鄒 苗

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海200000）

近些年來(lái)，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府已認(rèn)識(shí)到依法行政的重要價(jià)值，也注意到在行政執(zhí)法過(guò)程中由于裁量權(quán)的不當(dāng)行使所暴露出的問(wèn)題，于是紛紛出臺(tái)了各類行政裁量基準(zhǔn)規(guī)定，以期控制裁量權(quán)的行使，其適用范圍主要集中在行政處罰領(lǐng)域。這些裁量基準(zhǔn)細(xì)化了法律、法規(guī)以及規(guī)章的條文，使執(zhí)法者有了相對(duì)明確的執(zhí)法規(guī)范，對(duì)于防范裁量權(quán)的濫用具有很強(qiáng)的針對(duì)性。但規(guī)則的過(guò)度細(xì)化也會(huì)帶來(lái)僵化不留余地的后果，導(dǎo)致行政執(zhí)法主體無(wú)法根據(jù)個(gè)案的特殊性作出更為公正的判斷。

質(zhì)監(jiān)部門(mén)作為綜合管理質(zhì)量、計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化工作和負(fù)責(zé)特種設(shè)備的安全監(jiān)察和監(jiān)督管理工作，并行使行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著重要的作用。因此，如何對(duì)其行政處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行制定與完善，如何在羈束與裁量之間、在法律與個(gè)案之間、在自制與他制之間尋找平衡點(diǎn)，從而達(dá)到規(guī)范行政處罰行為的目的，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。

一、行政裁量基準(zhǔn)的相關(guān)理論思考

（一）行政裁量與行政自由裁量

在我國(guó)，行政主體享有的裁量權(quán)存在兩個(gè)概念：一個(gè)是行政裁量，另一個(gè)是行政自由裁量。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，這兩個(gè)概念無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都是混用的，并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)分。楊建順教授于2004年提出應(yīng)當(dāng)遏制“行政自由裁量權(quán)”概念的泛化，他認(rèn)為在“行政裁量權(quán)”前面添加“自由”，無(wú)法揭示“行政裁量權(quán)”的豐富含義。[1]事實(shí)上，近幾年新出版的行政法學(xué)教材也表明“行政自由裁量”一詞的運(yùn)用日漸式微。①例如，姜明安主編《行政法與行政訴訟法》第13章第5節(jié)名為“對(duì)行政裁量具體行政行為的法律規(guī)制”；章劍生著《現(xiàn)代行政法總論》第4章第3節(jié)名為“行政裁量”。筆者也贊成用“行政裁量”取代“行政自由裁量”的觀點(diǎn)。首先，英語(yǔ)中的“discretion”原義為“謹(jǐn)慎、審慎、判斷（力）、辨別（力）[2]”，并無(wú)“自由”的意思。因此，“administrativediscretion”的準(zhǔn)確翻譯應(yīng)為“行政裁量”。其次，行政裁量也并非是完全自由的行為。行政裁量的作出雖然包含了行政主體一定的主觀選擇性，但并不能由此否定行政裁量的相對(duì)客觀性。行政裁量的作出需要遵循一定的規(guī)則，是法律授權(quán)范圍內(nèi)的行為。

（二）行政裁量基準(zhǔn)的概念與法律定位

裁量基準(zhǔn)這個(gè)詞本身是舶來(lái)品，早在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)法律中已有規(guī)定②如日本1993年《行政程序法》第12條第1款規(guī)定：“行政廳對(duì)于根據(jù)法令的規(guī)定判斷是否做出不利益處分或作出怎樣的不利益處分，必須努力制定必要的基準(zhǔn)且予以公布。”。但我國(guó)的行政裁量基準(zhǔn)有其本土化的內(nèi)涵。根據(jù)周佑勇教授對(duì)浙江省金華市裁量基準(zhǔn)調(diào)查研究的介紹，金華市行政處罰裁量基準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)就是行政執(zhí)法部門(mén)在微觀行政執(zhí)法領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)踐創(chuàng)造。[3]因此，要探索研究我國(guó)行政裁量基準(zhǔn)的概念與法律定位必須立足于本土實(shí)踐。

行政法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及法律原則，并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，按照裁量設(shè)計(jì)的各種不同的情節(jié)，將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化，并設(shè)以相對(duì)固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。[4]裁量基準(zhǔn)存在于一切具有裁量空間的行政行為中，包括行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等等。

