王幼君

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，中國 上海 201824)

目前法、檢、公系統(tǒng)內(nèi)部普遍建立了績效考核制度，運(yùn)用規(guī)定的績效指標(biāo)來衡量各部門及個(gè)人具體工作成績和工作努力程度，并以此作為強(qiáng)化管理、改進(jìn)工作和進(jìn)行獎(jiǎng)懲的依據(jù)。希望通過量化的績效考核指標(biāo)來不斷提高執(zhí)法能力，增強(qiáng)法官、檢察官、公安干警的綜合素質(zhì)和工作能力。從實(shí)踐中看，目前三機(jī)關(guān)實(shí)施的績效考核制度有利于評(píng)價(jià)法、檢、公三機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作實(shí)績，有利于規(guī)范辦案程序，有利于提高辦案質(zhì)量與效率，有利于防止司法權(quán)力濫用。但一些不科學(xué)、不合理的考核指標(biāo)也極大地影響了刑事司法工作的獨(dú)立性、科學(xué)性和規(guī)范性，在一定程度上扭曲了法、檢、公關(guān)系，強(qiáng)化了司法機(jī)關(guān)行政化的色彩，阻礙了司法工作人員職業(yè)化、專業(yè)化的進(jìn)程，甚至違背刑事訴訟基本原理的績效考核機(jī)制，恰恰成為違法或違規(guī)辦案的助燃劑，干擾甚至危害了法、檢、公職能的正常運(yùn)行。

2015 年1 月20 日在中央政法工作會(huì)議上中央政法委要求:中央政法各單位和各地政法機(jī)關(guān)對(duì)各類執(zhí)法司法考核指標(biāo)進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項(xiàng)目。建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，落實(shí)辦案責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督制約。筆者認(rèn)為，取消不合理的考核項(xiàng)目的同時(shí)，仍需要合理的考核項(xiàng)目來保證和提高政法機(jī)關(guān)的工作效率。取消不合理的，是為完善合理的。打擊犯罪和保障人權(quán)，塑造良好的社會(huì)治安環(huán)境，必然需要政法機(jī)關(guān)有效地開展工作。

現(xiàn)代行為理論認(rèn)為:“人的動(dòng)機(jī)性行為是一個(gè)朝著目標(biāo)不斷推進(jìn)的過程，在這一過程中會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)行為與目標(biāo)導(dǎo)向行為，目標(biāo)行為指行為本身即是目標(biāo)，而目標(biāo)導(dǎo)向行為是指為達(dá)到目標(biāo)而采取的一系列準(zhǔn)備行為。”［1］同理，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公民基本權(quán)利有效保障目標(biāo)，需要引導(dǎo)法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)合理實(shí)施相關(guān)行為，防止司法實(shí)踐操作的畸形變樣，導(dǎo)致目標(biāo)行為無法實(shí)現(xiàn)。

中央政法委書記孟建柱近期撰文指出:“要完善法官、檢察官任免、懲戒制度，建立科學(xué)合理、客觀公正的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系和考核晉升機(jī)制。”［2］因此在下一步制定國家司法改革方案細(xì)則時(shí)，對(duì)于法、檢、公的績效考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，立足辦案實(shí)際，統(tǒng)一研究部署。增加一些綜合性的非量化指標(biāo)，取消一些不合理的指標(biāo)，調(diào)整一些權(quán)重失衡的指標(biāo)，建立以司法規(guī)律為依據(jù)、以辦案實(shí)際質(zhì)量為重心的科學(xué)、簡(jiǎn)化、合理的績效指標(biāo)體系，淡化法院、檢察機(jī)關(guān)的行政屬性，促進(jìn)審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)的有效運(yùn)行，使其在總體上實(shí)現(xiàn)激勵(lì)、督促功能。

