先管雞還是先管蛋

2013年國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)管體制改革有內(nèi)外兩個(gè)樣板：美國(guó)FDA和陜西渭南?，F(xiàn)在兩個(gè)樣板都開(kāi)始翻燒餅。

美國(guó)的食品監(jiān)管體制100年沒(méi)動(dòng)搖，但弊端已顯；渭南改革5年間四次大調(diào)整，卻塵埃未定。

治大國(guó)如翻燒餅。不翻不行，翻得太勤也不行。

中國(guó)在學(xué)美國(guó)“事后監(jiān)管”，美國(guó)想學(xué)中國(guó)“統(tǒng)一監(jiān)管”。渭南學(xué)深圳搞“市場(chǎng)監(jiān)管”、深圳學(xué)渭南搞“食藥合一”。

這說(shuō)明食品安全沒(méi)有最好的監(jiān)管體制，只有在某時(shí)某地最適合自己的模式。

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奧巴馬誓言組建一個(gè)獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)議會(huì)提案已經(jīng)持續(xù)16年。美國(guó)業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，只有危機(jī)能驅(qū)動(dòng)改革。

南方周末記者 郭絲露

在美國(guó)，必勝客餐廳中的每一份比薩都可能是在不同的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式之下制造出來(lái)的。比如意大利香腸比薩，如果香腸含量超過(guò)3%的，由美國(guó)農(nóng)業(yè)部（以下稱USDA）下的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)（以下稱FSIS）負(fù)責(zé)，而低于3%的那些比薩，則由美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（以下稱FDA）管理。

面臨多頭管理的還有雞和雞蛋。美國(guó)所有的雞都?xì)wFSIS管轄，但雞所下的蛋，歸FDA管，只有當(dāng)這些蛋的殼被剝掉，雞的監(jiān)管部門FSIS才有權(quán)過(guò)問(wèn)。

多頭管理的食品監(jiān)管體系，已讓美國(guó)人無(wú)法忍受：僅在聯(lián)邦級(jí)別，美國(guó)食品安全管理體系就涉及15個(gè)部門：FDA、FISIS、美國(guó)疾控中心甚至是環(huán)保部。

混亂的管理，帶來(lái)的是嚴(yán)重后果。早在2007年起，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)署（GAO）就已將食品安全管理列為國(guó)家危機(jī)之一。GAO統(tǒng)計(jì)，平均每年約8700萬(wàn)美國(guó)人患上食源性疾病，5700人因此而死亡。

現(xiàn)在，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬打算結(jié)束混亂的食品安全監(jiān)管。2015年伊始，奧巴馬宣布，將從2016財(cái)年的990億美元的預(yù)算中，拿出16億，組建一個(gè)獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu)。

這也讓奧巴馬成為美國(guó)歷史上，第一個(gè)在年度預(yù)算中提出食品安全改革的總統(tǒng)。

FDA和USDA均拒絕對(duì)南方周末記者闡述自己的立場(chǎng)。

美國(guó)“食品運(yùn)動(dòng)”領(lǐng)袖、被譽(yù)為米歇爾·奧巴馬之外“最有權(quán)勢(shì)美食家”的紐約大學(xué)食品安全系教授馬里恩·內(nèi)瑟爾（Marion Nestle）告訴南方周末記者：“我不知道為什么總統(tǒng)會(huì)做這樣的預(yù)算。我很驚訝，但我知道FDA更加驚訝。”

從政治上看，現(xiàn)在的確不是奧巴馬提出食品安全改革的最好時(shí)機(jī)：共和黨正控制議會(huì)，這位民主黨總統(tǒng)的權(quán)限被擠壓到最低點(diǎn)，而他的任期只剩下不到兩年。盡管提升美國(guó)的食品安全管理質(zhì)量，是奧巴馬在競(jìng)選時(shí)期就做出的承諾。

“他知道自己的時(shí)間不多了?！眴讨蝸喆髮W(xué)食品安全中心主任麥克·多伊爾（Mike Doyle）對(duì)南方周末記者說(shuō)，“如果食品安全機(jī)構(gòu)改革要發(fā)生，那么今年或許是個(gè)機(jī)會(huì)?！?/p>