學(xué)界對(duì)于行政裁量基準(zhǔn)概念的觀點(diǎn)基本一致，但不同學(xué)者對(duì)其法律定位分歧較大。有學(xué)者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)具有立法性質(zhì)，裁量基準(zhǔn)的制定本質(zhì)上就是行政立法權(quán)的行使。[5]也有學(xué)者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)不是法律，當(dāng)出現(xiàn)特殊情形時(shí)，執(zhí)法者可不遵循裁量基準(zhǔn)，而應(yīng)在法律賦予的裁量權(quán)大范圍內(nèi)作出行政行為。[6]還有學(xué)者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)可以歸入行政規(guī)定，因?yàn)槠湫问缴媳憩F(xiàn)為一種脫離個(gè)案的規(guī)范性文件，在本質(zhì)上可以看作是法規(guī)范的延伸部分。但它本身不是法規(guī)范，沒(méi)有法規(guī)范的效力。[7]筆者認(rèn)為，探究行政裁量基準(zhǔn)的法律定位應(yīng)當(dāng)從整個(gè)行政規(guī)范體系出發(fā)。行政裁量基準(zhǔn)可以說(shuō)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種規(guī)范性文件，是行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行自我規(guī)范、自我約束的一種制度創(chuàng)新。在行政法學(xué)界，一般將規(guī)范性文件劃分為行政創(chuàng)制性文件、行政解釋性文件和行政指導(dǎo)性文件三大類。[8]按照上述分類方法，筆者認(rèn)為行政裁量基準(zhǔn)的法律定位應(yīng)當(dāng)為解釋性文件。

二、當(dāng)前質(zhì)監(jiān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)狀

（一）興起背景

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督工作是一項(xiàng)重要的、專業(yè)性的、綜合性的工作，其所涉領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)問(wèn)題十分廣泛復(fù)雜。立法者受其專業(yè)所限，對(duì)具體的行政執(zhí)法事務(wù)的熟悉程度遠(yuǎn)不及質(zhì)監(jiān)部門(mén)執(zhí)法人員，因而難以對(duì)相關(guān)技術(shù)問(wèn)題作出明確而細(xì)致的規(guī)定。

所以，質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域法律規(guī)定的原則性、模糊性給行政處罰留下了較大的裁量空間，使得質(zhì)監(jiān)部門(mén)在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中尺度不一、同案異罰和異案同罰等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，個(gè)別行政執(zhí)法人員甚至全憑感覺(jué)、憑關(guān)系、憑利益來(lái)辦案，存在諸多權(quán)力腐敗現(xiàn)象。為了遏止基層行政執(zhí)法人員對(duì)裁量權(quán)的濫用，一項(xiàng)以限縮裁量空間、規(guī)范裁量運(yùn)用為宗旨的裁量基準(zhǔn)制度在質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)運(yùn)而生，并日漸獲得了實(shí)務(wù)界與理論界的認(rèn)可與青睞。

（二）發(fā)展進(jìn)程

近些年來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》以及《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)地方建立行政裁量基準(zhǔn)制度①2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，在合理行政要求中指出，行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，明確提出“建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度”，進(jìn)一步要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化和量化。2010年，國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中明確要求，建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)，避免執(zhí)法的隨意性。。一時(shí)間，各地政府將裁量基準(zhǔn)作為依法行政、建設(shè)法治政府的工具之一，大力開(kāi)展裁量基準(zhǔn)制定工作。據(jù)筆者檢索，北京、江蘇、遼寧、河北、湖南、安徽等地都已陸續(xù)建立了相關(guān)的裁量基準(zhǔn)制度。除地方政府外，地方公安局為解決實(shí)際工作難題也大力推行裁量基準(zhǔn)。例如，浙江省金華市公安局于2004年在全國(guó)率先推出行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，并取得了較為顯著的實(shí)踐成效，且具有星火燎原之勢(shì)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的影響。

裁量基準(zhǔn)的“星星之火”很快就蔓延到了質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域。以上海為例，上海市質(zhì)監(jiān)局在2006年就出臺(tái)了《關(guān)于行政處罰裁量的若干意見(jiàn)》，明確了行政處罰裁量的定義及原則，并提出對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化和量化。2009年，上海市政府法制辦公室起草了《上海市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則（草案）》，對(duì)行政裁量的行使作出了較為原則的規(guī)定，同時(shí)要求在全市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)。2010年，國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局印發(fā)了《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》。2011年，上海市質(zhì)監(jiān)局和其他省市共同制定了《七省一市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》。2013年，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求政府各部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)并建立和完善相關(guān)的配套制度。