一、優(yōu)化公安機(jī)關(guān)的考核

公安機(jī)關(guān)的主要考核指標(biāo)包括破案率、發(fā)案率等，初衷是將工作重心放在刑事案件的發(fā)案率下降及破案率提高方面。但在執(zhí)行過程中，唯考核指標(biāo)的具體操作，及將具體量化指標(biāo)和干警個(gè)人獎(jiǎng)懲晉升、部門榮譽(yù)綁定在一起的做法，給了一線辦案民警巨大壓力。尤其值得注意的是，在2004 年6 月，公安部將“命案必破”確立為公安工作的一項(xiàng)基本要求，但刑事案件偵破工作受到多重主客觀條件的限制，古今中外沒有一個(gè)國家能做到命案必破。縱觀我國的公安干警在執(zhí)法活動(dòng)中承擔(dān)巨大破案壓力，一個(gè)大要案發(fā)生，尤其是命案的發(fā)生，省、市、縣各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)指示、督促“限時(shí)破案”、“辦成鐵案”;被害人及其家屬動(dòng)輒上訪;民眾和新聞?shì)浾撾S時(shí)跟進(jìn)，公安機(jī)關(guān)辦案人員和部門在“破案有功、不破案受罰的情勢(shì)導(dǎo)引下”［3］，常走向兩個(gè)反面:一是“不破不立”;一是采取刑訊逼供等非法手段收集證據(jù)，以致釀成冤假錯(cuò)案。如杜培武案①杜培武冤案，參見中文百科在線:http://www．zwbk．org/MyLemmaShow．a(chǎn)spx?lid=201119，2014 年2 月15 日訪問。、佘祥林案都是活生生的教訓(xùn)，展示出片面追求破案率，使得法、檢、公關(guān)系缺乏相互制約，以致釀成驚天冤案。

(一)更新偵查理念，廢除發(fā)案率、破案率等考核指標(biāo)

偵查活動(dòng)應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律，“命案必破”、“限期破案”等行政化命令違背科學(xué)規(guī)律，在這種口號(hào)驅(qū)使下，偵查人員會(huì)將“破案”轉(zhuǎn)為“結(jié)案”，所以“命案必破”理念必須調(diào)整。近年來，在破案率等考核指標(biāo)的影響下，發(fā)生了一批值得汲取深刻教訓(xùn)的案例，致使部分省市順勢(shì)而為，廢除不科學(xué)的考核指標(biāo)，如河南省于2013 年11 月推出十項(xiàng)措施強(qiáng)調(diào):河南省公安部門將不再下達(dá)“刑事拘留數(shù)”、“發(fā)案數(shù)”、“破案率”、“退查率”等不科學(xué)、不合理考評(píng)指標(biāo)，不再以“破案率”、“批捕數(shù)”、“起訴數(shù)”、“退查率”等指標(biāo)搞排名通報(bào)。②參見《河南廢破案率等考核指標(biāo) 重大刑案須領(lǐng)導(dǎo)審閱卷宗》，載人民網(wǎng):http://henan．people．com．cn/news/2013/11/08/703896．html，2014 年2 月15 日訪問。筆者認(rèn)為，在廢除破案率、發(fā)案率這些指標(biāo)后，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)研，經(jīng)嚴(yán)密論證后建立系統(tǒng)的考核指標(biāo)，關(guān)鍵是考核依法辦案、文明執(zhí)法。

(二)要樹立正確的偵查工作業(yè)績考核觀

偵查開啟刑事案件的源頭，其目的不僅要打擊犯罪，還要保障每個(gè)公民基本權(quán)利。偵查過程中一旦把打擊犯罪和提升破案率作為唯一目標(biāo)，那么追訴犯罪的公權(quán)與被追訴人私權(quán)之間的平衡將被打破。利益的驅(qū)動(dòng)，很容易讓偵查人員先入為主地將偵查的對(duì)象等同于犯罪人。偵查權(quán)的正當(dāng)性根源，是通過懲罰犯罪維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障基本權(quán)利，如果受不恰當(dāng)?shù)目己艘龑?dǎo)，將無益于社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

(三)減少專項(xiàng)打擊行動(dòng)

“專項(xiàng)行動(dòng)”是特定時(shí)期穩(wěn)固政權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序的手段，而不應(yīng)是一種常態(tài)的政策。偵查機(jī)關(guān)應(yīng)努力改變“經(jīng)常工作突擊做，突擊工作經(jīng)常做”的不正常狀態(tài)。當(dāng)前各地開展的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”、“非法槍支”、“經(jīng)濟(jì)犯罪”等專項(xiàng)打擊活動(dòng)，由于上級(jí)機(jī)關(guān)部署和重視，實(shí)踐中大多具有時(shí)間短、任務(wù)重、壓力大、成績多的悖論。在打擊此類違法犯罪活動(dòng)中，一些公安機(jī)關(guān)負(fù)有完成打擊犯罪數(shù)量的任務(wù)，為完成考核任務(wù)，難免一些情節(jié)顯著輕微的行為被作為犯罪處理，嚴(yán)重侵犯了公民的基本權(quán)利，破壞了國家的法治秩序。法治應(yīng)潤物細(xì)無聲，而不是運(yùn)動(dòng)會(huì)戰(zhàn)。

