聶軍

(湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽441053)

政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽:一種比較研究

聶軍

(湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北襄陽441053)

學(xué)術(shù)界對(duì)政治錦標(biāo)賽的研究較為成熟。在中國政治生態(tài)中，還存在著一種與政治錦標(biāo)賽相似的行政治理體制即政治淘汰賽。政治淘汰賽的實(shí)施載體是目標(biāo)管理責(zé)任制，實(shí)施的基本手段是末位淘汰、一票否決和問責(zé)制。政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽實(shí)施的時(shí)間大體相同，實(shí)施的前提條件基本一致，實(shí)施的效果幾乎類似，實(shí)施的組織形式完全一樣，但兩者考核的指標(biāo)不同，激勵(lì)的強(qiáng)度和方式也不一樣。在特定的背景下，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽發(fā)揮了其積極作用，但是，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽在一定程度上使政府的職能和職責(zé)發(fā)生了偏離，使制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)落空。

政治錦標(biāo)賽;政治淘汰賽;目標(biāo)管理責(zé)任制

一、政治淘汰賽:由政治錦標(biāo)賽引發(fā)的思考

錦標(biāo)賽原本是體育用語，美國學(xué)者萊瑟爾(Lazear)和盧森(Rosen)以暗喻的方式將其引入企業(yè)的生產(chǎn)和管理實(shí)踐中，并將其發(fā)展成為一種管理模式和理論。他們認(rèn)為，基于等級(jí)次序的支付工人報(bào)酬的錦標(biāo)賽是一種最佳的勞動(dòng)合同模式，當(dāng)工人是風(fēng)險(xiǎn)中性時(shí)，該模式與基于個(gè)人產(chǎn)出的支付報(bào)酬模式同樣有效;但兩位學(xué)者注意到，在某些情況下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的工人更偏好于基于位次的報(bào)酬支付模式，［1］也就是說，相比于計(jì)件工資而言，錦標(biāo)賽模式更能調(diào)動(dòng)工人的積極性。在國內(nèi)，周黎安將其引入到政治經(jīng)濟(jì)和公共管理領(lǐng)域，將其發(fā)展成為一種行政治理模式——晉升錦標(biāo)賽來解釋中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡，這引起了學(xué)界對(duì)此種解釋模式的高度關(guān)注。按照周黎安的界定，晉升錦標(biāo)賽作為一種行政治理模式，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升。［2］。我們思考的一個(gè)問題是，既然在政治生態(tài)中有地方官員晉升的政治錦標(biāo)賽，那么有沒有一種與之相類似的政治淘汰賽呢?如果有，它的特征又是什么?它與政治錦標(biāo)賽有哪些異同?圍繞以上問題，筆者進(jìn)行了研究和思考。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)此研究較少。據(jù)筆者有限的閱讀經(jīng)歷，國內(nèi)學(xué)者只有李國強(qiáng)試探性地提出了淘汰賽模式，他指出，“如果說經(jīng)濟(jì)方面是選拔優(yōu)勝者的錦標(biāo)賽模式的話，那么維穩(wěn)方面更像是淘汰落后者的淘汰賽模式”，“不妨設(shè)想中國地方政府之間的競爭除了遵循晉升錦標(biāo)賽模式之外，還存在另一種模式，即淘汰賽模式。在錦標(biāo)賽模式下，地方政府和主政官員力圖把工作做到最好，追求上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)或晉升;在淘汰賽模式之下，地方政府和主政官員的動(dòng)機(jī)主要是避免懲罰，不落在最后即可”［3］。筆者贊同這一結(jié)論，認(rèn)為中國政治生態(tài)中存在著與政治錦標(biāo)賽相類似的政治淘汰賽，基于此，本文對(duì)政治淘汰賽做出初步的界定，并試圖揭示其實(shí)施的前提、特征，并與政治錦標(biāo)賽進(jìn)行比較研究。

二、末位淘汰、一票否決和問責(zé)制:政治淘汰賽的基本手段

(一)政治淘汰賽的界定

淘汰賽是指體育比賽中的一種賽制，在這種賽制中，隊(duì)員兩兩比賽，輸一場即淘汰出局，每一輪淘汰掉一半選手，直至產(chǎn)生最后的冠軍。在政治生態(tài)中，政治淘汰賽是指，地(市、州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)和機(jī)關(guān)、團(tuán)休、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位，以及上述單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人因?qū)τ嘘P(guān)工作(如社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育等)不重視、措施不落實(shí)，導(dǎo)致沒有達(dá)到當(dāng)?shù)鼗蛏霞?jí)主管部門規(guī)定的相關(guān)工作目標(biāo)，甚至相關(guān)工作沒有做好或出現(xiàn)重大問題，造成嚴(yán)重后果，或發(fā)生相關(guān)規(guī)定中列舉的情形，對(duì)其評(píng)選綜合性榮譽(yù)稱號(hào)、評(píng)先受獎(jiǎng)、晉職晉級(jí)資格予以取消、否決甚至追究黨紀(jì)政紀(jì)直至刑事責(zé)任的制度。

