王江成

（云南大學公共管理學院，云南　昆明　650091）

民國時期設治局對邊疆民族地區(qū)的治理

王江成

（云南大學公共管理學院，云南昆明650091）

設治局制度萌芽于清末光緒年間，其正式的名稱是在中華民國建立之后才真正出現(xiàn)的。設治局雖是民國政府為統(tǒng)一全國政治、加強縣級政府組織體系建設而在尚不具備設縣條件的邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)暫設的“準縣”，但設治局一經(jīng)建立就好比民國政府嵌在邊疆民族地區(qū)的一個“楔子”，并在南京國民政府時期真正成為政府治理邊疆民族地區(qū)的重要主體，發(fā)揮著一定的治理作用。礙于國民黨政權處于內(nèi)憂外患的困境之中，設治局在邊疆民族地區(qū)的治理效能有所削弱。但不能以此而否定設治局在民國時期邊疆治理中所發(fā)揮的歷史作用和對今天中國的邊疆治理所具有的重要啟示。

民國時期；南京國民政府；設治局；邊疆民族地區(qū)；邊疆治理

中華民國建立后，國家與社會處于疾風暴雨式的轉型之中。地方各級行政機構不統(tǒng)一、縣級行政區(qū)劃名稱重復、地區(qū)條件各不相同的混亂情況成為當時阻礙國家統(tǒng)治能力進一步鞏固的障礙。為了適應現(xiàn)代國家治理的需要、實現(xiàn)國家權力下沉和增強國家向上的提取能力，統(tǒng)一全國政治、推進全國政治行政一體化、加強縣級地方組織體系建設就成為民國政府國家政權建設的重要任務。與此同時，在邊疆民族地區(qū)，土司殘余勢力等傳統(tǒng)力量依舊支配著邊疆政治格局，加之外部力量對邊疆的入侵，使得邊疆民族地區(qū)的情況較為復雜，迫使政府在推進縣級組織建設的過程中對不同地區(qū)采取不同方式。設治局在這樣的歷史背景下應運而生，它是民國政府為了統(tǒng)一縣治、應對深刻的邊疆危機、提升邊疆治理能力，而先后在一些邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)設立的過渡性縣級行政機構。設治局多數(shù)設在邊疆（包括邊疆民族地區(qū)，邊疆省份的“內(nèi)地”），少數(shù)也設在河北、江蘇、山東等地的少數(shù)民族地區(qū)。設治局的設立，對民國政府的邊疆治理起到了一定作用。研究民國時期設治局對邊疆民族地區(qū)的治理，對研究民國時期的邊疆治理有著重要意義。

一、國家轉型背景下的民國設治局

設治局主要出現(xiàn)在民國時期?！捌淠康氖峭ㄟ^在尚不具備設縣條件的少數(shù)民族地區(qū)或邊遠地區(qū)先行設立縣級過渡政府，作為設縣的籌備機構，為正式設立縣治創(chuàng)立條件，并最終在條件成熟時建立縣治，從而統(tǒng)一全國縣級地方行政體制，加強中央對地方的控制?！保?］1有學者認為“設治局制度萌芽于清光緒末年，為設縣之階梯。當時東三省等邊遠地區(qū)，擬設新縣（廳、州）時，由設治委員前往劃界，招徠移民墾殖、加強治安，待確有成效后，再正式設立縣治”［2］101?！邦欘R剛、史念海在其所著的《中國疆域沿革史》中也指出，清末于新辟土地及改土歸流之區(qū)，往往斟酌當?shù)刂樾?，建置設治局，以為置縣之準備”［3］?！白钤绯霈F(xiàn)的設治局是清光緒三十四年（1908年）在黑龍江設置的吉拉林設治局，轄今內(nèi)蒙古額爾古納市部分地區(qū)”［2］484。而腐朽沒落的清王朝在不久之后即退出中國政治歷史舞臺，隨之而起的是中華民國的誕生，并開啟了中國由王朝國家向民族國家的國家形態(tài)轉型，設治局制度同其它政治結構一道伴隨著國家形態(tài)的轉型而發(fā)生變化。民國時期的設治局在定位和功能上與清末類似機構相比有了明顯的提升。

中華民國作為中國構建民族國家的初次嘗試，提供了重置政治制度的可能。從清王朝向中華民國的轉型，加強中央集權、統(tǒng)一地方行政制度、有效控制地方成為新生民國政權亟需解決的政治問題。設治局的名稱在北京政府推進行政制度改革、加強縣級地方組織體系建設的大背景下正式出現(xiàn)?！俺蔀榕c縣并列但地位略低的地方行政機構，長官稱設治員，經(jīng)費按縣缺減半預算”［2］101。北京政府時期的設治局主要出現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)或邊遠新開發(fā)的、未設縣的蠻荒之地。其次在一些已經(jīng)設縣，但由于縣域面積廣大，系幾縣交叉、縣知事公署無法有效控制的轄地劃分出來先置設治局，為日后單獨設縣做準備。但北京政府統(tǒng)治時期，是中國近代史上封建買辦階級、大地主、大軍閥混戰(zhàn)的時期，除掌握中央政府的北洋軍閥之外，全國各省還有大大小小的軍閥，并各自為政，并沒有完全按照北京政府的規(guī)定來建立設治局，而是根據(jù)地方的需要，建立了名目極多、具有設治局性質(zhì)的類似機構?？偟膩砜?，這一時期所設設治局數(shù)量較少，并主要集中于西北、東北省區(qū)；西南地區(qū)，僅四川省建立過一個設治局，其他省份則主要設過一些類似的機構。同時大多數(shù)設治局處于經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，在土司制度大量存在的邊疆民族地區(qū)，設治局的建立則比較困難或難以發(fā)揮實效。

