摘要：

集會(huì)游行法上的許可制和報(bào)備制屬于對(duì)集會(huì)游行權(quán)最初發(fā)動(dòng)的事先程序限制，采許可制或報(bào)備制是區(qū)別各國和地區(qū)規(guī)制集會(huì)游行立法例的主要方法。不過，無論是采許可制或是報(bào)備制的立法例，其表現(xiàn)形態(tài)又存在多種可能，有的許可制立法實(shí)為報(bào)備制，而一些采報(bào)備制的立法又近似于許可制。兩者的區(qū)別主要在于對(duì)權(quán)利行使的限制程度不同，而非

兩種性質(zhì)截然對(duì)立的制度。我國1989年頒行的《集會(huì)游行示威法》因采非準(zhǔn)則主義許可制，導(dǎo)致對(duì)公民行使該權(quán)利的限制較嚴(yán)，也致使無法透過該法律來規(guī)制現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的大量聚眾集會(huì)游行活動(dòng)。立法后二十多年來的實(shí)踐表明修訂該法的“歷史時(shí)刻”已經(jīng)到來。從現(xiàn)實(shí)情況考量，對(duì)該法的修訂仍可以采許可制，但從保障人權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，則應(yīng)朝報(bào)備制的方向發(fā)展及完善。

關(guān)鍵詞：集會(huì)游行;許可制;報(bào)備制;立法規(guī)制

中圖分類號(hào)：DF21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.06

引言

我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，或隱或顯地存在著諸多亟須解決的社會(huì)問題。經(jīng)過改革開放三十多年來經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求同相對(duì)落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾已大為緩和;但同時(shí)，公民對(duì)基本權(quán)利保障的需求，同我國現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)方式及內(nèi)容的不相適應(yīng)性亦日漸明顯。因此，如何緩和人民群眾日益增長(zhǎng)的基本權(quán)利需求與保障空間逼仄的制度體制之間的矛盾就成為我國改革開放三十年來歷經(jīng)高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后如何保持社會(huì)轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡和社會(huì)秩序有效維持的關(guān)鍵所在。

集會(huì)自由系核心人權(quán)之一，也是世界上絕大多數(shù)國家憲法所保障的基本權(quán)利。對(duì)于社會(huì)上無法利用和接近媒體，屬于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治弱勢(shì)群體的人群，保障其以集體行動(dòng)的方式，表達(dá)意見以引起公眾關(guān)注，這是集會(huì)自由權(quán)存在最有價(jià)值之所在[1]。

但我國的實(shí)踐表明，由于制度空間的限制導(dǎo)致該權(quán)利并沒有在社會(huì)中發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。由是，基于當(dāng)下群體性事件頻發(fā)的背景，為彌補(bǔ)民眾利益表達(dá)渠道的不足，諸多學(xué)者也在呼吁應(yīng)適度開放集會(huì)游行的制度空間。這方面的討論文獻(xiàn)，參見：許章潤(rùn).多元社會(huì)利益的正當(dāng)性與表達(dá)的合法化——關(guān)于“群體性事件”的一種憲政主義法權(quán)解決思路[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008，（4）;劉仁文.盡量批準(zhǔn)合法游行，有利引導(dǎo)公民理性[N].南方周末，2010-01-20（A06）;單光鼐.盡快開啟越來越逼近的制度出口[N].南方周末，2010-02-04（F31）;侯健.群體性表達(dá)事件的法律治理[J].法商研究，2010，（3）;楊海坤.群體性事件有效化解的法治路徑[J].政治與法律，2011，（11）;楊海坤.我國群體性事件之公法防治對(duì)策研究[J].法商研究，2012，（2）. 但是對(duì)于如何操作，則缺少必要的深入討論?？疾旄靼l(fā)達(dá)國家和地區(qū)，其對(duì)待集會(huì)自由均較為慎重，相應(yīng)立法也是幾經(jīng)修訂而臻于完善。概因該權(quán)利的行使實(shí)在易對(duì)社會(huì)秩序造成影響，故在立法上對(duì)該權(quán)利的行使加諸了各種限制條件，以竭力化解權(quán)利保障與秩序維持之間的矛盾。鑒于我們

在集會(huì)權(quán)利行使與應(yīng)對(duì)措施上缺乏經(jīng)驗(yàn)與足夠

認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中也確有集會(huì)游行導(dǎo)致違法失序發(fā)生的現(xiàn)象存在，典型的如2012年發(fā)生的反日游行示威，對(duì)于該游行示威中呈現(xiàn)暴力化、民粹化的報(bào)道見諸于各大網(wǎng)絡(luò)，不過對(duì)此進(jìn)行的相關(guān)學(xué)理討論卻非常少，僅有的討論可參見：周赟.政治化：司法的一個(gè)面向——從2012年“涉日游行示威”相關(guān)案件說起[J].法學(xué)，2013，（3）;余亮.反日游行中的“被遺忘者”[J].文化縱橫，2012，（6）. 為將集會(huì)游行導(dǎo)入良性有序和法治軌道，也為消除對(duì)集會(huì)游行必將導(dǎo)致違法失序的過分擔(dān)心， 精研比較各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)立法如何限制集會(huì)游行的制度設(shè)計(jì)以完善我國立法，至為重要。本文即是對(duì)此項(xiàng)工作的初步探索。

各發(fā)達(dá)國家和地區(qū)規(guī)制集會(huì)游行的立法例均有各種各樣的限制規(guī)定，但一般

對(duì)集會(huì)自由權(quán)的限制主要有事先預(yù)防制和事后追懲制兩種。事先預(yù)防制是指集會(huì)游行組織者應(yīng)于該集會(huì)游行舉辦前事先獲得主管機(jī)關(guān)的許可同意或向其報(bào)備相關(guān)事項(xiàng);事后追懲制則無須事先申請(qǐng)?jiān)S可或報(bào)備，只是在集會(huì)游行中若有違法行為發(fā)生時(shí)，事后再對(duì)當(dāng)事人或組織者予以懲罰。前者主要針對(duì)室外集會(huì)游行，后者多僅適用于室內(nèi)集會(huì)。各國和地區(qū)有關(guān)集會(huì)游行的立法，多系規(guī)制室外集會(huì)游行，因此普遍采用事先預(yù)防措施的許可制或報(bào)備制，這亦成為區(qū)別各立法例的主要特征。不過這僅是一般性的區(qū)分，實(shí)際上各國和地區(qū)規(guī)制集會(huì)游行的立法形態(tài)各不相同，需要更為細(xì)致的具體分析。