二、簡(jiǎn)化檢察機(jī)關(guān)的考核

檢察機(jī)關(guān)的考核指標(biāo)集中于撤案數(shù)、不捕率、不訴率、無罪判決、結(jié)案率、綜合治理工作等。2005年，高檢院制定了《檢察機(jī)關(guān)辦理公訴案件考評(píng)辦法(試行)》，對(duì)績效考核指標(biāo)作了具體規(guī)定。其中，無罪判決率不超過0.2%，撤回起訴率不超過0.8%。實(shí)際司法工作中，迫于考核壓力，造成對(duì)于可能判處無罪的案件則與法院進(jìn)行庭外協(xié)商，一般通過撤回起訴處理;對(duì)于從法院撤回的案件則采用建議公安機(jī)關(guān)撤回案件處理;對(duì)于起訴罪名事實(shí)認(rèn)定有問題的，則通過協(xié)商變更起訴的方式處理;對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送起訴的案件出現(xiàn)問題的一般通過退回補(bǔ)充偵查、口頭糾正等方式處理。

為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的健康發(fā)展，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的立案數(shù)、不捕率、撤回起訴率、無罪判決率、結(jié)案率等考核指標(biāo)，應(yīng)從引導(dǎo)檢察權(quán)的正確使用、樹立檢察公信力的角度予以簡(jiǎn)化。

取消職務(wù)犯罪立案數(shù)。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查這塊工作要轉(zhuǎn)變運(yùn)用考核的指揮桿抓工作的習(xí)慣做法。2013 年上海市檢察系統(tǒng)反瀆部門取消了“連續(xù)兩年反瀆辦案空白的單位，不得參加先進(jìn)檢察院的評(píng)比”的規(guī)定，但瀆職侵權(quán)立案數(shù)反而增加，這說明取消一些考核指標(biāo)是可行的，工作不會(huì)因此停頓不前。因此，應(yīng)大膽取消這類考核指標(biāo)。

廢除不捕率考核。新刑訴法擴(kuò)大了非羈押強(qiáng)制措施的適用，通過法條規(guī)定細(xì)化了逮捕的條件，并建立了羈押必要性審查制度。修改的主要目的是少用、慎用逮捕措施，充分保障被追訴人的合法權(quán)益。為此，檢察機(jī)關(guān)在審查批準(zhǔn)逮捕時(shí)應(yīng)審慎，同時(shí)建立動(dòng)態(tài)捕后羈押必要性審查機(jī)制。從新刑訴法對(duì)逮捕適用的精神而言，不捕率的考核指標(biāo)將失去意義，應(yīng)予以廢除。

理性對(duì)待無罪判決。無罪率可以說是檢察機(jī)關(guān)考核指標(biāo)中的命門所在，無罪判決還可能引發(fā)法、檢、公之間的緊張關(guān)系。這時(shí)，又需要地方政法委介入?yún)f(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)在可能判處無罪案件中和法院協(xié)商，多數(shù)情況下是將無罪判決案件撤回起訴，同時(shí)在審查起訴中，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心可能判處無罪而將案件作存疑不起訴。對(duì)于考核無罪判決帶來的一系列問題，應(yīng)從確保檢察權(quán)威和公信力角度，建立對(duì)檢察官不嚴(yán)格遵守法定程序排除非法證據(jù)、甚至違法違規(guī)辦案行為的懲戒制度。另一方面，實(shí)踐中出現(xiàn)無罪判決表明法院充分發(fā)揮守住司法正義的職能，并非壞事。

應(yīng)取消綜合考評(píng)指標(biāo)如調(diào)研、宣傳、信息等繁復(fù)項(xiàng)目。在檢察工作的考核項(xiàng)目設(shè)立上必須要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和法定職責(zé)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督維護(hù)公平正義應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)績效考評(píng)的基本價(jià)值取向，也是評(píng)價(jià)考評(píng)制度以及考評(píng)指標(biāo)的首要標(biāo)準(zhǔn)。而各條線項(xiàng)目繁多的調(diào)研、宣傳、信息、辦會(huì)、交辦、接待等考核加分因素，嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義的本職工作。從引導(dǎo)檢察權(quán)的正確行使角度出發(fā)，應(yīng)將檢察績效考核放到優(yōu)化和完善檢察權(quán)運(yùn)行的憲定職能高度去籌劃。擯棄這些行政化的綜合性指標(biāo)，合理設(shè)置考核項(xiàng)目及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，必須充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的職能特色，注重檢察工作效果的發(fā)揮。項(xiàng)目繁復(fù)的考核增加了檢察機(jī)關(guān)工作壓力，制約了檢察工作的正常運(yùn)行，必然出現(xiàn)曹建明檢察長在最高檢召開全國電視電話會(huì)議中痛斥的考評(píng)造假行為。