（三）實(shí)踐效果

綜上所述，行政處罰裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐正在我國(guó)如火如荼地展開(kāi)，并已取得了良好的成效，具體體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：第一，行政處罰裁量基準(zhǔn)成為執(zhí)法人員量罰的標(biāo)尺，能夠在較大程度上遏制其濫用裁量權(quán)，從而防止“執(zhí)法隨意，裁量不公”等現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)裁量正義；第二，行政處罰裁量基準(zhǔn)減輕了執(zhí)法人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法人員可以裁量基準(zhǔn)為盾牌拒絕行政相對(duì)人的說(shuō)情。換言之，裁量基準(zhǔn)看似行政機(jī)關(guān)“作繭自縛”，實(shí)則是一種“自我保護(hù)”，能夠有效幫助其擺脫諸多案外因素的不當(dāng)干擾；第三，裁量基準(zhǔn)也能夠成為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法考評(píng)以及責(zé)任追究的具體參照標(biāo)準(zhǔn)，解決以往在考評(píng)和責(zé)任追究過(guò)程中因缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)而存在的技術(shù)上障礙。

三、質(zhì)監(jiān)行政處罰裁量基準(zhǔn)在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）制定主體的多樣性，導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)的名稱不統(tǒng)一

實(shí)踐中，上到國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)下至縣級(jí)政府的職能部門(mén)均制定了各類的裁量基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)的大量涌現(xiàn)一方面具有積極意義，但另一方面，由于各省、市之間的裁量基準(zhǔn)不盡相同，在形式層面上出現(xiàn)了法律適用的不平等，一定程度上引起了行政執(zhí)法的混亂，國(guó)家法制的統(tǒng)一性也因此受到影響。

除制定主體多樣性外，目前各地各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)對(duì)裁量基準(zhǔn)的稱呼也不統(tǒng)一，包括“裁量標(biāo)準(zhǔn)”、“裁量細(xì)則”、“裁量基準(zhǔn)”等①例如，《江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》、《江蘇省淮安質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》、《杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量細(xì)則》、《七省一市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》、《岳陽(yáng)市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法（試行）》。，理論上也并無(wú)嚴(yán)格的名稱規(guī)范可以采用，行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)名稱在實(shí)踐中呈現(xiàn)出較為隨意的態(tài)勢(shì)。由于不同名稱的裁量基準(zhǔn)可能出現(xiàn)沖突，名稱的隨意性會(huì)使行政執(zhí)法人員對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致已經(jīng)公布的裁量基準(zhǔn)難以得到良好的貫徹實(shí)施。

2010年，國(guó)家質(zhì)檢總局印發(fā)的《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》使用了“行政處罰裁量基準(zhǔn)”一詞。該文件的出臺(tái)理應(yīng)消除質(zhì)監(jiān)部門(mén)關(guān)于行政處罰裁量基準(zhǔn)名稱的疑慮，但實(shí)踐中仍有一定數(shù)量的行政處罰裁量基準(zhǔn)文本被隨意“冠名”。這一現(xiàn)象體現(xiàn)出行政裁量基準(zhǔn)制度在整體運(yùn)行層面的不規(guī)范，“行政處罰裁量基準(zhǔn)”這一名稱尚未獲得實(shí)務(wù)界的一致認(rèn)同。

（二）制定程序不明確，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，形成規(guī)范與僵化之間的矛盾

由于現(xiàn)行的法律、法規(guī)尚未對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的適用標(biāo)準(zhǔn)和制定程序有明確和統(tǒng)一的規(guī)范，導(dǎo)致各行政主體制定裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)不一、隨意性較大。有些地方行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避裁量權(quán)的濫用問(wèn)題，將裁量基準(zhǔn)制定得過(guò)于僵化，例如主張“頂格處罰”②頂格處罰是指行政機(jī)關(guān)適用法定處罰幅度上限而作出的行政處罰，是一種較重的行政處罰措施，對(duì)行政相對(duì)人的利益影響較大。。這種方式雖然對(duì)于行政執(zhí)法而言具有很強(qiáng)的可操作性，但行政裁量的積極意義也將不復(fù)存在。相反，如果裁量基準(zhǔn)制定得不夠細(xì)化，其依然會(huì)為行政執(zhí)法主體預(yù)留較大的裁量空間，使得具體的執(zhí)法實(shí)踐中還是在很大程度上取決于執(zhí)法主體的主觀考量，這無(wú)異于減損了行政裁量基準(zhǔn)本應(yīng)發(fā)揮的效用，甚至令裁量基準(zhǔn)成為一紙空文。所謂“物極必反，過(guò)猶不及”，裁量權(quán)運(yùn)用的僵化或恣意，本質(zhì)上都會(huì)違背其存在的初衷，侵害個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義。