這對(duì)現(xiàn)有美國(guó)食品安全管理體制來(lái)說(shuō)，將是一個(gè)“很大的改變”。

“食品版” 國(guó)土安全部？

奧巴馬2016年度預(yù)算中“建立獨(dú)立食品安全管理機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容，大多來(lái)自于參議員迪克·德賓（Dick Durbin）和眾議員羅莎·德勞拉（Rosa DeLaura）提出的“2015食品安全法案”。

在法案前加上“2015”這個(gè)時(shí)間點(diǎn)是為了做區(qū)分。1999年起，德賓和德勞拉就已經(jīng)開(kāi)始向議會(huì)提出關(guān)于獨(dú)立食品安全機(jī)構(gòu)的提案，至今已16年。

“奧巴馬總統(tǒng)在談?wù)摰絿?guó)家的時(shí)候，總是提到美國(guó)面臨的各種國(guó)家安全威脅，但有一件對(duì)每個(gè)美國(guó)人都很重要的事情常常被忽略，那就是食品安全?！钡沦e在給南方周末記者的回復(fù)中說(shuō)。

在內(nèi)瑟爾看來(lái)，德賓和德勞拉值得敬佩?！斑@些議員不斷嘗試，因?yàn)樗麄冎?，政治風(fēng)向的轉(zhuǎn)變隨時(shí)發(fā)生，并且可能在很短時(shí)間內(nèi)改變這個(gè)法案的命運(yùn)?！?/p>

食品安全一直是總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)期的“寵兒”。畢竟，沒(méi)有人會(huì)反對(duì)更加健康的食物。不過(guò)，一旦當(dāng)選總統(tǒng)，關(guān)鍵問(wèn)題就變成：選擇在什么時(shí)候、以什么樣的方式改革。

奧巴馬選擇在距離自己任期結(jié)束兩年之際，在年度預(yù)算案中提出這個(gè)議題。

總統(tǒng)的年度預(yù)算，歷來(lái)是國(guó)會(huì)制定年度撥款預(yù)算的風(fēng)向標(biāo)。美國(guó)凱赫律師事務(wù)所上海代表處科學(xué)顧問(wèn)馮文熙承認(rèn)，選擇在預(yù)算中提出食品安全機(jī)構(gòu)改革，奧巴馬是“做了一點(diǎn)手腳的”：“耽誤總統(tǒng)預(yù)算案通過(guò)是一件大事，而國(guó)會(huì)一旦批準(zhǔn)總統(tǒng)預(yù)算案，就等于批準(zhǔn)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)改革?！?/p>

但在實(shí)際操作層面，困難將遠(yuǎn)比想象中多。

預(yù)算案里，奧巴馬建議將美國(guó)衛(wèi)生部（HHS）下的FDA和農(nóng)業(yè)部（USDA）下的FSIS合并，歸到HHS下管轄，并把現(xiàn)有15個(gè)單位中涉及食品安全的一起合并。

FSIS的監(jiān)管對(duì)象，是全美所有的肉類和家禽，而FDA的管轄范圍，是外國(guó)進(jìn)口或者跨州流通的蔬菜、水果等其他所有種類，各州“自產(chǎn)自銷”的食物，則由州政府相關(guān)部門參考FDA標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。

隨著食品跨州貿(mào)易成為常態(tài)，在管轄范圍上，全美80%食品的監(jiān)管權(quán)屬于FDA。

不過(guò)，F(xiàn)SIS的管轄強(qiáng)度遠(yuǎn)大于FDA，二者的組織架構(gòu)也大不相同：FSIS的檢查員，必須以聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雇員的身份，深入全美所有肉類屠宰場(chǎng)和二次加工廠實(shí)時(shí)監(jiān)管，而FDA一度采取“事后監(jiān)管”機(jī)制，檢查員也只通過(guò)與各州的健康管理部門密切合作來(lái)完成監(jiān)管。