三、廢除法院的績效考核

案件質(zhì)量評(píng)估體系事實(shí)上已成為法院工作的“指揮棒”，強(qiáng)調(diào)業(yè)績考核實(shí)質(zhì)上將法院視為行政系統(tǒng)的一部分，但法院不是行政機(jī)關(guān)［4］。

績效考核的存在使得下級(jí)法院實(shí)質(zhì)上受制于二審法院，違背了審級(jí)制度及審判獨(dú)立原則?？冃Э己酥笜?biāo)有違訴訟規(guī)律，動(dòng)搖審判權(quán)的公信力和權(quán)威性，使得原本難以獨(dú)立的法院受到外在干擾。同時(shí)，“績效考核制度可能會(huì)因考核主體的變化而變化，考核過程可能會(huì)因考核主體的任意性及其他情感因素對(duì)其穩(wěn)定性和連續(xù)性產(chǎn)生不利影響”［5］。徐顯明教授在提及中國司法改革若干問題時(shí)提到，對(duì)司法績效的評(píng)價(jià)，只能以正義為標(biāo)準(zhǔn)，或者正義為先，“一旦義利倒置或者以利滅義，司法就會(huì)迷失自我，異變?yōu)楣臋C(jī)器”［6］。并進(jìn)一步指出，既然制定了法官工作業(yè)績考核規(guī)定，就要提出合理可行的考核辦法。如果提不出令人信服的辦法，與其機(jī)械地玩數(shù)字游戲，還不如把精力用在鼓勵(lì)法官積極承辦復(fù)雜疑難案件、專心鉆研審判業(yè)務(wù)方面，這更有助于樹立法院正氣和法官的積極進(jìn)取精神。最高人民法院新近發(fā)布意見要求:不得以上訴率、改判率、發(fā)回重審率等單項(xiàng)考核指標(biāo)評(píng)價(jià)辦案質(zhì)量和效果。反映了現(xiàn)行法院績效考核已經(jīng)走入歧途，必須予以廢除。筆者認(rèn)為，應(yīng)徹底廢除現(xiàn)在對(duì)法院及法官的績效考核制度，取而代之以依據(jù)《法官法》建立的法官懲戒制度?？上驳氖牵?014 年12 月23 日，最高人民法院黨組研究決定:取消對(duì)全國各高級(jí)人民法院的考核排名;各高級(jí)人民法院要按照最高人民法院的要求，取消本地區(qū)不合理的考核指標(biāo)。

法院的考核指標(biāo)主要包括提請(qǐng)抗訴率、改判率、發(fā)回重審率、年終結(jié)案率等等?，F(xiàn)實(shí)的例子是，每年12 月25 日是上海法院系統(tǒng)的年終結(jié)案率的時(shí)間點(diǎn)，為了配合各法院提高結(jié)案率，在刑事案件方面，相應(yīng)的區(qū)檢察院提前近一個(gè)月左右就不再向法院移送案件，導(dǎo)致出現(xiàn)大量案件在12 月26 日集中移送法院的現(xiàn)狀。同理，對(duì)于法院判決的抗訴則要考慮到法院的考核指標(biāo)和壓力，法檢兩家在一定層面上會(huì)事先溝通，有選擇性地抗訴。

(一)抓好審限管理是最科學(xué)的考核方法

最高法要求“除依照法律規(guī)定保留審限內(nèi)結(jié)案率等若干必要的約束性指標(biāo)外，其他設(shè)定的評(píng)估指標(biāo)一律作為統(tǒng)計(jì)分析的參考性指標(biāo)”，審限反映的是法官工作效率，且本身具備了法定性，只要在審限內(nèi)審結(jié)的案件就應(yīng)是合格的?！皩徬迌?nèi)結(jié)案率”本就是法律的要求，最高人民法院在廢除各項(xiàng)考核指標(biāo)時(shí)強(qiáng)調(diào)“審限內(nèi)結(jié)案率”是司法正義的內(nèi)在要求。同時(shí)“審限內(nèi)結(jié)案率”也將杜絕法院“以保證結(jié)案率為由，年底不受理案件的做法”的多年傳統(tǒng)。