（三）缺乏監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)的適用隨意性較大

目前在大多行政處罰案件中，行政機(jī)關(guān)往往同時(shí)掌握案件的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。以上海市質(zhì)監(jiān)部門(mén)為例，雖然相關(guān)程序規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門(mén)要接受人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察等部門(mén)的監(jiān)督以及上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的監(jiān)督檢查③《上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第6條規(guī)定：“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)辦理行政處罰案件應(yīng)當(dāng)接受人大、政協(xié)、司法、監(jiān)察等部門(mén)的監(jiān)督。市質(zhì)量技監(jiān)局應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)受其委托實(shí)施行政處罰的機(jī)構(gòu)和區(qū)（縣）質(zhì)量技監(jiān)局辦理案件的監(jiān)督檢查。市質(zhì)量技監(jiān)局可以對(duì)下級(jí)質(zhì)量技監(jiān)部門(mén)辦理的重大行政處罰案件進(jìn)行督辦?！?，但在實(shí)踐中，尤其是在基層單位，限于人員配置少等因素，基層質(zhì)監(jiān)部門(mén)面對(duì)大部分的行政處罰案件，從立案、處罰到監(jiān)督都是獨(dú)立完成的。此外，由于缺乏具體的監(jiān)督程序規(guī)定，人大、政協(xié)實(shí)際上很難發(fā)揮監(jiān)督作用，而司法監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督往往具有滯后性。由于行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)察部門(mén)與行使裁量權(quán)的質(zhì)監(jiān)部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的行政隸屬關(guān)系，也使得監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)際效用。

（四）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)執(zhí)行不力

質(zhì)監(jiān)行政處罰工作具有很強(qiáng)的技術(shù)性，執(zhí)法人員既要熟悉質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，還要熟知行政處罰法、行政訴訟法等綜合性法律知識(shí)；既要了解實(shí)體法，又要熟悉程序法；既要掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要精通信息化技術(shù)設(shè)備。隨著我國(guó)行政法治的不斷進(jìn)步，質(zhì)監(jiān)部門(mén)執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法水平相較于行政處罰權(quán)確立之初有了較大的提高，但就目前而言，仍存在業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象，甚至有部分執(zhí)法人員對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)是什么，能否用，怎么用等問(wèn)題知之甚少，導(dǎo)致行政處罰裁量基準(zhǔn)執(zhí)行不力，行政執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)，適用法律隨意性較大。

四、質(zhì)監(jiān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的完善

（一）科學(xué)分配制定主體權(quán)限

或許是為了避免行政裁量基準(zhǔn)“遍地開(kāi)花”的負(fù)面影響，國(guó)務(wù)院法制辦江陵副司長(zhǎng)曾提出要提升行政裁量基準(zhǔn)的制定層級(jí)。[9]事實(shí)上，這種“回收”行政裁量基準(zhǔn)制定權(quán)的設(shè)想并不可行，實(shí)際上違背了行政合理性原則。因?yàn)?，恰恰是那些位于?zhí)法第一線的行政機(jī)關(guān)才最具豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，最有可能制定出合理的行政裁量基準(zhǔn)。

實(shí)踐中大量的行政執(zhí)法案件均是由基層行政執(zhí)法部門(mén)辦理的，因此，裁量基準(zhǔn)的制定主體不僅不應(yīng)提升層級(jí)，反而應(yīng)向基層行政執(zhí)法部門(mén)傾斜。但為了盡可能地避免基層行政執(zhí)法部門(mén)制定裁量基準(zhǔn)的主觀隨意性及由此帶來(lái)的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)科學(xué)配置裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)。具體為：由國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)裁量基準(zhǔn)制定規(guī)范的行政法規(guī)，明確制定主體和適用范圍；再由高層級(jí)的行政部門(mén)制定裁量適用規(guī)則，應(yīng)以原則性、指導(dǎo)性的條文為主；而相對(duì)低層級(jí)的行政部門(mén)包括基層行政執(zhí)法部門(mén)則在遵循裁量基準(zhǔn)制定規(guī)范和上級(jí)部門(mén)適用規(guī)則的前提下結(jié)合本部門(mén)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和地方特色制定出詳細(xì)且具有可操作性的裁量基準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一性和個(gè)案特殊性的平衡。

（二）合理完善控制技術(shù)

