過安衡

（深圳大學 法學院，廣東 深圳518060）

行政協(xié)助作為一種動態(tài)的、臨時的行政職權配置方式，在我國已經(jīng)不是一個陌生的事物，早在20世紀90年代就已經(jīng)有學者對其進行了研究，①國內(nèi)較早研究行政協(xié)助的學者有關保英、朱新力等，具體參見關保英：《行政法的價值定位》，中國政法大學出版社1997年版，第134頁；朱新力：《行政協(xié)助探析》，載《政府法制》1997年第5期，第20-21頁。只不過當時是放在行政組織法中進行的。時至今日，對于行政協(xié)助概念的界定，我國學術界已經(jīng)達成共識。所謂行政協(xié)助，一般是指行政主體在行使行政職權的過程中遇到障礙而其自身又無法克服時，請求與其沒有隸屬關系的其他行政主體（即被請求主體）提供幫助，以配合請求主體完成其行政職能的法律制度。行政協(xié)助的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）從主體關系來看，行政協(xié)助的請求主體和被請求主體之間不得存在隸屬關系；（2）從協(xié)助內(nèi)容來看，行政協(xié)助的啟動和實施只能是出于公務目的，非公務性活動不構成行政協(xié)助；（3）從啟動程序來看，行政協(xié)助的啟動具有被動性，它必須由請求主體先提出請求，否則，被請求主體不得依職權主動提供協(xié)助；（4）從行為性質來看，協(xié)助行為具有輔助性，被請求主體提供協(xié)助行為，是為了支持、配合、幫助請求主體完成行政職能，促成特定行政管理目標的實現(xiàn)。

由于行政協(xié)助在節(jié)省公共資源、降低行政成本、提高行政效能等方面發(fā)揮了積極作用，因而在現(xiàn)代各國（地區(qū)）的行政實踐中得以廣泛運用。德國、日本、韓國、意大利、葡萄牙、西班牙等國甚至在其行政程序法中用專門的章節(jié)或條款來規(guī)范行政協(xié)助行為。近年來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和行政管理體制改革創(chuàng)新的推進，行政協(xié)助現(xiàn)象在我國行政實踐中逐年增多，行政協(xié)助制度的重要性日漸凸顯，但其實施效果卻并不理想。究其原因，既與我國當前各行政主管部門職權劃分不明晰、地方保護主義盛行、行政執(zhí)法人員素質偏低等外在因素有關，也與其本身的程序設計不明確、不具體、隨意性較大、可操作性不強等內(nèi)在因素有關。這就好比一個工廠，不管它的規(guī)模有多大、資金有多雄厚，如果沒有一套科學合理的生產(chǎn)流程，就不可能生產(chǎn)出優(yōu)良的產(chǎn)品。同樣的道理，在我國現(xiàn)有的法治環(huán)境和行政管理體制的框架內(nèi)，要使行政協(xié)助制度應有的價值和功能得以全面展現(xiàn)，為其構建一套更加明細化、合理化的適用程序，尤為必要。

一、行政協(xié)助之程序構建應遵循的理念

行政協(xié)助之程序構建，除了要符合行政合法性、合理性這兩大基本原則之外，還應遵循以下理念：

（一）效率原則

提高行政效率已成為現(xiàn)代政府管理的主要價值追求。在現(xiàn)代社會里，任何一個主權國家在設定行政權的運行機制時，都必須考慮到行政效率。有學者指出，“行政與效率的密切關系決定了行政權，進而反映到行政程序上，不能沒有效率的烙印。”[1]行政協(xié)助作為行政程序的重要組成部分，其啟動和實施都要有利于提高行政效率，確保行政管理活動的有效運行。行政效率原則強調行政主體實施行政管理活動的高效性和務實性，這就意味著我國在構建行政協(xié)助程序時，應遵循這種理念，盡可能地提高行政效率，但又不得以損害社會公共利益和行政相對人的合法權益為代價。

（二）合作原則

行政權作為國家公權力的重要組成部分，既以統(tǒng)一的、整體的權力形式存在，又以若干子權力的樣態(tài)出現(xiàn)。在現(xiàn)代法治社會，行政權的有序、高效行使是國家公權力順暢運行的主要目標之一。在市場經(jīng)濟日漸成熟的今天，社會分工逐步細化，行政事務越來越復雜，這對行政權的有效行使提出了新的要求和挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)調、政府合作等新型行政觀念逐漸為人們所接受，作為政府合作主要形式之一的行政協(xié)助也在這種社會浪潮中得到人們的關注和重視。