到了南京國民政府時期，國民黨在形式上統(tǒng)一了全國。較北京政府時期，其對全國的統(tǒng)治大大加強，并秉承孫中山先生在《建國大綱》中提出的“中央、省、縣三級政府層級，且相互聯(lián)絡”的精神，對地方行政制度作了進一步調(diào)整；廢除了北京政府時期的道一級地方行政層級，實行省直管縣的省、縣兩級地方行政體制；進一步突出了縣作為基本行政單位的基礎地位。另一方面，于民國二十年（1931年）六月二日頒布了《設治局組織條例》，并繼續(xù)在各省未設縣治的地方，暫時建立設治局，為日后正式設縣做準備。此外，把北京政府時期邊遠省份設立的一些名目繁多的特殊縣級行政組織一律改為“設治局”。除原來已經(jīng)設立設治局的西北、東北省份繼續(xù)設立設治局之外，前一階段未設設治局的一些西部省份，乃至東部地區(qū)的江蘇、山東等省都先后建立了設治局，設治局的數(shù)量大大增多。加之南京國民政府廢除土司制度和對邊疆地區(qū)的開發(fā)，以前是土司控制的邊疆民族地區(qū)也紛紛建立了設治局。這一時期的設治局與縣同級，其機構的職能、運行和人事的任用基本上與縣級政府相同，并隸屬于省政府。但因其管轄某一特殊行政區(qū)域的權宜性和過渡性，以及其行政機構的不完善，因此尚不能成為一級完整的地方政府；而與北京政府時期相比，這一時期的設治局逐漸成為國民黨政權控制邊疆少數(shù)民族的重要政治實體。設治局的設立和運作逐步規(guī)范，其行政長官也由北京政府時期的設治員改為設治局局長，并受省政府指揮監(jiān)督處理本區(qū)域內(nèi)行政事務，設治局也可制定單行規(guī)程。

二、作為邊疆民族地區(qū)治理主體的設治局

因設治局為籌備設縣而置，而民國時期尚未設縣的地區(qū)卻不僅限于邊疆民族地區(qū)。因此，有必要對作為邊疆民族地區(qū)治理主體的設治局作一界定。邊疆民族地區(qū)既區(qū)別于邊疆地區(qū)，也不同于少數(shù)民族地區(qū)，它是二者的結合，即少數(shù)民族居住的邊疆地區(qū)，而在這樣的地區(qū)建立起設治局并開展治理則主要是南京國民政府成立以后的事。因此，作為邊疆民族地區(qū)治理主體的設治局主要是指南京國民政府時期在邊疆民族地區(qū)設立的設治局。它不同于邊疆省份的“內(nèi)地”和東部少數(shù)民族地區(qū)設立的設治局。邊疆省份的“內(nèi)地”原已普遍設流官治理，但由于這些地區(qū)距縣城太遠，縣知事公署、縣府鞭長莫及，或?qū)賻卓h交叉之地，縣府無法有效控制。因此需要重新調(diào)整行政區(qū)劃，以便更好的治理。這一地區(qū)的設治局實際上是政府對部分縣的行政區(qū)域進行調(diào)整的產(chǎn)物。故這些地區(qū)的設治局在行政區(qū)域劃撥完畢，設縣籌備工作基本完成后很快就改為“正縣”①參見李燕：《設治局：民國云南邊疆建設的新舉措》，云南大學出版社，2013年版，第23頁。；東部少數(shù)民族地區(qū)設立的設治局則缺少邊疆屬性，即非邊緣地區(qū)，大多處于國家統(tǒng)治能力可及的范圍之內(nèi)，不存在土司殘余勢力的控制，很少受到帝國主義的侵擾；而在邊疆民族地區(qū)設立的設治局則有幾大特點：首先，處于邊遠尚未開發(fā)的蠻荒之地，經(jīng)濟社會發(fā)展水平低下。其次，多半是土司殘余勢力支配下的少數(shù)民族聚居區(qū)，基本保留著領主經(jīng)濟，并受帝國主義的侵擾。最后，這些地區(qū)政治因素復雜，國家很難通過一勞永逸的方式摧毀這些地區(qū)的傳統(tǒng)權威結構。