一、集會(huì)游行的許可制

許可制是指集會(huì)游行活動(dòng)，須事先經(jīng)主管機(jī)關(guān)依法審核許可后方可舉行。在許可制下，集會(huì)游行活動(dòng)自始即處于被禁止?fàn)顟B(tài)，因許可申請(qǐng)

被許可，此禁止?fàn)顟B(tài)始被解除。不過，這僅是理論上的一種定義，實(shí)際情況依各立法例而很有差別。在西方發(fā)達(dá)資本主義國家中，采許可制的主要為美國和日本。

美國在1941年的考克斯訴新罕布什爾州（Cox v. New Hampshire）一案中，曾判定新罕布什爾州規(guī)定在公共街道上舉行公共集會(huì)或游行須獲得事先許可的法律合憲，由此確立了對(duì)集會(huì)游行活動(dòng)“使用事先限制的牢固和有益的先例”[2]。

在美國，由于涉及公民權(quán)利與公共秩序維護(hù)的立法權(quán)屬于地方政府所有，因此聯(lián)邦并無規(guī)制集會(huì)游行的統(tǒng)一立法，而各地規(guī)制集會(huì)游行的立法則各有不同。以圣弗朗西斯科和紐約兩市為例，在圣弗朗西斯科，公眾集會(huì)無需申請(qǐng)?jiān)S可。但使用擴(kuò)音設(shè)備的公眾集會(huì)則需獲得使用擴(kuò)音設(shè)備的許可。而對(duì)于游行，則需在至少60天之前向警察部門申請(qǐng)?jiān)S可。紐約市對(duì)于公眾集會(huì)的規(guī)定與圣弗朗西斯科相同，但對(duì)于游行，則規(guī)定應(yīng)至少在36小時(shí)前向市警察部門遞交書面許可申請(qǐng)[3]。

美國雖然通過判例宣稱許可制并不違憲，各州也有法令規(guī)定集會(huì)游行應(yīng)事先申請(qǐng)?jiān)S可，但僅認(rèn)可基于對(duì)集會(huì)游行的“時(shí)間、地點(diǎn)和方式”的事先限制且未申請(qǐng)?jiān)S可并不當(dāng)然構(gòu)成違法，故也有學(xué)者認(rèn)為美國實(shí)屬“報(bào)備制”[4]。

在日本，關(guān)于聚眾活動(dòng)的立法與執(zhí)行，也分屬于地方公共團(tuán)體（即地方政府）。地方公共團(tuán)體依據(jù)《地方自治法》分別制定《關(guān)于集會(huì)、集團(tuán)行進(jìn)（即游行）、集團(tuán)示威運(yùn)動(dòng)之條例》（俗稱“公安條例”）。如東京都《集會(huì)、集團(tuán)行進(jìn)及集團(tuán)示威運(yùn)動(dòng)有關(guān)條例》[5]

（以下簡(jiǎn)稱為《東京都條例》），該條例第1條規(guī)定：“在道路及其他公共場(chǎng)所舉行集會(huì)或集團(tuán)行進(jìn)時(shí)，或不問在任何場(chǎng)所舉行集團(tuán)示威運(yùn)動(dòng)時(shí)，應(yīng)經(jīng)東京都公安委員會(huì)之許可?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)在日本六十個(gè)地方相關(guān)法規(guī)中，除七個(gè)地方政府采通知報(bào)備之法制外，其余五十三個(gè)均采有條件之許可制[6]。

因多數(shù)地方政府規(guī)制集會(huì)游行的立法采許可制，所以在日本曾引發(fā)對(duì)于許可制是否違憲的爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論在1960年7月20日

“東京都公共安全條例案”中得到了徹底解決。該案判定許可制合憲，但是其又特別指出：“吾人必須就條例之整個(gè)精神，從性質(zhì)上，作機(jī)能性之考量?！緱l例文字上之規(guī)定，固采用許可制，但實(shí)質(zhì)上卻與申報(bào)制（即報(bào)備制），并無二致?！盵7]

因此，日本對(duì)集會(huì)游行的規(guī)制只具有許可制的形式特征，實(shí)際上接近于報(bào)備制。

我國于1989年10月頒行《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》（以下簡(jiǎn)稱“《集會(huì)游行示威法》”），該法第7條規(guī)定：“舉行集會(huì)、游行、示威，必須依照本法規(guī)定向主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)并獲得許可?！蔽覈_(tái)灣地區(qū)“集會(huì)游行法”該法于1988年1月20日制定頒行，分別于1992和2002年做了兩次修訂。（以下簡(jiǎn)稱為“臺(tái)灣集會(huì)法”）第9條亦規(guī)定了舉行室外集會(huì)游行應(yīng)向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)S可。祖國大陸和我國臺(tái)灣

均采許可制，不過臺(tái)灣地區(qū)自1988年制訂集會(huì)法以來，要求將許可制改為報(bào)備制的呼聲就一直不斷，目前已出現(xiàn)多個(gè)改采報(bào)備制的修法版本，加之社會(huì)各界的積極推動(dòng)，臺(tái)灣集會(huì)法采報(bào)備制將會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)具體以日本《東京都條例》和我國“臺(tái)灣集會(huì)法”的立法為例，介紹許可制的有關(guān)規(guī)定。

（一）申請(qǐng)?jiān)S可的時(shí)間

《東京都條例》規(guī)定舉行集會(huì)游行應(yīng)在舉行日72小時(shí)前遞交申請(qǐng)（第2條）;我國“臺(tái)灣集會(huì)法”在1988年最初制定時(shí)規(guī)定舉行集會(huì)游行應(yīng)在舉行日7天前遞交申請(qǐng)（第9條），后在1992年修法時(shí)將該條規(guī)定改為在舉行日6天前遞交申請(qǐng)即可。要求事先申請(qǐng)的做法無疑會(huì)扼殺偶發(fā)性集會(huì)游行這一類集會(huì)游行形態(tài)，不過目前日本和我國臺(tái)灣地區(qū)均有保障該類集會(huì)游行的措施。日本通過判例確立了對(duì)該類集會(huì)游行的保護(hù)，早在1951年的福岡高等法院的判決中即指出：“溫和的聚眾活動(dòng)或示威運(yùn)動(dòng)，在憲法保障下，任何人均得為之，不得單以事前未提出申報(bào)，違反形式上的程序，予以禁止或鎮(zhèn)壓?！盵7]123因此，未申請(qǐng)?jiān)S可的偶發(fā)性集會(huì)游行在日本仍然可以舉行。而我國臺(tái)灣地區(qū)也通過修改“臺(tái)灣集會(huì)法”在某種程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)偶發(fā)性集會(huì)游行的保障，其在2002年修法時(shí)在第9條的一般性規(guī)定后又規(guī)定“但因不可預(yù)見之重大緊急事故，且非即刻舉行，無法達(dá)到目的者，不受六日前申請(qǐng)之限制”，其目的即在于保障偶發(fā)性集會(huì)游行。我國《集會(huì)游行示威法》第8條規(guī)定舉行集會(huì)游行示威應(yīng)在5日前向主管機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，單就時(shí)間規(guī)定而言比，是較為進(jìn)步的，因?yàn)榇艘粫r(shí)間規(guī)定的越短，越有利于公民行使該權(quán)利。