將這兩個(gè)上級(jí)部門、監(jiān)管對(duì)象、管理方式都完全不同的部門合并到一起，困難可想而知。

加州大學(xué)洛杉磯分校食品法律與政策中心執(zhí)行主席邁克爾·羅伯茨（Michael Roberts）不認(rèn)為現(xiàn)在的政府能做好這個(gè)改革。“食品安全的一點(diǎn)小問(wèn)題，就可能帶來(lái)大麻煩。合并政府機(jī)構(gòu)要有一個(gè)非常完備的計(jì)劃，考慮非常多的問(wèn)題?！彼f(shuō)。

更重要的是，幾個(gè)部門合為一個(gè)，看上去是在省錢，但建立一個(gè)新的部門，會(huì)花掉比想象中更多的錢。

多伊爾甚至認(rèn)為，國(guó)會(huì)“并不一定愿意做這樣的投資”。因?yàn)閲?guó)會(huì)不認(rèn)為美國(guó)食品安全是一個(gè)問(wèn)題，他們覺(jué)得美國(guó)仍然有世界上最先進(jìn)的技術(shù)和系統(tǒng)，美國(guó)仍然是其他國(guó)家膜拜的對(duì)象。

還有人擔(dān)心，奧巴馬用近乎“耍賴”的手段讓議會(huì)同意設(shè)立獨(dú)立食品安全機(jī)構(gòu)，會(huì)讓其成為食品領(lǐng)域的“國(guó)土安全部”。后者因?yàn)樽h會(huì)遲遲不肯下?lián)芙?jīng)費(fèi)，至今仍然沒(méi)有獨(dú)立的辦公樓。

失衡的監(jiān)管體系

多伊爾曾在FDA的科學(xué)委員會(huì)工作，這是FDA內(nèi)部的專業(yè)質(zhì)詢機(jī)構(gòu)。他說(shuō)，大約30年前，就已存在改革的呼聲。

“FDA和FSIS都清楚，自己的管理方式已經(jīng)過(guò)時(shí)了。”塔夫茲大學(xué)食品政策和市場(chǎng)學(xué)教授威廉·馬斯特斯（William Masters）說(shuō)。

與100年前相比，人們的飲食和消費(fèi)習(xí)慣早已發(fā)生變化：二次包裝的食品，成為市場(chǎng)的主流，美國(guó)花在自己食物上的錢，少于全部收入的10%，每天他們花在準(zhǔn)備食品上的時(shí)間，包括清洗碗筷在內(nèi)，只有31分鐘。

而與之相應(yīng)，F(xiàn)DA和FSIS的職能，在100年間卻沒(méi)有太大的改變。

奧巴馬改革的主要目的，就是調(diào)整FDA和FSIS在食品安全監(jiān)管上的失衡。這種失衡，體現(xiàn)在美國(guó)人生活的方方面面。

比如，賣比薩餅的廚師，如果將意大利臘腸多切了幾塊攤在面皮上，都可能將這張比薩的監(jiān)管部門由FDA轉(zhuǎn)換到了FSIS——1938年的食品、藥品與化妝品草案設(shè)立FDA以來(lái)，F(xiàn)DA與FSIS的管轄劃分是：含肉量達(dá)到3%以上的食物，由FSIS監(jiān)管。

界定3%是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題：香腸本身應(yīng)該是肉制品，但如果香腸中加了蛋白粉，應(yīng)該如何計(jì)算肉類含量？若將這種加了蛋白粉的香腸，再放到比薩餅或者三明治中，又將怎么計(jì)算？

3%的臨界點(diǎn)，并不是法律，它只是操作上兩個(gè)部門之間的“分權(quán)”方法——一種不那么合理、亟須改進(jìn)的“君子協(xié)定”。

但對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，由誰(shuí)監(jiān)管區(qū)別巨大：FDA和FSIS的監(jiān)管方法完全不同，F(xiàn)DA可能十年都不會(huì)檢查一次餐廳，但FSIS要求，企業(yè)在屠宰、生產(chǎn)所監(jiān)管食品時(shí)，必須有檢查員在場(chǎng)。