以云南邊疆民族地區(qū)設治局的設置為例，民國十六年（1927年）龍云統(tǒng)一云南全省政局后，才真正按照南京國民政府的指令對轄區(qū)內(nèi)的行政體制進行調(diào)整，設治局這一特殊行政機構在這一時期才得以在云南邊疆民族地區(qū)紛紛建立起來。大致存在兩種類型：（1）土司弱小型。主要集中在滇西北的怒江地區(qū)，這一地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平低下，很多地區(qū)還處于原始社會末期向階級社會過渡的階段，土司勢力較小且沒有形成相互緊密聯(lián)系的統(tǒng)治集團，這為云南省政府動用武力迅速設治提供了可能。同時，由于英帝國主義一直企圖吞并該地，在武裝占據(jù)片馬后不斷地對該地區(qū)的民族上層進行拉攏收買，而一些民族上層在帝國主義的利誘下也已心存動搖。在這種情況下動用武力迅速改流設治，以消除帝國主義侵吞該地的企圖已迫在眉睫。因此，怒江地區(qū)設治局的建立主要采用武力征服的方式，即在殖邊隊進駐怒江后設立的殖邊委員、行政委員的基礎上建立起設治局。［6］（2）“土”“流”共治型。主要集中在滇西、滇南。特別是德宏地區(qū)，基本上保留了封建領主經(jīng)濟，土司統(tǒng)治源遠流長，土司對當?shù)氐纳鐣⒄?、?jīng)濟、文化的控制十分牢固，各個土司之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，互通聲息，形成了一個強大的統(tǒng)治集團，動用武力強行改土歸流對當時的云南地方政府來說有點力不從心。況且帝國主義一直在拉攏利誘當?shù)氐拿褡迳蠈?，若強行改流勢必造成土司棄國外投，但若任其妄為，則又恐日久生變。在這種進退維谷的情勢下，這一地區(qū)設治局的建立方式必然與土司勢力弱小的地區(qū)不同，即不是建立在武力鏟除土司勢力的基礎上，而是采用相機而動的漸進方式，讓內(nèi)地政府的統(tǒng)治勢力逐步延伸到這些傳統(tǒng)的土司統(tǒng)治區(qū)，對土司進行監(jiān)督和控制，待條件成熟時再最終完成改土歸流。［7］而相比全國已基本廢除土司制度的邊疆省份而言，云南的情況較為特殊。因而，從全國范圍來看，南京國民政府時期邊疆民族地區(qū)設治局的建立還有一種類型，即廢“土”變“流”型。并主要集中在土司制度已經(jīng)廢除，且受到南京國民政府進一步開發(fā)的地區(qū)，在這些地區(qū)設立設治局僅僅是正常的流官機構設置。

設治局在邊疆民族地區(qū)一經(jīng)建立并成為國民政府治理這些地區(qū)的重要政治主體，發(fā)揮著重要治理職能，成為國民黨政權主導的國民政府嵌在邊疆民族地區(qū)的重要國家力量。①國民黨在治理邊疆民族地區(qū)的政治實踐過程中，除了為進一步統(tǒng)一縣治而設立設治局之外，還在邊疆民族地區(qū)設置了設治局國民黨區(qū)部，以及設治局內(nèi)部的司法處和法院等。設治局欲要開展對邊疆民族地區(qū)的治理，必須具備一定的治理基礎、權力來源及明確的治理權限。治理基礎包括組織基礎、經(jīng)濟基礎、合法性基礎；權力來源包括制度性權力來源、體制性權力來源；治理權限包括管轄區(qū)域的劃定、法律法規(guī)的制定以及同縣級政府的關系等。組織基礎是指設治局的組織架構，橫向上，包括設治局組織機構的建立和完善以及機構職責；縱向上，包括設治局的基層行政組織。經(jīng)濟基礎則主要來源于政府財政撥付，在“土”“流”共治的邊疆民族地區(qū)，則還可從司署（干崖）撥給。除此之外，收受苛捐雜稅等。合法性基礎主要是指邊疆民族地區(qū)民眾對設治局正當性的認同程度；設治局的制度性權力來源于中央政府制定并頒布的《設治局組織條例》、省級政府制定的《設治局組織規(guī)程》和《設治局辦事細則》以及設治局自身制定的單行規(guī)程對設治局的規(guī)定。體制性權力來源則因政治運行的實際狀況而有所不同，民國時期的地方權力主要掌握在省級政府手中，因此，設治局的體制性權力更加傾向于省級政府的授權；設治局的管轄區(qū)域是指設治局能夠有效行使行政權力的地區(qū)，它與縣級政府的管轄區(qū)域不存在重疊的現(xiàn)象。而在土司區(qū)，設治局管轄的實際區(qū)域需要與當?shù)赝了臼鹜讌f(xié)并形成一個雙方默認的管轄范圍。法律法規(guī)的制定方面，在不抵觸中央、省法令的前提下，設治局可以發(fā)布局令與制定單行規(guī)則。

同縣級政府相比較，設治局在形式上，不論是在內(nèi)部組織機構的設置、機構的職能上以及設治局自身的置廢與區(qū)域的劃分上，還是在基層組織的設置上幾無差異，已基本具備縣級政府的框架。設治局的組織機構經(jīng)歷了一個從建立到完善的過程，以1945年的云南設治局為例，橫向上，各設治局一般都設置了民政科、財政科、建教科、會計室、秘書室、戶籍室、警察局和自衛(wèi)常備隊等。與同時期曲靖縣相比，該縣的組織機構僅多出電話所、縣金庫、合作庫及工會、商會、農(nóng)會等一些辦事機構和民眾組織。②參見李燕：《設治局：民國云南邊疆建設的新舉措》，云南大學出版社2013年版，第68頁?？v向上，與內(nèi)地各縣一致，建立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-保-甲長制度。而且從制度的規(guī)定上來說，設治局的置廢與區(qū)域的劃分，與設置新縣一樣，由省政府擬具圖說，咨請內(nèi)政部呈由行政院轉請國民政府核準公布。設治局長實現(xiàn)薦任，由省民政廳提出合格人員，經(jīng)省政府委員會議決委用并轉報內(nèi)政部備案，受省政府的指揮監(jiān)督，處理該管轄區(qū)域內(nèi)各行政事務。［2］101與此同時，1929年南京國民政府頒布的《縣組織法》規(guī)定：“縣設縣政府，于省政府指揮監(jiān)督之下，處理全縣行政、監(jiān)督地方自治事務”，“于不抵觸中央及省之法令范圍內(nèi)得發(fā)布縣令，并得制定縣單行規(guī)則”“縣政府設縣長一人，由民政廳提出合格人員二人至三人，經(jīng)鎮(zhèn)政府議決任用之”［1］68。但在實際上，除非是建立在土司弱小型或廢“土”變“流”型地區(qū)的少數(shù)設治局，其機構真正具備了與內(nèi)地縣政府相似的職能外，在土司勢力強大的地區(qū)建立的設治局，其實際行政權力和人員編制與內(nèi)地縣相比，相差甚遠，轄區(qū)內(nèi)的實際統(tǒng)治權基本上還掌握在土司手中，邊疆土司區(qū)的設治局未能取代土司在邊疆民族地區(qū)的統(tǒng)治，使得“土”“流”共治型的邊疆民族地區(qū)實際上形成了兩套統(tǒng)治機構：一套是土司的，一套是設治局的。這也使得這些地區(qū)的設治局組織系統(tǒng)與內(nèi)地的縣政府相比具有質(zhì)的差別。