（二）申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)

采許可制的立法例均要求在申請(qǐng)書中載明相應(yīng)事項(xiàng)以供審查，為便于比較，茲列表比較日本《東京都條例》和我國“臺(tái)灣集會(huì)法”的相關(guān)規(guī)定如下：

東京都條例（第2條）“臺(tái)灣集會(huì)法”（第9條）

1.主辦人之住所、姓名（第1款）;前款主辦人居住于舉行地之區(qū)、市、町、村以外時(shí)，該區(qū)、市、町、村內(nèi)聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)人之住所、姓名（第2款）1.負(fù)責(zé)人或其代理人、糾察員姓名、性別、職業(yè)、出生年月、身份證統(tǒng)一編號(hào)、住居所及電話號(hào)碼（第1款）

2.集會(huì)、集團(tuán)行進(jìn)或集團(tuán)示威之日時(shí)（第3款）;目的及名稱（第7款）2.集會(huì)、游行之目的、方式及起訖時(shí)間（第2款）

3.路線、場(chǎng)所及其縮略圖（第4款）3.集會(huì)處所或游行之路線及集合、解散地點(diǎn)（第3款）

4.預(yù)定參加團(tuán)體之名稱及其代表人之住所、姓名（第5款）;預(yù)定參加人員（第6款）4.預(yù)定參加人數(shù)（第4款）

5.車輛、物品之名稱、數(shù)量（第5款）

由上表可知，日本和我國臺(tái)灣地區(qū)之立法對(duì)集會(huì)游行的審查內(nèi)容主要為：集會(huì)游行參加者、集會(huì)游行的時(shí)間、地點(diǎn)和方式，且采取的是逐項(xiàng)列舉立法的方式。比較我國《集會(huì)游行示威法》，該法第8條對(duì)許可申請(qǐng)事項(xiàng)做了如此規(guī)定，即：“申請(qǐng)書中應(yīng)當(dāng)載明集會(huì)、游行、示威的目的、方式、標(biāo)語、口號(hào)、人數(shù)、車輛數(shù)、使用音響設(shè)備的種類與數(shù)理、起止時(shí)間、地點(diǎn)（包括集合地和解散地）、路線和負(fù)責(zé)人的姓名、職業(yè)、住址?！笔紫葟牧⒎ㄐ问缴峡?，該法雖也采取列舉的方式，但非逐項(xiàng)列舉，而是統(tǒng)一規(guī)定在一條法律文中。其次從立法內(nèi)容上看，該條規(guī)定“標(biāo)語和口號(hào)”也要在申請(qǐng)書中載明以供主管機(jī)關(guān)審查，此涉及對(duì)集會(huì)游行之表達(dá)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審查。

（三）許可或不予許可的規(guī)定

立法上對(duì)許可制的規(guī)定有多種方式，而規(guī)制集會(huì)游行的許可主要有“原則許可，例外禁止”和“原則禁止，例外許可”兩種，前者可稱之為“附禁止保留的許可”或“準(zhǔn)則主義許可”;后者可稱為“許可保留的禁止”或“例外許可”[8]。

《東京都條例》和我國《臺(tái)灣集會(huì)法》的規(guī)定均屬于“原則許可，例外禁止”的“準(zhǔn)則主義許可”，即在此種許可制下，除非存在例外不予許可的情形，則申請(qǐng)集會(huì)游行一般都會(huì)被許可。如《東京都條例》第3條規(guī)定：“公安委員會(huì)有依前條規(guī)定之申請(qǐng)時(shí)，除明確可認(rèn)集會(huì)、集團(tuán)行進(jìn)或集團(tuán)示威運(yùn)動(dòng)之實(shí)施，對(duì)公共安寧之保持及于直接危險(xiǎn)者外，應(yīng)予許可?！痹摋l規(guī)定表明，除附禁止許可的情形外，其它許可均應(yīng)受理。而對(duì)禁止許可情形也設(shè)定了明確的限定，其中“明確可認(rèn)”、“直接危險(xiǎn)”的定語是對(duì)行政裁量權(quán)濫用的防御，也體現(xiàn)了法律保留的明確性原則。我國“臺(tái)灣集會(huì)法”與《東京都條例》的規(guī)定類似，其第11條規(guī)定：“申請(qǐng)室外集會(huì)、游行，除有左列情事之一者外，應(yīng)予許可。”于1998年的大法官釋字第四四五號(hào)解釋中，該條規(guī)定被解釋為：“申請(qǐng)集會(huì)、游行，茍無同條所列各款情形，主管機(jī)關(guān)不得不予許可，是為準(zhǔn)則主義之許可制?！盵9]

2002年在對(duì)該法進(jìn)行修訂時(shí)，在該條之下所列舉的不予許可的情形中，對(duì)其中的兩項(xiàng)規(guī)定也增加了“明顯”、“有明顯事實(shí)足認(rèn)為”的定語

原來的規(guī)定是：“有事實(shí)足認(rèn)為有危害‘國家安全、社會(huì)秩序或公共利益之虞者”（第11條第2項(xiàng)）;“有危害生命、身體、自由或?qū)ω?cái)物造成重大損壞之虞者”（第3項(xiàng)）。2002年修法時(shí)改為：“有明顯事實(shí)足認(rèn)為有危害‘國家安全、社會(huì)秩序或公共利益者”;“有明顯事實(shí)足認(rèn)為有危害生命、身體、自由或?qū)ω?cái)物造成重大損壞者?！保淠康耐瑯邮且拗菩姓C(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