(二)上訴率、改判率、發(fā)回重審率只應(yīng)是審判工作的參考數(shù)據(jù)

各個(gè)法院案件數(shù)量不一，案件本身復(fù)雜程度各異，簡(jiǎn)易案件可一日審結(jié)數(shù)件，而疑難復(fù)雜案件則需經(jīng)年累月才能辦結(jié);民事、刑事、行政等不同類型的案件之間的難易差距無法簡(jiǎn)單衡量;另外，同一法院內(nèi)各法官辦案工作量分配也是不均衡的。簡(jiǎn)單地以上訴率、改判率、發(fā)回重審率等定量數(shù)據(jù)考核法院和法官完全背離了現(xiàn)代司法理念和司法規(guī)律，對(duì)法官的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)看他的職業(yè)道德、法學(xué)素養(yǎng)、辦案能力等綜合因素，并建立相應(yīng)的法官懲戒制度。

(三)徹底廢除各類信息、宣傳、調(diào)研、信訪等綜合類考核指標(biāo)

在社會(huì)主義初級(jí)階段，正處于矛盾凸顯期，各級(jí)法院案件數(shù)量越來越多，法院和法官在辛苦辦案之余還承擔(dān)大量行政性、綜合性工作，這些考核指標(biāo)大都偏離司法工作的本職。即便是法律調(diào)研工作，對(duì)于基層人民法院、中級(jí)人民法院而言，目標(biāo)是審結(jié)案件，高級(jí)人民法院、最高人民法院則可以就相關(guān)理論問題進(jìn)行研究并發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)意見，兩者的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。

對(duì)于法、檢、公機(jī)械地、教條地實(shí)施績效指標(biāo)考核，將司法工作數(shù)字化、指標(biāo)化，導(dǎo)致法、檢、公注重對(duì)業(yè)績數(shù)字的追求，使得“公檢法三機(jī)關(guān)產(chǎn)生了不正常的協(xié)調(diào)配合，扭曲了正常的訴訟結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上將公檢法三機(jī)關(guān)束縛于一個(gè)基于共同利益的‘大家庭’當(dāng)中”［7］。甚至還會(huì)產(chǎn)生這樣的悖論:追求公平正義的愿望恰恰破壞了司法公正。

目前體制下，法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)尚不可能不考核。通過必要的考核，評(píng)估辦案質(zhì)量、司法效率、司法效果，可以保障并促進(jìn)法、檢、公內(nèi)部管理機(jī)制有序運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作績效。因此，問題的關(guān)鍵不是考不考核，而是如何考核、以何種指標(biāo)進(jìn)行考核更為科學(xué)、合理。至少，考核指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)司法人員、公安干警向善、從善，而不應(yīng)導(dǎo)致“逼良為娼”的反法治效果。①中央政法委近日出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見》中明確提出，應(yīng)當(dāng)建立健全科學(xué)合理、符合司法規(guī)律的辦案績效考評(píng)制度，不能片面追求破案率、批捕率、起訴率、定罪率等指標(biāo)。另一方面，目前的績效考核制度，過于強(qiáng)調(diào)上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部考核，是否可以考慮適當(dāng)引入外部評(píng)鑒機(jī)制，作為內(nèi)部考核的有益補(bǔ)充?例如，是否可以考慮建立一種專家學(xué)者、職業(yè)律師對(duì)司法人員、公安干警的專業(yè)能力和職業(yè)操守進(jìn)行評(píng)鑒的制度?

［1］姬軍榮．基于目標(biāo)行為和目標(biāo)導(dǎo)向行為的管理模式［J］．經(jīng)濟(jì)師，2003(10):149 －150．

［2］孟建柱．深化司法體制改革［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013 －11 －25(1)．

［3］劉品新．刑事錯(cuò)案成因考量［N］．人民法院報(bào)，2010 －07－23(7)．

［4］徐昕．法院應(yīng)強(qiáng)調(diào)業(yè)績考核嗎［N］．南方周末，2012 －04－13(5)．

［5］黃維智．業(yè)務(wù)考評(píng)制度與刑事法治［J］．社會(huì)科學(xué)研究，2006(2):85 －94．

［6］劉煒．法官績效考核之憂［N］．民主與法制時(shí)報(bào)，2012 －06 －11(A4)．

［7］萬毅，師清正．檢察院績效考核實(shí)證研究——以S 市檢察機(jī)關(guān)為樣本的分析［J］．東方法學(xué)，2009(1):28 －43．