三、設治局治理邊疆民族地區(qū)的主要舉措及治理困境

邊疆各民族的政治、經(jīng)濟、文化得以通過設治局這一橋梁開始了與內(nèi)地交融聯(lián)系的過程，更為重要的是，設治局推行的一些重要舉措進一步開發(fā)了邊疆，客觀上改變了邊疆民族地區(qū)的面貌。

對邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會的治理。推行保甲制度，加大對基層社會的控制。保甲制度隨著清王朝封建統(tǒng)治的滅亡而衰落，然而在20世紀30年代末期得到了強化，成為國民黨政權控制鄉(xiāng)村地區(qū)、防止共產(chǎn)黨力量進一步壯大的基層行政制度。保甲制度的推行使得邊疆民族地區(qū)的基層組織與內(nèi)地趨于一致，完善了邊疆民族地區(qū)的基層行政組織體系，為設治局有效治理邊疆農(nóng)村地區(qū)建構了組織框架；清查戶口，編制戶籍，清丈土地。歷代王朝統(tǒng)治者為了加強統(tǒng)治的需要，都毫無例外要開展戶口、土地清查工作，在中華民國建立之前，邊疆土司區(qū)的土地、人丁都是土司的私有財產(chǎn)，中央王朝從來沒有對這些地區(qū)的人口進行過調(diào)查，土司也不會向流官政權據(jù)實以報。因此，設治局開展的戶口清查工作使得中央政府得以首次掌握邊疆土司區(qū)的經(jīng)濟社會人口狀況，加深了對這些地區(qū)情況的了解，提升了政策制定的實效性；興修道路，改變交通閉塞狀況，設立郵政機構，方便政令通達和信息傳播。設治以前，邊疆民族地區(qū)交通閉塞，自然條件惡劣，高山峽谷居多，境內(nèi)交通只有土司管轄的幾個村寨和部族之間的羊腸小道，與鄰縣交往的通道也只有少量的人行步道。在信息傳播方面主要靠驛站，而且多半用于軍事用途且數(shù)量極少，老百姓聯(lián)結交往的活動只能依靠捎口信等速度慢、容易失真的方式來進行。民國設治以后，修路架橋成為設治局的一項重要工作。并隨著交通條件的逐步改善，在邊疆民族地區(qū)建立郵政機構成為了可能，然而引進先進生產(chǎn)技術、發(fā)展商品經(jīng)濟。設治局建立之后，為內(nèi)地的先進農(nóng)作物引入邊疆民族地區(qū)搭建了一個互通有無的平臺，并從內(nèi)地帶來了剩余資本，催生了邊疆民族地區(qū)商品經(jīng)濟的萌芽和發(fā)展；興辦學校、發(fā)展教育文化事業(yè)，建立醫(yī)療機構、解除民眾疾苦。學校的興辦有力地抵抗了帝國主義對邊疆民族地區(qū)的文化滲透，漢語在邊疆民族地區(qū)得到一定程度的傳播和使用，減少了設治局在與少數(shù)民族交往過程中的語言障礙。同時衛(wèi)生院等醫(yī)療機構的建立在一定范圍內(nèi)減輕了少數(shù)民族群眾的痛苦，改變了他們一直以來信奉的尋巫占卜等迷信觀念，開始有了患病求醫(yī)服藥的意識；開設民團、警察局，維護社會治安，起到了震懾盜匪的作用。民團等暴力機關成為設治局施政的重要權力基礎，是設治局權威得以確立的關鍵。積谷備荒，客觀上增強了民眾抗風險能力。［1］74-207