對(duì)比我國《集會(huì)游行示威法》，該法第12條規(guī)定：“申請(qǐng)舉行的集會(huì)、游行、示威，有下列情形之一的，不予許可。”若從該句文意觀之，法律僅規(guī)定了不予許可的情形，至于在這些不予許可情形之外的集會(huì)、游行和示威是否應(yīng)予許可，法律并未規(guī)定。依該條規(guī)定并不能徑直判斷我國采取的是何種許可制，因?yàn)閷?duì)法律未言明的內(nèi)容可以做兩種解釋，其一解釋為除列舉的不予許可情形之外，也未必許可;其二解釋為除列舉的不予許可情形之外，應(yīng)予許可。至于立法者的意旨，則還需根據(jù)整條文意判斷。在該條之下，法律列舉了四項(xiàng)不予許可的情形，分別是：1.反對(duì)憲法所確定的基本原則;2.危害國家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整;3.煽動(dòng)民族分裂;4.有充分根據(jù)認(rèn)定申請(qǐng)舉行的集會(huì)、游行、示威將直接危害公共安全或者嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序。一般而言，若依列舉立法的方式，列舉了不予許可的事項(xiàng)后，列舉之外的應(yīng)為許可。但對(duì)該條的立法意圖卻不能做這樣的解釋。因?yàn)樵摋l的列舉其實(shí)是不完全的，茲舉兩例做一說明。比如，如果提交申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，未完全依該法所列舉申請(qǐng)事項(xiàng)申請(qǐng)，是否應(yīng)予許可呢？若按準(zhǔn)則主義許可制進(jìn)行解釋的話，則應(yīng)予許可，因?yàn)榉刹⑽戳信e該情形為不予許可的情形。再比如，若兩個(gè)或多個(gè)集會(huì)、游行和示威申請(qǐng)?jiān)谕粫r(shí)間、地點(diǎn)舉行，是否應(yīng)予全部許可呢？同樣若依準(zhǔn)則主義許可制，也是應(yīng)予許可的。顯然，一般立法均應(yīng)明定對(duì)未按規(guī)定申請(qǐng)的，應(yīng)告知其補(bǔ)正，不補(bǔ)正的不予許可。而對(duì)于同一時(shí)間和地點(diǎn)舉行的集會(huì)申請(qǐng)，對(duì)后申請(qǐng)的不予許可。而現(xiàn)行立法對(duì)上述兩種情形均未正面規(guī)定在不予許可的情形之中，但出現(xiàn)這兩種情形時(shí)在現(xiàn)實(shí)中又顯然是不會(huì)被授予許可的。因此，對(duì)該條的恰當(dāng)解釋就應(yīng)是“除列舉的不予許可情形之外，也未必許可”。由此可知我國《集會(huì)游行示威法》采取的是非準(zhǔn)則主義許可制。

那么，立法未對(duì)上述兩種情形列舉在不予許可的事項(xiàng)內(nèi)，有論者可能會(huì)指出，這兩種情形可以歸入第12條第4項(xiàng)規(guī)定的情形中，將其認(rèn)定為“將直接危害公共安全或者嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序”而不授予許可。但是，第4項(xiàng)系為主觀判斷的情形，而上述所舉兩例則為容易識(shí)別的客觀事實(shí)。因而規(guī)定一個(gè)明確的不予許可的理由與規(guī)定一個(gè)需要進(jìn)行主觀性解釋的不予許可的理由，前者顯然優(yōu)于后者。另外，如此規(guī)定是否可以解釋為是立法者的疏漏呢？筆者以為，與其將其解釋為立法者的疏漏，還不如解釋為立法者在當(dāng)時(shí)背景下所采取的一種立法方式。不言明不予許可情形之外的申請(qǐng)是否給予許可，表面上可使該立法看似對(duì)該權(quán)利未設(shè)置過分限制，但同時(shí)卻又因其模糊性而賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量空間。這四項(xiàng)不予許可的情形中，前三項(xiàng)規(guī)定的情形較好認(rèn)定，應(yīng)注意第4項(xiàng)規(guī)定。

“有充分根據(jù)認(rèn)定”、“直接危害”和“嚴(yán)重破壞”等限定語。該項(xiàng)規(guī)定與日本《東京都條例》以及我國“臺(tái)灣集會(huì)法”的類似規(guī)定也并無太大差別。

（四）許可的變更、撤銷或廢止

《東京都條例》第3條規(guī)定，在“明確可認(rèn)為公共安寧之保持有緊急必要”的情形下，可撤銷許可或變更許可條件。我國“臺(tái)灣集會(huì)法”第15條亦規(guī)定：“室外集會(huì)、游行經(jīng)許可后，因天然災(zāi)變或重大事故，主管機(jī)關(guān)為維護(hù)社會(huì)秩序、公共利益或集會(huì)、游行安全之緊急必要，得廢止許可或變更原許可之時(shí)間、處所、路線或限制事項(xiàng)?！蓖瑫r(shí)該條還規(guī)定如出現(xiàn)該法第11條所規(guī)定的不予許可情形之一時(shí)，應(yīng)撤銷、廢止許可。這兩個(gè)立法例均規(guī)定有變更、撤銷或廢止許可的情形。比較我國《集會(huì)游行示威法》，該法卻未明確規(guī)定許可之后的撤銷或廢止的規(guī)定。但在第11條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)認(rèn)為按照申請(qǐng)的時(shí)間、地點(diǎn)、路線舉行集會(huì)、游行、示威，將對(duì)交通秩序和社會(huì)秩序造成嚴(yán)重影響的，在決定許可時(shí)或決定許可后，可以變更舉行集會(huì)、游行、示威的時(shí)間、地點(diǎn)、路線?！眴渭儚臈l文本身來看，我國《集會(huì)游行示威法》沒有規(guī)定撤銷或廢止許可的情形，但這樣的規(guī)定并非可有可無。如果經(jīng)許可之集會(huì)游行，存在應(yīng)予撤銷或廢止的情形時(shí)，若此時(shí)集會(huì)游行尚未舉行，則撤銷或廢止許可能起到事先預(yù)防的功能;若此時(shí)集會(huì)游行已舉行，對(duì)經(jīng)撤銷或廢止許可之后的集會(huì)游行采取警察強(qiáng)制解散措施比徑直采取警察強(qiáng)制解散措施更有法律依據(jù)。

（五）未經(jīng)許可的法律后果

未經(jīng)許可之集會(huì)游行包含：經(jīng)申請(qǐng)未獲許可、應(yīng)經(jīng)許可而未申請(qǐng)?jiān)S可、偶發(fā)性集會(huì)以及許可經(jīng)撤銷或廢止等四種[10]。