眾所周知，現(xiàn)代政府普遍實行科層制行政管理體制，科層制的主要特征是專業(yè)化和等級制，即將政府所負擔的公共行政事務按照一定的標準和原則進行分類，在這個基礎上，設立不同地域、不同級別的行政機關。[2]法律再以行政職權的形式，將分類后產(chǎn)生的相應職責劃分給這些行政機關，由其組織實施和監(jiān)督管理。由于科層制是人為分解的結果，因而，職能劃分不科學、機構設置不合理等問題難以避免。這些問題的存在往往會使單個行政機關無法履行行政職能，完成行政管理目標。因此，在堅持現(xiàn)有的科層制行政管理體制下，相互協(xié)助、相互合作成為各行政機關履行行政職能和達成行政目標的必然選擇。

二、行政協(xié)助的運作程序

行政協(xié)助制度能否發(fā)揮其應有的價值和功能，在很大程度上取決于其運作程序是否科學合理，因而，行政協(xié)助的運作程序在行政協(xié)助制度中有著舉足輕重的地位和作用。

（一）行政協(xié)助請求的提出

如前文所述，由于行政協(xié)助在啟動程序上的被動性，要想啟動和實施行政協(xié)助行為，必須先由請求方提出協(xié)助請求。對此，還需要明確如下幾點：

1.請求主體

有學者認為“行政協(xié)助的主體就是行政主體?！盵3]筆者認為，這種觀點是將兩者簡單等同，顯然不正確。理由在于：行政主體主要包括行政機關和法律法規(guī)授權組織兩大類，這在我國學術界和實務界已經(jīng)成為共識。行政協(xié)助的主體分為請求主體和被請求主體，而請求主體是指在履行職能過程中遇到障礙的一方，它不僅包括行政機關和法律法規(guī)授權組織，還包括行政機關委托的組織。由此可見，行政協(xié)助的請求主體與行政主體雖然有交叉之處，但不能完全等同，前者在范圍上要大于后者。為什么說行政機關委托的組織也能成為行政協(xié)助的請求主體呢？原因在于：某一行政機關在委托另一組織行使自身的行政職責時，就已經(jīng)將請求協(xié)助的權力內(nèi)含其中而授予了受委托組織，受委托組織接受這一委托之后當然能夠實施行政協(xié)助請求行為。

2.被請求主體

毫無疑問，就行政協(xié)助來說，光有請求主體還不夠，如果缺失了被請求主體，行政協(xié)助制度照樣無法運行。被請求主體是指在行政協(xié)助法律關系中向請求主體提供協(xié)助行為的一方，它與請求主體相對應，但其范圍與請求主體不同，被請求主體只能是行政機關或法律法規(guī)授權組織。此時，為什么行政機關委托的組織不能成為被請求主體呢？原因在于：行政職權作為一種轉化形式的國家權力，是行政主體依法享有的實施國家行政管理活動的資格。[4]而行政機關委托的組織，雖然在形式上受到了行政機關的依法委托，但其自身并沒有獨立的行政職權，不具有提供協(xié)助的資格及權能，因而不能成為行政協(xié)助中的被請求主體。

3.請求形式

任何行政行為都需要借助一定的形式體現(xiàn)出來。①行政行為的形式主要有四種：書面形式、口頭形式、默示形式和動作形式。協(xié)助請求也一樣，必須具備某種正式的或者非正式的形式?？疾焓澜绺鲊ǖ貐^(qū)）的行政程序法就會發(fā)現(xiàn)，當今只有日本《行政程序法（草案）》規(guī)定了書面形式。②日本《行政程序法（草案）》（1964年）第9條之2規(guī)定：“行政機關依前項規(guī)定請求與其職務有關之其他行政機關協(xié)助時，應預先以書面記載一定之必要事項為之，但情形緊急時，不在此限”。就我國行政管理實踐來看，筆者認為，提出行政協(xié)助的請求，一般情況下應該以書面形式為原則，旨在確認行為存在的事實以及行為的內(nèi)容。但有時某些事情的發(fā)生具有不可預測性，因情況緊急需要立即請求并盡快作出決定，在這種情況下，應該允許請求主體先以口頭形式提出請求，事后再及時補充書面材料。

（二）行政協(xié)助請求的審查

是否應給予協(xié)助，要對協(xié)助請求進行審查之后才能決定，這里主要涉及以下三個問題：

第一，審查時限。明確合理地規(guī)定協(xié)助請求的審查時限，是效率原則的內(nèi)在要求。什么樣的審查時限才是合理的？筆者認為，不能一概而論，應根據(jù)“法定協(xié)助和自由協(xié)助”①關于行政協(xié)助的分類問題，有學者專門對此進行了研究，不少學者主張，行政協(xié)助可分為法定協(xié)助和自由協(xié)助（或者任意協(xié)助），具體可以參見黃學賢、吳志紅：《行政協(xié)助分類研究初探》，載《江蘇社會科學》2009年第4期，第135-136頁。的不同分類而分別作出規(guī)定。對于法定協(xié)助，可以通過立法對協(xié)助請求的審查時限予以明確的規(guī)定；對于自由協(xié)助，可以由雙方根據(jù)具體情況協(xié)商確定合理的審查時限，而無需立法作出硬性規(guī)定。