對族際關系的治理。實際上是指調(diào)和少數(shù)民族之間的矛盾。設治局建立之前，邊疆民族地區(qū)的傳統(tǒng)勢力主要依靠習慣法來調(diào)解民族之間的矛盾和沖突。隨著設治局的設立以及土司制度漸漸示微，土司制定的一套評判規(guī)則開始受到現(xiàn)代國家制度的沖擊，土司對族人間的利益沖突顯得力不從心和缺乏調(diào)解力。一時間舊的規(guī)則開始疲軟，新的制度尚未確立，在邊疆民族地區(qū)極易發(fā)生寺院喇嘛、大小部族和村寨頭人之間的集體械斗，嚴重影響了邊疆民族地區(qū)的生產(chǎn)生活和社會治安。設治局隨即設立司法處和法院，行使司法權和審判權，從很大程度上建立了管轄區(qū)域內(nèi)的政治秩序。加之設治局已經(jīng)建立的行政機構，使原來互不統(tǒng)屬的各族群有了共同的政治屋頂。所以，當?shù)厣贁?shù)民族“對于雀角之爭，都到鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所排解”。因此，設治局各級機關在調(diào)和和處理民族矛盾上發(fā)揮了很大的作用，使原來原始的調(diào)和方式向司法訴訟過渡，在處理矛盾方面提供了一定的法律保障，而且，由于政府的調(diào)和作用帶有一定的強制性，經(jīng)處理后相同矛盾的出現(xiàn)情況較未設治前大為減少，邊疆民族地區(qū)不穩(wěn)定因素在一定程度上減少了。［4］55

國防與邊民管理。民國時期，帝國主義的殖民擴張進一步加劇，對我邊疆領土早已垂涎三尺。中華民國面臨深刻的邊疆危機。一方面，西方教會勢力披著宗教的外衣對我邊疆民族地區(qū)進行文化滲透，企圖在尚未接受國民教育的邊疆民族地區(qū)進行文化侵略。另一方面，邊疆民族地區(qū)多與外國接壤，“由于民族跨境而居，境內(nèi)外的同一民族有著共同的文化特質(zhì)，彼此間的經(jīng)濟聯(lián)系也十分密切，在國家認同的不確定性上更大”［1］215，再加上，中央政權鞭長莫及，一旦土司因利益關系而選擇外逃，將會給國家的領土完整帶來不可估量的損失。因此，鞏固國防和邊民管理成為民國時期政府解決邊疆危機的重大任務。設治局連同地方愛國勢力一道肩負起了這一歷史使命。一方面，設治局興辦學校教育，逐步使邊民有了國家的觀念和歸屬感，對于外來勢力的入侵能夠自覺或不自覺的反抗。另一方面，組織勘察隊，查勘國界，請示上級調(diào)派軍隊駐扎邊防，一定程度上改變了邊疆民族地區(qū)“有邊無防”的狀況，遏制了帝國主義入侵的勢頭，特別在抗日戰(zhàn)爭時期，設治局團結土司等傳統(tǒng)勢力共同保家衛(wèi)國，支持了國家的抗戰(zhàn)。

但由于民國時期種種條件的羈絆和限制，設治局對邊疆民族地區(qū)的治理也面臨著諸多困境，使得設治局在邊疆民族地區(qū)采取的治理措施沒有得到充分實施，設立的政治預期與實際收效之間存在反差。首先，民國時期是古老的中華文化受到現(xiàn)代西方文明嚴重挑戰(zhàn)的一個激變時期，國家發(fā)展演變的軌跡發(fā)生了曲線變化。國家內(nèi)部，各種性質(zhì)的政權相繼建立，連年征戰(zhàn)，形成一個個獨立的“國中國”，形式上代表中央政府的國家政權無法有效的實現(xiàn)國家政權建設的目標，中央政府的統(tǒng)治能力有限，大多數(shù)省份始終處于地方實力派的統(tǒng)治之下；國家外部，帝國主義虎視眈眈，民族危機、邊疆危機日愈深重，特別是抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民黨政府忙于應付日本帝國主義的侵略，更加無暇顧及邊疆民族地區(qū)的改流設縣問題，事實上，民國時期，邊疆省份設縣、設治局的置廢，一般由省府決定，事后再申報國民政府內(nèi)政部，內(nèi)政部發(fā)函請依法報部核準。［5］抗戰(zhàn)勝利后，國共內(nèi)戰(zhàn)再起，國民黨中央更無力顧及邊疆地區(qū)，作為地方最高行政長官的省主席囿于自身實力，無法給予設治局太多的支持。設治局失去了強大的政治經(jīng)濟后盾，削弱了設治局在邊疆民族地區(qū)的治理作用。

加之，國民黨腐敗帶來的權威貶損與合法性流失，使得設治局缺乏施政的群眾基礎。在軍閥政權的負面影響較大的邊疆民族地區(qū)，設治局在某種程度上形同虛設，權威不足。在與土司殘余勢力博弈的過程中，往往朝著不利于民國政府開展對邊疆民族地區(qū)有效治理的方向發(fā)展。以云南省盈江設治局為例，辛亥革命后，云南軍閥勢力逐步深入盈江，民國二十一年（1932年）改干崖行政委員公署為盈江設治局，其建立初期，內(nèi)部行政機構殘缺不全，僅設有第一科、教育局，其中，第一科管戶籍；教育局乃沿襲行政公署的內(nèi)設機構。［6］直到民國三十四年（1945年），按照《云南省設治局組織章程》的規(guī)定，盈江設治局才逐步建立了內(nèi)部行政機構。在這期間，設治局的機構的建立和完善以及設治局治理實際上是“土流合一”的過程。設治局的警衛(wèi)組織在民國后期與土司的武裝力量融合。民國三十八年（1949年）土司頭人刀威伯任盈江設治局局長，集“土”“流”權力于一身，邊疆土司區(qū)的設治局走到了最壞的結果。在這之前，“設治局長到達地方，先函告土司，然后謁見土司，就任時請土司出席。如果不這樣做，就對局長不利”，“完成上級交辦的任務需要土司的配合與支持，比如征兵繳稅等”，“設治局雖無實，卻有名，大小地主無不巴結，平時往來，逢年過節(jié)請局長吃飯、喝酒，有所求則請局長出力，如要設治局向土司請求辦學，請土司出面要回債款等等”，“設治局的用費來自兩個方面，土司署的撥給和收苛捐雜稅等，設治局的職員，土司每人給300元半開”，這里可以看出土司須巴結設治局，而設治局又必須依靠土司。他們同流合污，一同向農(nóng)民開火。而有時他們之間也有尖銳的矛盾，甚至引發(fā)沖突。但他們在壓榨人民這一點上是相同的。