未經(jīng)許可而舉行的集會(huì)游行的法律后果有兩種。最為常見的是主管機(jī)關(guān)對(duì)其給予警告、制止或強(qiáng)制解散;在情節(jié)較為嚴(yán)重的情況下，可能會(huì)對(duì)組織者或參加者判處罰金或有期徒刑。如《東京都條例》規(guī)定對(duì)于未經(jīng)許可的集會(huì)游行“得發(fā)出警告、制止;或采取其它糾正違反行為之必要措施”（第4條），并規(guī)定許可申請(qǐng)書記載虛偽事實(shí)提出申請(qǐng)，且未獲許可或許可被撤銷或廢止的，則應(yīng)對(duì)“集會(huì)游行的主辦人、指導(dǎo)人或煽動(dòng)人，處一年以下有期徒刑或五萬元（日元）以下罰金”（第5條）。再如我國“臺(tái)灣集會(huì)法”規(guī)定，應(yīng)經(jīng)許可之集會(huì)、游行未經(jīng)許可或其許可經(jīng)撤銷、廢止而擅自舉行的，“主管機(jī)關(guān)得予以警告、制止或命令解散”（第25條第1款）。對(duì)于主管機(jī)關(guān)命令解散而不解散者，處集會(huì)、游行負(fù)責(zé)人或其代理人或主持人新臺(tái)幣三萬元以上十五萬元以下罰金（第28條）;對(duì)于主管機(jī)關(guān)命令解散而不解散，仍繼續(xù)舉行經(jīng)制止而不遵從，對(duì)首謀者處二年以下有期徒刑或拘役（第29條）。

上述兩種法律后果在我國《集會(huì)游行示威法》中亦有規(guī)定。依該法律，未依照本法規(guī)定申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲得許可的，人民警察應(yīng)當(dāng)予以制止（第27條第1款）;不聽制止的，人民警察現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人有權(quán)命令解散;拒不解散的，該現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人有權(quán)采取必要手段強(qiáng)制驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留（第27條第1款）。第28條第2款第1項(xiàng)規(guī)定：“未依照本法規(guī)定申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲得許可舉行集會(huì)、游行、示威的，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)其負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員處以警告或者十五日以下拘留。但是這兩個(gè)條文的規(guī)定似有不一致之處。按前條規(guī)定，是根據(jù)未經(jīng)許可的集會(huì)游行的情況而做出的循序漸進(jìn)的應(yīng)對(duì)規(guī)定，體現(xiàn)出行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)符合比例原則，針對(duì)不同情形采取相應(yīng)規(guī)制手段。而如若按后條的規(guī)定，則對(duì)于未經(jīng)許可的集會(huì)游行，公安機(jī)關(guān)可以直接對(duì)其負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員予以拘留，而不用事先給予警告或命令解散。因此在達(dá)成維護(hù)社會(huì)治安之目的與采取的執(zhí)法手段之間，容易違反比例原則而采取過當(dāng)措施。在對(duì)未經(jīng)許可的集會(huì)游行給予刑事處罰方面，我國《集會(huì)游行示威法》第29條第3款規(guī)定：“未依照本法規(guī)定申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲得許可，或者未按照主管機(jī)關(guān)許可的起止時(shí)間、地點(diǎn)、路線進(jìn)行的，又拒不服從解散命令，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的，對(duì)集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員依照刑法第158條的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！倍缎谭ā返?58條所規(guī)定的刑罰為“處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利?！庇纱丝梢?，法律對(duì)未經(jīng)許可的集會(huì)游行的刑罰僅規(guī)定有自由刑而無財(cái)產(chǎn)刑，前者比后者的懲罰更為嚴(yán)厲，因而對(duì)集會(huì)自由的限制程度也更高。

二、集會(huì)游行的報(bào)備制

報(bào)備制是指舉行集會(huì)游行無須經(jīng)主管機(jī)關(guān)審核許可，只須向其報(bào)告或登記即可，故報(bào)備制也可稱之為“登記制”。蘆部信喜教授對(duì)登記制做過解釋，其言“所謂登記制，就是依下等要件而成立的制度：以集團(tuán)行動(dòng)本身完全自由為前提，行使該自由只要通知公共安全委員會(huì)就已足夠、公共安全委員會(huì)負(fù)有原則上應(yīng)予受理的義務(wù)，只能對(duì)此采取對(duì)應(yīng)的交通整理等措施?！盵11]

采報(bào)備制的典型國家有德國和韓國?！兜聡瘯?huì)游行法》（以下簡(jiǎn)稱“《德國集會(huì)法》”）

《德國集會(huì)法》最初系1953年7月24日制定，后于1978年11月15日第一次修訂，1985年7月18日第二次修訂。（本文所引中譯本參見：朱源葆.警察執(zhí)行集會(huì)游行之法令與實(shí)務(wù)[M].2版.臺(tái)北：“中央”警察大學(xué)，1996.） 第14條明確規(guī)定舉行露天公開集會(huì)或游行，應(yīng)向主管官署報(bào)告。韓國《集會(huì)示威法》韓國集示法最早于1962年12月31日制定頒布，后經(jīng)13次修訂，最后一次修訂本于2007年12月21日公布。本文所引版本為英譯本：Assembly and Demonstration Act（2007-12-21，No.8733）。（簡(jiǎn)稱《韓國集示法》）第6條第1款也規(guī)定任何人欲舉行室外集會(huì)或示威，其應(yīng)向主管警察局局長(zhǎng)遞交詳細(xì)報(bào)告。此外，我國澳門地區(qū)采取的也是報(bào)備制，澳門法律《集會(huì)權(quán)及示威權(quán)》

1993年5月12日頒布（編號(hào)為第2/93/M號(hào)），2008年12月18日通過（編號(hào)為第16/2008號(hào)）。 明確規(guī)定：“擬舉行而需使用公共道路，公眾的場(chǎng)所或向公眾開放的場(chǎng)所集會(huì)或示威之人士或?qū)嶓w，應(yīng)在舉行前三至十五個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式告知有關(guān)市政廳主席。”（第5條第1款）

我國香港地區(qū)采用的是一種通知制度，其規(guī)制集會(huì)游行的《公安條例》

香港《公安條例》為《香港法例》的第245章，是主要用于管制、集會(huì)、游行、非法集結(jié)及暴動(dòng)等的法律。其初訂于1967年，后于1997年進(jìn)行大量重新制訂，并在此后經(jīng)歷了多次的修訂。 規(guī)定公共集會(huì)或游行均應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向警務(wù)處處長(zhǎng)遞交書面意向通知（第8條和第13A條），在獲得警務(wù)處處長(zhǎng)所作的舉行集會(huì)或游行的意向通知后方可舉行該集會(huì)或游行（第7條和第13條）。這種通知制度也屬于報(bào)備制，但《公安條例》的這一規(guī)定與嚴(yán)格意義上的報(bào)備制又有所不同，因其集會(huì)游行的前提必須是獲得警務(wù)處長(zhǎng)的意向通知而又接近于許可制。