雖然以細(xì)化規(guī)則作為主要控制技術(shù)的行政處罰裁量基準(zhǔn)具有良好的出發(fā)點(diǎn)和切實(shí)的效力，但過(guò)度細(xì)化也會(huì)帶來(lái)僵化不留余地的后果，這就需要在裁量基準(zhǔn)的設(shè)定上把握好一個(gè)度，既要用其來(lái)限制過(guò)大的裁量空間，又不能將空間限制得過(guò)小。筆者通過(guò)對(duì)上海市行政處罰裁量基準(zhǔn)相關(guān)文本的分析，認(rèn)為分格為其主要控制技術(shù)，①根據(jù)余凌云教授對(duì)金華制定的15個(gè)規(guī)范性文件的分析，總結(jié)出分格、量罰幅度、解釋不確定法律概念、列舉考量因素這四個(gè)控制技術(shù)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)控制技術(shù)是開(kāi)放式的，不限于上述四種。余凌云《游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，《清華法學(xué)》2008年第3期?？蓮囊韵路矫婕右酝晟疲?/p>

1.利用分格技術(shù)將法律規(guī)定的處罰種類和量罰幅度劃分為相互銜接的“量罰段”而非“量罰點(diǎn)”。避免直接將裁量基準(zhǔn)指向固定的、唯一的處罰結(jié)果，尤其應(yīng)當(dāng)避免“頂格處罰”。這一手段既縮小了過(guò)大的裁量空間，又保證了行政執(zhí)法人員在基準(zhǔn)之下仍有一定的靈活空間，可根據(jù)不同案件的特殊情形作出最合理的行政處罰，最大程度上實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

2.對(duì)裁量情節(jié)進(jìn)行適當(dāng)劃分。我國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)中充斥著大量的“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等裁量情節(jié)，裁量基準(zhǔn)的格次劃分往往就是根據(jù)這些不同的裁量情節(jié)作出的。行政執(zhí)法主體要在綜合考慮行政相對(duì)人的行為手段、行為危害后果、行為動(dòng)機(jī)、主觀惡性以及是否采取相關(guān)補(bǔ)救措施以后，將具體案件情節(jié)歸類為裁量情節(jié)再作出相應(yīng)處罰。為了得到最佳最合理的解釋就需要行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體從實(shí)踐中歸納出最具代表性的違法行為，再層層遞進(jìn)地對(duì)法律、法規(guī)中沒(méi)有規(guī)定的情節(jié)進(jìn)行分類和總結(jié)。

（三）建立和完善相關(guān)配套制度

1.公開(kāi)制度。裁量基準(zhǔn)公開(kāi)的重要性已經(jīng)得到了一些地方政府的重視。例如，2013年由上海市政府發(fā)布的《關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中就明確規(guī)定了行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定部門(mén)的門(mén)戶網(wǎng)站等，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。筆者認(rèn)為這種公開(kāi)制度的建立是非常必要的，功能相當(dāng)于在裁量基準(zhǔn)與公眾之間建立起一座信息暢通的橋梁。這既能獲得行政相對(duì)人乃至社會(huì)對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的認(rèn)可，也能形成對(duì)行政執(zhí)法主體的社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)陽(yáng)光政府的建設(shè)。

2.說(shuō)明理由制度。無(wú)論是依據(jù)還是逃逸裁量基準(zhǔn)，行政執(zhí)法人員都應(yīng)在行政處罰的案卷中，對(duì)選擇適用裁量基準(zhǔn)的理由進(jìn)行說(shuō)明。說(shuō)明理由制度的建立能夠在一定程度上避免行政執(zhí)法人員適用裁量基準(zhǔn)時(shí)的主觀隨意性，促進(jìn)裁量基準(zhǔn)的理性運(yùn)作。此外，行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)也能在說(shuō)理過(guò)程中得到提升。裁量基準(zhǔn)的目的是限制而非消滅裁量，通過(guò)建立說(shuō)明理由制度，行政執(zhí)法主體在個(gè)案中能夠?qū)Ω鞣N因素進(jìn)行判斷與權(quán)衡，從而最大化地實(shí)現(xiàn)個(gè)案的實(shí)質(zhì)正義。

[1]楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究,2004(1):3-17.

[2]謝文英,何欣際.朗文英漢雙解詞典[M].北京:外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社,1992:339.

[3]周佑勇,錢(qián)卿.裁量基準(zhǔn)在中國(guó)的本土實(shí)踐——浙江金華行政處罰裁量基準(zhǔn)調(diào)查研究[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(4):44-52.

[4]周佑勇.行政裁量治理研究——一種功能主義的立場(chǎng)[M].北京:法律出版社,2008:57.

[5]王錫鋅.自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用[J].法學(xué)研究,20 08(5):36-48.

[6][8]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2011:219,178.

[7]章劍生.現(xiàn)代行政法總論[M].北京:法律出版社,2014:109.

[9]江陵副司長(zhǎng)在第六次全國(guó)地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會(huì)上的講話[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn/article/fzjd/xzzfzrz/200801/20080100039870.shtml,2015-03-1 0.