除此之外，設治局自身運行過程中存在諸多缺陷。比如機構設置、人員配備的隨意性、機構內(nèi)部缺少對設治局長的約束機制和制約力量，運行機制的低效性、往往人浮于事，官員錄用方面缺少嚴格規(guī)定和統(tǒng)一考核、素質(zhì)堪憂，設治局長更迭頻繁，不能對轄區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化事務的發(fā)展進行長遠規(guī)劃，影響了治理效果。［1］221-224

但不能因設治局的治理缺陷而全盤否定民國時期設治局在對邊疆民族地區(qū)進行治理的過程中所發(fā)揮的積極作用，甚至以此否定民國政府對邊疆治理所作的嘗試。須知因邊疆民族地區(qū)的情況不同以及設治局建立的形勢、背景的差異，使得設治局在對邊疆民族地區(qū)開展治理面臨的行政環(huán)境、行政生態(tài)、行政文化分布不均，造成民國時期設治局對邊疆民族地區(qū)治理的效能參差不齊；須知因當時國民黨政權處于內(nèi)外交困的局面，而使設治局連同其它旨在完成國家政權建設任務的行政機構的實效性都大打折扣。而作為理性客觀的理論工作者，不應摻雜過多的意識形態(tài)因素來看待特定歷史時期的先輩們對國家發(fā)展所作的努力，也不應沉寂在歷史的虛幻假設中而替前人可惜。我們只須“活在當下”，活在當下卻不能簡單理解為只注重眼前。而是要在借鑒前人的經(jīng)驗教訓的基礎上，處理好當下的事。這也正是在當下國家治理邊疆面臨越來越多的現(xiàn)實問題的過程中，需要對過去所作的各種嘗試進行總結研究的目的。

四、設治局在邊疆民族地區(qū)治理中的歷史作用及啟示

設治局是特殊歷史階段國家機器徹底變革過程中的政治產(chǎn)物，在民國政府治理邊疆民族地區(qū)的過程中起到了一定的推動作用?！白鳛橥了窘y(tǒng)治與全國統(tǒng)一行政之間過渡性的行政機構”［1］208，設治局在邊疆民族地區(qū)治理中的歷史作用主要體現(xiàn)在其與土司勢力博弈的過程中如何作為以及作為的結果。

首先，設治局在行政調(diào)和中艱難地推進了邊疆民族地區(qū)政治和行政的一體化。當設治局制度成為民國政府為統(tǒng)一縣治而在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)強制推行的設縣籌備制度確立之后，民國政府尚未開發(fā)且長期受到傳統(tǒng)勢力控制的區(qū)域的統(tǒng)治者，比如邊疆土司區(qū)的土司勢力，再也不得不考慮設治局對其管轄范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化事務的影響。為了維護既得利益，土司勢力希望把設治局做成有名無實的、無法對自己先前統(tǒng)治構成真正威脅的虛位機構，因此，愿意支付設治局的費用開支以及為設治局解決一些不涉及核心利益的繁瑣之事。而在設治局建立之初，其內(nèi)部行政機構尚不健全，社會基礎薄弱，無法形成與土司統(tǒng)治真正抗衡的行政力量。無奈之下，只能利用土司的力量實現(xiàn)其正常運作。設治局與土司勢力相互需要，互為支撐。在相互尊重的前提下，土司勢力以和平的方式允許代表國家力量的設治局悄然進入自己的統(tǒng)治區(qū)域。一旦設治局在邊疆土司區(qū)建立以來，國家力量就得以進入土司統(tǒng)治的區(qū)域。土司政權從此受到了流官政權的挑戰(zhàn)，使得這些地區(qū)社會結構和社會觀念發(fā)生了迅速的變化，加速融入中華民族的發(fā)展潮流中，客觀上推動了這些地區(qū)政治和行政一體化的進程，為中華人民共和國建立之后國家權力的進入打下了基礎。而在傳統(tǒng)土司勢力弱小或土司制度已經(jīng)廢除的地區(qū)，設治局較為容易地完成了內(nèi)部組織機構的設置，因此，建立后三五年內(nèi)就改為“正縣”。