至于英國和法國對(duì)集會(huì)游行的規(guī)制，則屬于事先報(bào)備制與事后追懲制的混合。英國《公共秩序法》

英國先后頒布1936年《公共秩序法》（Public Order Act 1936）、1963年《公共秩序法》（Public Order Act 1963）和1986年《公共秩序法》（Public Order Act 1986）。（本文所引為：Public Order Act 1986。）（Public Order Act）僅規(guī)定了舉行公眾游行應(yīng)提出書面申報(bào)（第11條第1款），而對(duì)于公眾集會(huì)則未做申報(bào)要求，由此在英國只對(duì)公眾游行采取的是事先預(yù)防的報(bào)備制，而對(duì)于公眾集會(huì)則采取的是事后追懲制。法國在1881年6月30日頒布的《有關(guān)公眾集會(huì)法》該法律及以下兩部法律的中譯本均參見：朱源葆.警察執(zhí)行集會(huì)游行之法令與實(shí)務(wù)[M].2版.臺(tái)北：“中央”警察大學(xué)，1996目前這三部法律在規(guī)范公眾集會(huì)游行中仍然有效。 第1條規(guī)定舉行集會(huì)可不經(jīng)事先許可。后在1907年3月28日頒布的《有關(guān)公眾集會(huì)法》第1條中也規(guī)定有：“公眾集會(huì)，不論目的，可不事先申報(bào)而集會(huì)?！倍谄?935年10月23日頒布的《有關(guān)加強(qiáng)維護(hù)公共秩序之規(guī)定》第1條則規(guī)定：“凡列隊(duì)游行聚眾，即所有在公共道路上之示威，均應(yīng)事先申報(bào)?！睆倪@些法律的規(guī)定可以看出，法國對(duì)公眾集會(huì)采取的也是事后追懲制，而對(duì)于公共道路示威游行，則采報(bào)備制。

以下以德國和韓國的立法為例，介紹報(bào)備制的有關(guān)具體規(guī)定，并與許可制做一比較。

（一）報(bào)備的時(shí)間

《德國集會(huì)法》規(guī)定應(yīng)在舉行集會(huì)游行的48小時(shí)前向主管機(jī)關(guān)報(bào)備（第14條）。

《韓國集示法》規(guī)定的報(bào)備時(shí)間是集會(huì)或游行前720小時(shí)至48小時(shí)（第6條第1款）。兩者的規(guī)定大體一致，而之所以規(guī)定報(bào)備時(shí)間，主要是有兩方面的考量：第一是通知主管機(jī)關(guān)集會(huì)游行的有關(guān)事項(xiàng)，若主管機(jī)關(guān)認(rèn)為基于重要公共利益的考慮，則可以有時(shí)間通知集會(huì)游行組織者改變舉行的時(shí)間或地點(diǎn);第二是事先告知主管機(jī)關(guān)以便其為維持公共秩序和保障該集會(huì)游行的舉行而有適當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備時(shí)間。報(bào)備制與許可制的不同之處在于，許可是通過事先申請(qǐng)以獲得對(duì)權(quán)利行使的解禁，而報(bào)備則是為了保障和便利該權(quán)利的行使而事先與主管機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通與合作。

（二）報(bào)備的事項(xiàng)

《德國集會(huì)法》未列明應(yīng)報(bào)備的事項(xiàng)，僅在第14條第2款中規(guī)定：“報(bào)告時(shí)應(yīng)陳明何人負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)集會(huì)或游行。”但一般認(rèn)為其報(bào)備的事項(xiàng)也應(yīng)包括集會(huì)游行的時(shí)間、地點(diǎn)及路線[4]325?！俄n國集示法》對(duì)報(bào)備事項(xiàng)的規(guī)定則非常詳細(xì)，該法第6條第1款的第1項(xiàng)至第6項(xiàng)列明應(yīng)報(bào)備的事項(xiàng)有：集會(huì)游行舉行的目的、日期和時(shí)間、場(chǎng)所、參加人數(shù)、示威的方式、路線以及組織者和負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)者的住址、姓名、職業(yè)、聯(lián)絡(luò)方式。這與前述許可制所規(guī)定的許可申請(qǐng)應(yīng)列明的事項(xiàng)相比，兩者的內(nèi)容大體一致。

（三）報(bào)備的受理

在申告制體制下，集會(huì)、示威本身是一種自由權(quán)利，集會(huì)、游行所要求的申告行為，只不過是一種通知行為，接受申告的主管機(jī)關(guān)只能受理申告而無權(quán)拒絕其舉行[12]。

因此，集會(huì)游行經(jīng)報(bào)備后，便可舉行。但也有規(guī)定禁止或限制的情形。德國集會(huì)法規(guī)定，在可得認(rèn)識(shí)的情形判斷下，集會(huì)或游行直接危及公共安寧或秩序者，主管官署得予禁止或課以特定義務(wù)（第15第1款）?！俄n國集示法》規(guī)定，若報(bào)備事項(xiàng)不完善者，得指示其補(bǔ)正（第7條）;若不補(bǔ)正完善者，主管機(jī)關(guān)得予禁止或限制（第8條第1款第2項(xiàng)）。若有兩個(gè)集會(huì)或示威在同一場(chǎng)所舉行且會(huì)產(chǎn)生相互沖突的，對(duì)后接受申報(bào)的集會(huì)或示威應(yīng)予禁止（第8條第2款）。同時(shí)還規(guī)定，集會(huì)或示威煽動(dòng)集體暴力、威脅、破壞、縱火等，對(duì)公共治安和秩序造成直接威脅，即使在接收該報(bào)告的48小時(shí)之后，仍得告知其組織者禁止該集會(huì)或示威繼續(xù)舉行（第8條第1款）。雖有這些禁止或限制，但因在報(bào)備制下集會(huì)游行經(jīng)報(bào)備后便可舉行，因此與許可制相比，報(bào)備制留給主管行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)空間要小很多。