“這種監(jiān)管方式的差異，本身就很可笑?！绷_伯茨出生在一個(gè)小農(nóng)場(chǎng)，畢業(yè)后又曾經(jīng)在大型食品公司供職，這樣的場(chǎng)景每天都在他身邊上演：來(lái)自FSIS的聯(lián)邦政府官員，每天都窩在小鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)里的屠宰間檢查；而那些大型跨國(guó)的食品企業(yè)中，可能每五年才會(huì)有一個(gè)FDA官員過(guò)問(wèn)。

“如果改革成功，至少肉類企業(yè)會(huì)非常開(kāi)心，因?yàn)樗麄儾挥媒oFSIS官員安排辦公室了?！绷_伯茨笑說(shuō)。

和肉類一樣命運(yùn)多舛的還有雞蛋。1970年，國(guó)會(huì)通過(guò)了蛋制品監(jiān)管法令，將二次制作雞蛋制品的管轄權(quán)放到了USDA農(nóng)業(yè)市場(chǎng)部家禽中心，后又在1995年轉(zhuǎn)移到了FSIS。與此同時(shí)，帶殼雞蛋的管轄權(quán)留在了FDA。

這樣吊詭的邏輯，在FDA和FSIS隨處可見(jiàn)。最典型的，還有對(duì)鯰魚的監(jiān)管：2008年的農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，所有的魚類都?xì)wFDA管轄——除了鯰魚。

“這完全是政治因素造成的。”多伊爾解釋說(shuō)，美國(guó)90%以上的魚類都是進(jìn)口，而鯰魚是唯一能夠由美國(guó)本土生產(chǎn)并且滿足市場(chǎng)需求的魚類。美國(guó)商人們發(fā)現(xiàn)，許多出口國(guó)都喜歡在鯰魚的箱子上貼上其他魚的名字，喬裝打扮進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)：“代表鯰魚工業(yè)的議員就對(duì)國(guó)會(huì)說(shuō)，應(yīng)該將主管部門放到USDA去，避免傷害行業(yè)利益的事情發(fā)生?！?/p>

這個(gè)要求本身很合理：FDA“很少檢查”進(jìn)口食品——它所檢查的進(jìn)口食品只占所有的2%，F(xiàn)SIS則要求向美國(guó)進(jìn)口肉類國(guó)家的監(jiān)管體系等同或高于USDA標(biāo)準(zhǔn)——像中國(guó)一樣，他們需要有類似“檢驗(yàn)檢疫證明”的相關(guān)證件。USDA的設(shè)立目的就是發(fā)展農(nóng)業(yè)，與FDA相比，F(xiàn)SIS的確更能代表產(chǎn)業(yè)界利益。

不過(guò)，直到現(xiàn)在，鯰魚仍然處在沒(méi)人監(jiān)管的窘境：面對(duì)忽然丟過(guò)來(lái)的燙手山芋，F(xiàn)SIS一沒(méi)錢、二沒(méi)經(jīng)驗(yàn)、三沒(méi)技術(shù)，根本搞不定。

“只給一個(gè)法令，沒(méi)錢沒(méi)人，事情怎么會(huì)做好呢？”多伊爾問(wèn)。

危機(jī)驅(qū)動(dòng)改革

“至少，我們得指望政府，讓孩子們吃到安全的花生醬。每周三天，花生醬都是莎莎在學(xué)校的午餐之一，我不想擔(dān)心她會(huì)不會(huì)因?yàn)槌晕绮投??！?/p>

這是奧巴馬在2009年的一次演講，那一年，9個(gè)孩子因?yàn)槌粤撕猩抽T氏菌的花生醬死亡，700人受到感染。事件導(dǎo)致4000個(gè)產(chǎn)品被召回，為美國(guó)社會(huì)帶來(lái)超過(guò)10億美元的經(jīng)濟(jì)損失。

也是那次事件，讓民主黨和共和黨在食品安全上取得暫時(shí)的一致。2009年夏天，眾議院通過(guò)了食品安全現(xiàn)代化草案，2010年圣誕節(jié)前夕，參議院也通過(guò)了他們的草案。