其次，建立設治局推動了邊疆民族地區(qū)的族際政治整合①周平：《多民族國家的族際政治整合》，中央編譯出版社2012年版，第49頁。認為族際政治整合是多民族國家把多個民族維持在統(tǒng)一的國家政治共同體當中的政治過程。。歷代中央王朝在處理少數(shù)民族問題時，多把邊疆民族地區(qū)視為“蠻夷之地”或邊緣地帶，帶有嚴重的歧視性色彩，對邊疆地區(qū)的經(jīng)略缺少國家思維。當王朝國家強大時，則實行強硬的邊疆治理方略，對邊疆少數(shù)民族實施不平等的民族壓迫政策；王朝國家統(tǒng)治衰微時，則與邊疆少數(shù)民族進行權宜性的媾和?？傊?，沒有平等地看待少數(shù)民族和處理民族關系問題。歷史上大多數(shù)時間里的改流活動是在王朝國家強大的軍事威懾下，用武力的方式進行清剿而完成的。殺戮的同時，深深傷害了少數(shù)民族同胞的感情，惡化了民族關系，加深了民族隔閡，影響了邊疆各民族對中央政權及中華民族的認同，給以后的邊地動蕩埋下了隱患。當歷史的車輪駛入中華民國構建民族國家的進程中時，邊疆觀念隨著民族國家的主權理論和邊界觀念的引入而發(fā)生變化，邊疆土司區(qū)首次被視為主權國家領土范圍內(nèi)不可分割的一部分，成為國家權力捍衛(wèi)和守護的重要區(qū)域。而此時的邊疆民族地區(qū)地緣政治環(huán)境較為復雜，一方面，土司勢力極力維護已有的專制統(tǒng)治，阻止國家統(tǒng)治力量的滲入。另一方面，帝國主義對邊疆土司區(qū)的文化滲透日愈嚴重，同時加緊了對土司頭人的威逼利誘。面對著復雜的國際、國內(nèi)形勢，南京國民政府吸取了歷史上改土歸流的慘痛教訓，采取了一種有別于過去的改流方式——“和平改流”，即通過在土司和國家力量之間設立過渡性轉型機構，用和平的方式、漸進地廢除土司制度。設治局的設立緩和了因廢除土司制度而帶來的離心傾向，同時，“中華民族”概念、國家概念得以傳入這些地區(qū)，提升了邊疆土司區(qū)少數(shù)民族的國家意識。

再次，設治局推動了邊疆民族地區(qū)的發(fā)展。在經(jīng)濟方面，設治局的建立，加大了對邊疆的開發(fā)力度，打破了土司統(tǒng)治下封閉的社會經(jīng)濟結構，加強了邊疆民族地區(qū)同內(nèi)地的經(jīng)濟方面的聯(lián)系，推動了邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟結構的轉型。在土司區(qū)，落后的封建領主經(jīng)濟受到較為先進的地主經(jīng)濟的影響，隨著內(nèi)地先進文化和生產(chǎn)技術傳播到這些地區(qū)，推動了土司區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展。還有一些內(nèi)地的地主和商人，為了尋求更多的獲利機會，也帶來了內(nèi)地的剩余資本，為土司區(qū)商品經(jīng)濟的萌芽和發(fā)展提供了重要的經(jīng)濟條件。同時，國家力量加強對邊疆民族地區(qū)的控制，削弱了土司勢力對這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的禁錮，使得更為落后地區(qū)的農(nóng)奴制經(jīng)濟也得以向先進的社會經(jīng)濟過渡。在土司制度已經(jīng)廢除的邊疆民族地區(qū)，設治局能夠較為容易地引進內(nèi)地的新的生產(chǎn)技術，同時這些地區(qū)已有的社會經(jīng)濟文化開發(fā)水平較高，為開辟同內(nèi)地互通有無的集市、推動商品經(jīng)濟的發(fā)展提供了便利條件；在政治方面，設治局的建立，改變了土司在其轄區(qū)內(nèi)一統(tǒng)天下、擁有最高政治權力的局面，打破了邊疆土司區(qū)封閉的政治格局，縮小了邊疆土司政權與內(nèi)地縣級政權的差異，使邊疆在政治制度上開始逐步與內(nèi)地趨于一致。而政治的發(fā)展必然引起執(zhí)行政治權力的載體—行政機構的發(fā)展和完善，其結果是進一步推動了行政環(huán)境、行政生態(tài)和行政文化的轉型，加速了與內(nèi)地政治行政一體化的進程；在社會發(fā)展方面，興辦學校教育，使得漢語在邊疆民族地區(qū)得到一定的使用和推廣，這為少數(shù)民族學習內(nèi)地的先進文化提供了可能。修筑道路，改善了設治局管轄區(qū)域與內(nèi)地的聯(lián)系，提供了互通有無的可能。打通郵路，提速了政令和其他信息的傳播速度等。同時，政治經(jīng)濟的轉型徹底動搖了土司勢力的統(tǒng)治基礎，加快了邊疆民族地區(qū)向現(xiàn)代社會的轉型。