（四）未經(jīng)報(bào)備的法律后果

《德國集會(huì)法》規(guī)定，未經(jīng)報(bào)告的集會(huì)或游行，主管官署得予解散（第15條第2款）。不過，依聯(lián)邦憲法法院的觀點(diǎn)，未經(jīng)報(bào)備的偶發(fā)性集會(huì)游行，不得經(jīng)行解散，仍需視其是否對(duì)公共安全與社會(huì)秩序造成顯然直接危害而定[4]309。而且《德國集會(huì)法》在其第四章的罰則部分，也未規(guī)定對(duì)未經(jīng)報(bào)備的集會(huì)游行的懲罰，因此在德國未經(jīng)報(bào)備的集會(huì)游行并不當(dāng)然違法，也并不當(dāng)然應(yīng)受解散或禁止，端視其是否直接危害公共秩序而定。但這僅僅是德國報(bào)備制的規(guī)定，在韓國卻并不如此。有韓國學(xué)者曾針對(duì)其當(dāng)時(shí)的立法批評(píng)指出：“萬一在申告制（即報(bào)備制）之下，無申告之集會(huì)即被視為非法集會(huì)，這將使申告制變質(zhì)為許可制?！盵13]122但是至今《韓國集示法》仍然規(guī)定未經(jīng)申報(bào)的集會(huì)或游行，應(yīng)處二年以下或二百萬韓元以下罰金（第22條第2款）?？梢姡陧n國不僅未經(jīng)報(bào)備的集會(huì)游行屬于違法，而且還會(huì)受到刑事處罰，可謂嚴(yán)厲。在我國香港的《公共條例》中，也有類似刑罰規(guī)定（見第17A條）。從處罰的嚴(yán)厲性角度而言，韓國和我國香港地區(qū)的報(bào)備制立法接近于許可制。由此可見，即使同為報(bào)備制，也有多種不同的立法規(guī)定。且舉行集會(huì)游行，未經(jīng)報(bào)備也未必就比未經(jīng)許可所受的法律懲罰更輕。

三、對(duì)我國《集會(huì)游行示威法》修改之探討

我國《集會(huì)游行示威法》的立法宗旨是“保障公民依法行使集會(huì)、游行、示威的權(quán)利”和“維護(hù)社會(huì)安定和公共秩序”。但二十多年來的實(shí)踐表明，

從保障公民基本權(quán)利的角度考慮，以及從依法規(guī)制已經(jīng)出現(xiàn)的越來越多的聚眾集會(huì)和群體性事件從而擺脫“運(yùn)動(dòng)式”的維穩(wěn)模式考量，目前已經(jīng)到了一個(gè)修訂該法的“歷史時(shí)刻”。那么，如何修訂該法，是采許可制還是報(bào)備制呢？

就許可制與報(bào)備制對(duì)公民權(quán)利的保障而言，許可制不比報(bào)備制更能保障公民集會(huì)自由權(quán)的行使。許可是對(duì)禁止的解禁，非經(jīng)許可不得為之，而報(bào)備則系基于公民權(quán)利行使的一種通知行為，為公民與行政機(jī)關(guān)的之間的一種溝通與合作，一經(jīng)報(bào)備，即可為之。這是許可制與報(bào)備制兩者之間的最大不同之處。至于其它方面的不同，則因各國和地區(qū)實(shí)際立法例的不同而有所區(qū)別，因此許可制和報(bào)備制只在保障公民權(quán)利的程度上有所差異，而非兩種性質(zhì)截然對(duì)立的制度，誠如法治斌教授所言，“將二者截然劃分，非黑即白之做法，不僅有待商榷，亦無必要之實(shí)益[13]。

因此，問題的關(guān)鍵不在于許可制或報(bào)備制的名目，而在于其實(shí)質(zhì)的內(nèi)容規(guī)定。

目前我國《集會(huì)游行示威法》雖然采許可制，且是非準(zhǔn)則主義許可制，但經(jīng)由制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，許可制同樣也可以保障公民集會(huì)自由權(quán)的行使。而且鑒于我國

對(duì)于集會(huì)自由權(quán)較為陌生，以及政府尤其是公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)民眾集會(huì)游行的經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，基于現(xiàn)實(shí)情況的考慮，我國《集會(huì)游行示威法》仍然可以采用許可制，但需要在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上做修改調(diào)整。

第一，應(yīng)將現(xiàn)有的許可制改為“原則許可例外禁止”的準(zhǔn)則主義許可制。宜將現(xiàn)行立法第12條改為：“申請(qǐng)舉行集會(huì)、游行、示威除有下列情形之一外，應(yīng)予許可”。同時(shí)補(bǔ)充完善不予許可的情形

予以列舉，比如應(yīng)再列舉“多個(gè)集會(huì)游行申請(qǐng)?jiān)谕粓?chǎng)所舉行產(chǎn)生競(jìng)合和沖突的，對(duì)后者不予許可”、“不合申請(qǐng)事項(xiàng)規(guī)定的，不予許可”、“禁制區(qū)集會(huì)游行不予許可”等，同時(shí)設(shè)定撤銷和廢止許可的情形?？傊?，基于法律保留而對(duì)集會(huì)游行的限制，應(yīng)符合比例原則，在開放許可與限制許可之間，不逾越所欲達(dá)成目的的必要限度。

第二，應(yīng)對(duì)偶發(fā)性集會(huì)游行進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。在一般性許可制規(guī)定之下，應(yīng)添加一項(xiàng)保障偶發(fā)性集會(huì)游行的規(guī)定。比如規(guī)定，在限定條件下的偶發(fā)性集會(huì)游行，可不受許可限制。當(dāng)然偶發(fā)性集會(huì)游行雖不受許可的限制，但不意味著可以隨時(shí)任意的舉行，其仍需事先或即時(shí)通知主管機(jī)關(guān)（類似于報(bào)備），以便主管機(jī)關(guān)對(duì)偶發(fā)性集會(huì)游行有充分的準(zhǔn)備。目前我國法律雖禁止偶發(fā)性集會(huì)游行，但現(xiàn)實(shí)已出現(xiàn)有不少偶發(fā)性集會(huì)游行的事例，這些事例大多以突發(fā)性的形態(tài)出現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)以被動(dòng)回應(yīng)方式維持秩序，而結(jié)局則可能以違法失序收?qǐng)觯踔脸霈F(xiàn)嚴(yán)重的警察與群眾之間的沖突。這種現(xiàn)象值得在立法上進(jìn)行反思，并將偶發(fā)性集會(huì)游行納入法律的調(diào)整范圍。

