨著規(guī)劃技術(shù)手段的不斷發(fā)展，未來會有更加適合的技術(shù)方法產(chǎn)生，國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警機制的研究也將得到不斷深化。

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