第二，審查方式。協(xié)助請求的審查方式，就是指采用何種方式對協(xié)助請求進行審查，具體包括形式審查和實質審查。到底該如何規(guī)定，筆者認為，被請求主體應該先對申請材料進行形式審查，假若該申請不符合形式要件（比如缺少必要材料），則被請求主體應告知請求主體及時補正。只有形式審查通過了，才能進入下一環(huán)節(jié)，即根據(jù)一定的標準和原則對申請材料進行實質審查。這樣做既是為了提高行政效率，又是為了防止請求主體濫用協(xié)助請求權，從而達到監(jiān)督行政主體依法行政的目的。

第三，審查內(nèi)容。協(xié)助請求的審查內(nèi)容，是指哪些事項包含在在審查范圍之內(nèi)。主要包括：提交的申請材料是否齊全及符合要求、請求主體有無資格提出協(xié)助請求、請求事項是否為本機關所管轄、請求協(xié)助的法定事由是否具備、不予協(xié)助的法定情形是否具備等。

（三）行政協(xié)助決定的作出

只有先對協(xié)助請求進行審查，被請求主體方能決定應否提供協(xié)助。至于是否提供協(xié)助，被請求主體應該綜合考慮以下因素：有無相關的立法作了必須協(xié)助或不得協(xié)助的硬性規(guī)定；跟本單位的固有職權會不會發(fā)生沖突；本單位有無能夠勝任或適合的工作人員；提供協(xié)助的經(jīng)濟成本與其所取得的實際成效是否合理等。如果決定不予協(xié)助，被請求主體應以書面方式告知請求主體，同時還要說明其中的理由；如果決定予以協(xié)助，被請求主體也應告知請求主體，并盡快制定執(zhí)行協(xié)助事項的具體方案。這里需特別強調的是，為了提高行政效率，確保行政管理活動的順利進行，是否予以協(xié)助的決定必須在一定時間內(nèi)作出。若是因為被請求主體故意拖延而致使行政職能無法實現(xiàn)，進而影響到相對人的合法權益，將依法追究被請求主體的責任。

（四）行政協(xié)助行為的實施

在行政執(zhí)法實踐中，一旦被請求主體決定予以協(xié)助，就應該盡快執(zhí)行協(xié)助事項，以確保行政職能的完成和行政目標的實現(xiàn)。同時，為了盡可能地減少對相對人的合法權益造成損害，在執(zhí)行協(xié)助事項過程中，被請求主體應該采取適當?shù)姆椒ɑ虼胧?。當然，有時為了保障重大的社會公共利益，不得不損害或犧牲相對人較小的合法權益，這種情況應該嚴格遵照法定程序，并且依法對相對人給予合理的補償或賠償。在協(xié)助事項全部執(zhí)行完畢后，被請求主體應該將該事項的執(zhí)行結果及相關的書面材料一并轉交給請求主體。

三、行政協(xié)助的費用負擔

盡管費用負擔不是行政協(xié)助的核心問題，但如果處理得不合理，同樣會影響到行政協(xié)助功能的充分發(fā)揮和行政目標的有效實現(xiàn)。正是因為如此，該問題受到了各國（地區(qū)）行政程序立法的高度重視。合理分擔因提供協(xié)助而產(chǎn)生的費用，必須明確以下四個方面：

（一）費用的支付范圍

協(xié)助費用的支付范圍，是指要界分清楚哪些費用是因執(zhí)行協(xié)助事項而產(chǎn)生的。如何界分協(xié)助費用，筆者認為，至少有如下三個判定標準：第一，從時間范圍上看，協(xié)助費用必須是在公務啟動以后、協(xié)助事項執(zhí)行完畢之前這一時間段所產(chǎn)生的費用；第二，從行為動機上看，只能是為了幫助請求主體完成其職能而執(zhí)行協(xié)助事項所產(chǎn)生的費用；第三，從主體身份上看，只能限于被請求主體因執(zhí)行協(xié)助事項而產(chǎn)生的費用，不包括請求主體為履行其職責所支出的費用。當然，到底花費了多少金額，應該根據(jù)協(xié)助行為執(zhí)行中實際產(chǎn)生的費用加以確定。