2011年，奧巴馬簽署了草案，使之成為法律——這部名為“食品安全現(xiàn)代化法案”的法律，強(qiáng)化了FDA的監(jiān)管、預(yù)防職能，被認(rèn)為是美國(guó)政治歷史上最全面、最復(fù)雜的食品安全改革。

“政府和公眾都對(duì)食品安全好奇，但沒(méi)有臨近的危險(xiǎn)，他們就不會(huì)明白為什么得在這個(gè)事情上面花錢?！鞭r(nóng)業(yè)和食品法執(zhí)業(yè)律師貝倫·林內(nèi)肯（Baylen Linnekin）說(shuō)。

食源性疾病，是現(xiàn)代美國(guó)食品安全主要危機(jī)。由食源性災(zāi)難推動(dòng)改革和立法的例子還有很多。1993年，美國(guó)速食店Jack in the Box售賣的漢堡導(dǎo)致上百人感染大腸桿菌，其中四個(gè)孩子死亡。

多伊爾當(dāng)時(shí)就在FDA任職，他記得，時(shí)任總統(tǒng)克林頓曾大怒下令FDA專家們“立即解決這個(gè)問(wèn)題”。迫于壓力，F(xiàn)DA在短時(shí)間內(nèi)就改變了肉制品烹飪、檢查的諸多標(biāo)準(zhǔn)。

不過(guò)，任何傷痛都會(huì)平息，在食品安全法案簽署后五年里，F(xiàn)DA在有限的資金下，努力實(shí)施法案要求——但它再?zèng)]有得到白宮和議會(huì)的支持：FDA對(duì)于國(guó)內(nèi)和進(jìn)口食品的監(jiān)管沒(méi)有進(jìn)展，大規(guī)模食源性事件在美國(guó)人的生活中仍然存在。

食品安全作家比爾·馬勒（Bill Marler）做了一個(gè)比喻：一個(gè)不能就桌面的布置達(dá)成一致的總統(tǒng)和議會(huì)，怎么有能力讓他們的孩子和家人吃的健康？

現(xiàn)在，議會(huì)通過(guò)奧巴馬2016年的預(yù)算草案，是建立一個(gè)獨(dú)立食品安全機(jī)構(gòu)的前提。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所副研究員刁大明告訴南方周末記者，總統(tǒng)預(yù)算只是議會(huì)年度預(yù)算的“參考”。

不過(guò)，共和黨所掌握的議會(huì)，很可能會(huì)給奧巴馬的預(yù)算案“找麻煩”。在國(guó)家安全等宏大話題下，食品安全越發(fā)顯得渺小。

“所有人都知道，食品安全體系急需改革，是政治讓這一切變得不可能。”紐約大學(xué)教授內(nèi)瑟爾說(shuō)，“其實(shí)，只要有一個(gè)大的食品安全事件發(fā)生，政府就會(huì)愿意花錢。9·11之后，不是有了國(guó)土安全部嗎？”

令人意外的是，“一次食源性疾病爆發(fā)，才能推動(dòng)政策進(jìn)步”是大部分業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)?！拔覀冇泻芏嗍吃葱晕C(jī)，但并不足夠?！倍嘁翣栒f(shuō)，“一個(gè)讓很多人死亡的食源性疾病大爆發(fā)，會(huì)引起華盛頓注意，使政治家會(huì)承受壓力，從而改變政策。”

與FDA首任局長(zhǎng)韋利時(shí)代和里根執(zhí)政時(shí)期，輿論排斥食品監(jiān)管的風(fēng)潮相比，至少，現(xiàn)在人們都覺(jué)得應(yīng)該在食品安全領(lǐng)域，放把尺子。

“我們?cè)?jīng)付出了很大的代價(jià)?！瘪R斯特斯說(shuō)，“現(xiàn)在，我們知道不能將球隊(duì)放在球場(chǎng)卻不安排裁判。為了讓球隊(duì)比賽得更好，我們需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，只有這樣，球賽才不會(huì)結(jié)束?！?/p>