最后，設治局一定程度上實現(xiàn)了對傳統(tǒng)政治權力的統(tǒng)合，推動了民國政府的基層政權建設?；鶎诱嘟ㄔO的關鍵是確立國家權力在基層治理中的領導核心地位或主體地位。包括兩個方面的內(nèi)容，一是加強對基層社會政治權力的整合，即把基層社會的非體制性權力統(tǒng)合到國家的政權體系中，實現(xiàn)地方治權的國家化，并確立國家權力在基層政權中的核心領導地位或主體地位。邊疆民族地區(qū)存在著多種傳統(tǒng)政治權力，即存在著土司殘余勢力，也存在著實行政教合一政體的寺院統(tǒng)治群體，還存在著原始社會時期的氏族社會組織。隨著設治局鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的設置及保甲制度的推行，及對少數(shù)民族上層的利用，吸納民族上層進入設治局各級機構中，結束了邊疆民族地區(qū)各村寨、各部落之間互不統(tǒng)屬的局面，國家的概念已經(jīng)超出了原來意義上的民族、氏族，邊疆少數(shù)民族開始有了對國家權力的認識。［4］68二是實現(xiàn)國家權威的合理化①（美）塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為譯，上海人民出版社2008年版，第82-89頁。認為權威的合理化是指具有現(xiàn)代性的國家權威機構對信奉基本法的傳統(tǒng)權威機構的統(tǒng)合與取代，并實現(xiàn)權力集中的趨勢。。國家權威的合理化是邊疆民族地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代轉型的重要內(nèi)容。設治局建立之前，在傳統(tǒng)的邊疆民族地區(qū)，人們信奉自然法、普通法、習慣法等基本法，將其所處的自然與社會環(huán)境看作是給定的，改變永恒不變的自然和社會秩序不僅是瀆神而且是徒勞的，人們?nèi)鄙賴乙庾R和國家利益的觀念，對主權概念亦是聞所未聞。而自具有現(xiàn)代性②當人們意識到他們自己的能力，當他們開始認為自己能夠理解并按照自己的意志控制自然和社會之時，現(xiàn)代性才開始?，F(xiàn)代化首先在于堅信人有能力通過理性行為去改變自然和社會環(huán)境。的國家權威在邊疆民族地區(qū)建立之后，國家逐漸取代邊疆民族地區(qū)傳統(tǒng)的基本法，成為設治局在這些地區(qū)確立政治權威的唯一本源。設治局這一單一的國家權威機構逐漸取代和統(tǒng)合了先前存在的土司勢力、寺院政體、大小部族的權威機構，并呈現(xiàn)出權力集中的趨勢這一變革目的。設治局代表國家行使著對邊疆民族地區(qū)的管轄權，逐漸演變?yōu)榇磉吔褡宓貐^(qū)整體利益的國家力量，特別在抗擊帝國主義入侵的過程中得到加強。

總之，設治局的設置在推動民國政府統(tǒng)一縣治以及邊疆民族社會的全面轉型和發(fā)展方面，發(fā)揮了一定的積極作用，推動了民國時期的基層政權建設及少數(shù)民族的發(fā)展進步，成為這一時期民國政府治理邊疆民族地區(qū)的重要政治主體。尤其在邊疆土司區(qū)，設治局在客觀上助推了土司制度的徹底廢除，同時，為中華人民共和國建立之后，人民政權在邊疆民族地區(qū)的建立打下了基礎。

設治局的設立本身是民國政府循序漸進思維下的產(chǎn)物，它的設立是在情況復雜的邊疆民族地區(qū)以和平方式建立基層國家政權的一種嘗試。同時它是國民黨政府進行邊疆治理和邊疆開發(fā)的重要機構，特別值得注意的是，“國民黨政府在邊疆治理上都不注重族際治理，而是采取區(qū)域治理的方式，從而逐步構建起一個區(qū)域主義取向的邊疆治理架構”［7］而這種區(qū)域主義的治理取向貫穿于設治局的治理過程中。今天中國的邊疆治理面臨越來越突出的現(xiàn)實問題，新中國成立以來一直保持著的族際主義取向的邊疆治理模式面臨新的更大的挑戰(zhàn)，尤其在當前泛民族主義、極端宗教主義、民族分裂主義和國際恐怖主義日趨合流的背景下，邊疆地區(qū)少數(shù)民族的利益矛盾和沖突日益增加，并在特定區(qū)域和時期愈演愈烈。［8］更不宜刻意強化民族間的特殊性，應該在邊疆民族地區(qū)適時地建立專門的邊疆地方政府、并以區(qū)域主義的價值取向進行治理。發(fā)揮邊疆地方政府在邊疆治理中的主體作用，同時，要注意統(tǒng)合邊疆民族地區(qū)的傳統(tǒng)勢力和復雜因素，在國家權力（中央政府、省級政府、邊疆地方基層政府）與邊疆地方勢力等多方協(xié)同治理的過程中高度重視邊疆地方政府的治理能力。把邊疆地方政府打造成堅不可摧的、并受中央政府有效節(jié)制的國家統(tǒng)治力量，實現(xiàn)國家利益的維護。

［1］李燕.設治局：民國云南邊疆建設的新舉措［M］.昆明：云南大學出版社，2013.

［2］傅林祥，鄭寶恒.中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷［M］.上海：復旦大學出版社，2007.

［3］顧頡剛，史念海.中國疆域沿革史［M］.北京：商務印書館，1999：227.

［4］周浩.民國時期云南省怒江邊四區(qū)設治局初探［D］.北京：中央民族大學，2003.

［5］白京蘭.民國時期新疆“設治局”述略［J］.蘭州學刊，2010（8）：131-134.

［6］云南省盈江縣志編纂委員會.盈江縣志［M］.昆明：云南民族出版社，1997：486.

［7］周平.我國的邊疆治理研究［J］.學術探索，2008（2）：28-34.

［8］木永躍，楊文順.論民族自治地方利益協(xié)調(diào)和整合機制探索［J］.學術探索，2008（5）：54.

責任編輯：畢曼

D639.2

A

1004-941（2015）06-0125-07

2015-09-06

2015年度國家民委民族問題研究基地項目“民族鄉(xiāng)的治理與發(fā)展研究”（項目編號：2015-GM-201）；2012年云南省哲學社會科學學科建設項目“民國縣級地方政府研究”（項目編號：120924）；2012年云南省社科規(guī)劃辦青年項目“邊疆少數(shù)民族的政黨認同與國家認同研究”（項目編號：QN201223）。

王江成（1990-），男，云南羅平人，博士研究生，主要研究方向為民族政治與邊疆治理、鄉(xiāng)村政治與基層治理。