（二）費用的承擔主體

協(xié)助費用的承擔主體，是指在執(zhí)行協(xié)助事項過程中所產(chǎn)生的經(jīng)費開支具體由誰來承擔。我國在起草行政程序法時借鑒了韓國的做法，②《韓國行政程序法》（1996年）第8條第6項規(guī)定：“行政協(xié)助所需之費用，由請求協(xié)助之行政機關負擔，其負擔金額及負擔方法，由請求協(xié)助之行政機關及受請求之行政機關協(xié)議決定之”。如應松年教授主持起草的《行政程序法（建議稿）》（2004年11月）第15條第2款規(guī)定：“行政協(xié)助所需費用由請求機關承擔”。筆者認為，由于各國的情況不同，簡單照搬別國的做法未必可取，確定我國行政協(xié)助費用的承擔主體，應該按照不同的情況分別加以規(guī)定。對于自由協(xié)助，其費用由請求主體承擔比較妥善，因為這樣做有利于調動協(xié)助主體提供協(xié)助行為的積極性，促成行政管理目標的實現(xiàn)；但對于法定協(xié)助，其費用則應該由被請求主體承擔，因為根據(jù)我國的財政預算分配體制，這些費用已經(jīng)包含在被請求主體的預算范圍內(nèi)。

（三）費用的支付時間

對于協(xié)助費用的支付時間問題，各國（地區(qū)）均未作出統(tǒng)一的硬性規(guī)定。在我國，應該根據(jù)不同情況區(qū)別對待。對于自由協(xié)助，其費用既可以由被請求主體先行墊付，待協(xié)助事項完成后再向請求主體請求支付，也可以由請求主體先行預付給被請求主體；對于法定協(xié)助，由于該費用是由被請求主體自行承擔，故按財務規(guī)定辦理即可，不存在支付時間問題。

（四）費用的支付方式

對于協(xié)助費用的支付方式，德國《行政程序法》（1976年）沒有作出明確的規(guī)定，而韓國《行政程序法》（1996年）和我國臺灣地區(qū)“行政程序法”（1999年）均規(guī)定協(xié)助費用的支付方式由請求機關和被請求機關以協(xié)議定之。筆者認為，韓國和我國臺灣地區(qū)的做法靈活性較強，可以加以借鑒。對于行政協(xié)助費用的支付方式不宜作出硬性規(guī)定，但是具體方式的選擇應該既有利于完成行政目標，同時還要符合效率原則。

四、行政協(xié)助的爭議及解決

任何法律制度在實際運行中都會產(chǎn)生爭議或糾紛，行政協(xié)助也不例外，在其運行中必然會產(chǎn)生各種各樣的爭議，及時有效地解決這些爭議，不僅是保障相對人合法權益的需要，也是衡量制度本身是否成熟的主要標準。

（一）內(nèi)部爭議及解決

這是指請求主體和被請求主體之間的爭議。這類爭議產(chǎn)生的原因主要有以下幾種情況：請求主體的申請書不合程序或不合要求；請求主體不適格或請求行為本身違法；請求主體認為應當給予協(xié)助，而被請求主體卻不予協(xié)助的；因執(zhí)行協(xié)助事項所產(chǎn)生的經(jīng)費開支無法達成一致意見等。

在實踐中，盡管這種類型的爭議很常見，但其最終的法律效果僅局限于行政內(nèi)部的請求主體與被請求主體之間。為了盡快地化解糾紛或爭議，提高行政活動效能，筆者認為，這種類型的爭議可以通過行政內(nèi)部程序予以解決，具體解決途徑可以規(guī)定為：由爭議雙方的共同上級機關裁決。

（二）外部爭議及解決

這是指請求主體與行政相對人、被請求主體與行政相對人之間的爭議。這類爭議產(chǎn)生的原因主要有以下幾種情況：相對人認為請求主體未能依法請求協(xié)助；請求主體在協(xié)助的情形下作出了行政行為，但相對人對此行為不服；被請求主體雖然提供了協(xié)助行為，但相對人對這種行為不服；執(zhí)行協(xié)助事項時，相對人有違法行為等。

與第一種爭議不同的是，這種類型的爭議最終會影響到行政相對人，而維護公共利益和保護相對人的合法權益是行政法的立法目的?；诖?，筆者認為，對于這類爭議，其解決途徑應該更為寬泛，即可以先由爭議雙方協(xié)商解決；若協(xié)商不成，行政相對人可以采用申請行政復議或者提起行政訴訟的方式解決；如果行政相對人認為具體行政行為違法且損害了其合法權益的，還可以要求行政賠償。當然，如果在行政主體執(zhí)行協(xié)助事項時，行政相對人有違法行為且該行為影響了行政職能的完成，則可以由行政主體依法對其進行相應的懲罰，以保障行政職能的順利完成。

[1]應松年,劉莘.行政處罰法理論與實務[M].北京:中國社會出版社,1996:144.

[2]王春娟.科層制的涵義及結構特征分析——兼評韋伯的科層制理論[J].學術交流,2006(5):56.

[3]王麟.行政協(xié)助論綱——兼評《中華人民共和國行政程序法（試驗稿）》的相關規(guī)定[J].法商研究,2006(1):45.

[4]胡建淼.行政法學[M].北京:法律出版社,2010:108.