第三，應(yīng)將復(fù)議救濟(jì)改為訴訟救濟(jì)。我國目前

應(yīng)靠擴(kuò)大行政訴訟受案范圍來提高對(duì)集會(huì)游行權(quán)的保障程度。將復(fù)議救濟(jì)改訴訟救濟(jì)，不僅僅是保障公民的集會(huì)游行權(quán)利，更能使限制集會(huì)游行的界限和措施易被民眾所接受。因?yàn)樵诂F(xiàn)有法律規(guī)定之下，行政機(jī)關(guān)既當(dāng)“守門員”（公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)許可），又當(dāng)“裁判員”（同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)復(fù)議），即使是公平公正的“判罰”也難以令人心服。而對(duì)于不予許可或者許可后又遭限制或解散的集會(huì)游行，藉由第三方的司法機(jī)關(guān)行使裁判權(quán)，民眾較能接受，從而可以在實(shí)踐中使民眾了解集會(huì)游行的界限，合理行使該權(quán)利。

經(jīng)由對(duì)現(xiàn)行立法所規(guī)定的許可制加以改進(jìn)，可以使對(duì)公民集會(huì)自由限制過嚴(yán)或過當(dāng)?shù)那闆r得到適當(dāng)?shù)母纳?，在保障公民?quán)利與維護(hù)公共秩序之間，取得較好的平衡。不過基于保障人權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國《集會(huì)游行示威法》的修改完善方向應(yīng)走向報(bào)備制早在我國《集會(huì)游行示威法》制定之初即有學(xué)者提出該法應(yīng)采報(bào)備制。不過其理由是針對(duì)各地管制集會(huì)游行的地方性立法而言的。（參見：傅革.集會(huì)、游行、示威立法勢(shì)在必行[J].法學(xué)，1989，（1）.）。 其理由主要有三：其一，集會(huì)自由雖可限制，但不得侵犯其本質(zhì)內(nèi)容。在許可制下，主管行政機(jī)關(guān)握有較大的自由裁量空間，極易傷及該權(quán)利的行使。這在行政權(quán)居強(qiáng)勢(shì)地位的大陸法系國家和地區(qū)體現(xiàn)的尤為明顯，故德國和法國自始采報(bào)備制，日本雖名為許可制，但也實(shí)為報(bào)備制

。其二，基于法律保留原則，雖可限制基本權(quán)利，但限制也有界限，即所謂“限制的限制”。欲使這種“限制的限制”發(fā)揮作用的制度化機(jī)制即為違憲審查制度[14]，而我國目前具有實(shí)效性的違憲審查制度不夠完善，從而使立法侵犯公民基本權(quán)利的情況得不到有效制約。因此在很大程度上也使得本意為限制行政權(quán)力的法律保留原則反倒成為了依法濫用行政權(quán)力的合法外衣。第三，許可制與報(bào)備制同為事先預(yù)防制，均具有對(duì)集會(huì)游行的事先預(yù)防功能，兩者的區(qū)別在于對(duì)集會(huì)游行限制的程度不同，因此依行政法的比例原則，應(yīng)在比較中選擇對(duì)公民基本權(quán)利侵害最小者而為之?；谏鲜鋈c(diǎn)理由，從保障人權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國《集會(huì)游行示威法》應(yīng)以報(bào)備制為修改方向。

綜上所述，從保障公民基本人權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，我國《集會(huì)游行示威法》當(dāng)朝著報(bào)備制方向發(fā)展完善，而基于目前現(xiàn)實(shí)情況的考慮，仍可以采行許可制。唯應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的許可制立法加以改進(jìn)，以使民眾方便行使集會(huì)自由。具體講，一方面可使民眾在實(shí)踐中了解和認(rèn)知該自由權(quán)的邊界，由此民眾的集體行為逐漸走向規(guī)范和有序;另一方面，政府在此過程中亦能增強(qiáng)應(yīng)對(duì)民眾集會(huì)游行之經(jīng)驗(yàn)，從而更為有效地維護(hù)社會(huì)秩序。

四、結(jié)語

集會(huì)自由系屬表達(dá)自由，在現(xiàn)代民主社會(huì)中具有重要的價(jià)值功能，故受各國憲法及國際人權(quán)公約所保障。但該自由權(quán)的行使又極易與公共秩序的維護(hù)發(fā)生沖突，故需要對(duì)其施加必要的限制。許可制和報(bào)備制即為限制集會(huì)自由的兩種主要立法模式，但許可制較報(bào)備制而言，對(duì)集會(huì)自由的限制更為嚴(yán)格。我國《集會(huì)游行示威法》在經(jīng)歷三十多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景之下，當(dāng)下社會(huì)涌現(xiàn)出來的矛盾與問題越來越多，民眾權(quán)利意識(shí)日漸覺醒且權(quán)利需求日益高漲，各種集體表達(dá)行為不斷發(fā)生乃至于不斷升級(jí)，這構(gòu)成為我們探討集會(huì)自由之法律限制的新的時(shí)代因素。對(duì)政府而言，過于嚴(yán)格地限制集會(huì)游行的做法需要改變，因?yàn)椴蝗莺鲆暤默F(xiàn)實(shí)是，民眾的集體行動(dòng)若得不到有效的法律規(guī)范和疏導(dǎo)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致某種程度的社會(huì)失序。因此當(dāng)下迫切需要在比較借鑒各國和地區(qū)立法例的基礎(chǔ)上，確立起集會(huì)自由的法律界限和保障范圍，改變現(xiàn)行法律對(duì)集會(huì)游行這一公民表達(dá)方式的規(guī)制不完善狀態(tài)，裨使在保障公民集會(huì)自由與維護(hù)社會(huì)秩序之間達(dá)致適當(dāng)?shù)钠胶?。JS

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Permission System and Priornotice System of Assembly and Procession：

On Modification of Assembly Law in Our Country

WANG Jiangwei

（The Party School of Jiangxi Provincial Party Committee， Nanchang 330003， China）

Abstract：

Both permission system and priornotice system are prior restraints for freedom of assembly， and used to identify the character of laws for regulating meetings and parades in all countries and regions. The main difference lies in the decree of guarantee freedom of assembly， rather than two kinds of opposite system. Because the “Law of PRC on Assembly， Procession and Demonstration” has limited citizens freedom of assembly so strictly that hardly can people access permission to meetings or parades. Therefore， permission system can be adopted at present，and priornotice system shall be our target in the future from the perspective of protecting human rights in the future.

Key Words： ?assembly and procession; permission system; priornotice system; legal regulation

本文責(zé)任編輯：林士平

基金項(xiàng)目：2011年度國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“防范和化解群體性事件中暴力因素對(duì)策研究”（11CZZ025）

作者簡(jiǎn)介：

王江偉（1988-），男，江西豐城人，江西省委黨校政治學(xué)教研部講師，法學(xué)博士。