與政治錦標(biāo)賽一樣，本文所指涉的政治淘汰賽體制也是一種行政治理模式，是指上級(jí)政府(及其職能部門)對(duì)多個(gè)下級(jí)政府(及其職能部門)的行政長官設(shè)計(jì)的一種淘汰競賽。競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，在中國，政治淘汰賽的“競賽項(xiàng)目”一般是指社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全穩(wěn)定的重大事項(xiàng)，上級(jí)政府將維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育等作為重要的考核指標(biāo)，上下級(jí)政府之間層層簽訂目標(biāo)考核責(zé)任狀，這些事項(xiàng)構(gòu)成了政治淘汰賽的重要考核指標(biāo)。如果官員在政治淘汰賽的某一個(gè)領(lǐng)域中被淘汰出局，這意味著這個(gè)官員的政治生命受阻甚至終結(jié)。政治淘汰賽與體育淘汰賽不同點(diǎn)在于，體育淘汰賽是兩兩對(duì)決，輸一場即淘汰出局，而政治淘汰賽是將選手置于多種項(xiàng)目的多場比賽中，他們一起參與競賽，在一場比賽中表現(xiàn)不合格即被淘汰出局。根據(jù)周黎安的研究，晉升錦標(biāo)賽模式是選拔那些在競賽項(xiàng)目中表現(xiàn)突出官員并予以重用和提拔，而政治淘汰賽模式主要是將競賽中表現(xiàn)較差的選手淘汰出局。無論是晉升錦標(biāo)賽和淘汰賽，地方政府和官員都高度重視，因?yàn)檫@些競賽項(xiàng)目對(duì)于他們的升遷和榮譽(yù)顯得尤為重要。

(二)政治淘汰賽的基本手段

1．目標(biāo)責(zé)任制是政治淘汰賽的依托載體?！澳繕?biāo)管理責(zé)任制以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施目標(biāo)獎(jiǎng)懲考評(píng)作為其運(yùn)作的核心，它在權(quán)威體系內(nèi)部以及國家與社會(huì)之間構(gòu)建出一整套以‘責(zé)任——利益連帶’為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而對(duì)基層政權(quán)的運(yùn)行以及地方社會(huì)的治理產(chǎn)生了一系列重要而復(fù)雜的影響”。［4］就政治淘汰賽的競賽項(xiàng)目而言，一般有兩種形式的目標(biāo)責(zé)任制，一是上下級(jí)政府間簽訂綜合目標(biāo)責(zé)任制，即上一級(jí)政府主官與多個(gè)平行的下級(jí)政府主官簽訂的目標(biāo)責(zé)任制，責(zé)任主體是地方黨政一把手，指標(biāo)涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多個(gè)方面，包含政府的多項(xiàng)治理事務(wù)，因而這種目標(biāo)責(zé)任制是綜合性的，二是上下級(jí)政府職能部門簽訂的專項(xiàng)目標(biāo)責(zé)任制，這種專項(xiàng)目標(biāo)責(zé)任制只涉及一個(gè)具體的治理領(lǐng)域，例如上一級(jí)衛(wèi)計(jì)部門與多個(gè)下級(jí)平行的衛(wèi)計(jì)部門簽訂的計(jì)生目標(biāo)責(zé)任制，上一級(jí)綜治辦與多個(gè)下級(jí)平行的綜治辦簽訂的目標(biāo)責(zé)任制等，責(zé)任主體是職能部門或下級(jí)政府。

2．末位淘汰、一票否決和問責(zé)制是政治淘汰賽的三種基本手段。末位淘汰一般是指條條部門之間的針對(duì)某一具體事項(xiàng)的垂直考核，如在維穩(wěn)考核中，湖北?？悼h綜治委將沒有評(píng)為平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)且綜合排名末位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)督查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)在全縣社會(huì)管理和政法會(huì)上做表態(tài)發(fā)言。湖北省棗陽市對(duì)綜治得分最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)督辦通報(bào)，列為當(dāng)年重點(diǎn)整治單位，取消年度綜合性榮譽(yù)稱號(hào)評(píng)選資格。末位淘汰體現(xiàn)最為明顯的是計(jì)生考核中的“關(guān)籠子”管理。所謂“關(guān)籠子”是指“考核結(jié)果排名靠后者被列為重點(diǎn)對(duì)象，放在‘籠子’里管理。一旦進(jìn)入‘籠子’管理，無論工作做得多么好，都不能享受評(píng)優(yōu)評(píng)先、加官晉資等各種待遇，一直要等到再次通過評(píng)比，出了‘籠子’，處罰才會(huì)停止。”［5］由此可見，末位淘汰是基于目標(biāo)管理責(zé)任制基礎(chǔ)上的專項(xiàng)考核，對(duì)排名靠后的單位及其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行重點(diǎn)檢查和督辦且不得評(píng)優(yōu)評(píng)模和晉升的一種考核機(jī)制。

與末位淘汰相比，一票否決制則顯得更加正式和更具有法律效力。一般而言，省級(jí)政府制定關(guān)于針對(duì)特定事項(xiàng)(最典型的是人口計(jì)生工作和維穩(wěn))的一票否決的實(shí)施辦法。比如，1994年，湖北省委、湖北省人民政府作出《關(guān)于實(shí)行計(jì)劃生育“一票否決權(quán)”的決定》，2005年，中共湖北省委辦公廳湖北省政府辦公廳就進(jìn)一步落實(shí)該決定，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)人口和計(jì)劃生育“一票否決”制度的意見》。以上決定和意見對(duì)人口和計(jì)劃生育一票否決內(nèi)容、一票否決的適用情形、一票否決在干部錄用、提拔調(diào)動(dòng)、評(píng)先評(píng)模中的應(yīng)用以及對(duì)否決對(duì)象范圍、否決事項(xiàng)、否決期限、否決審核程序等作了詳細(xì)具體的規(guī)定，真正使人口與計(jì)劃生育一票否制度規(guī)范化、制度化。與此同時(shí)，一票否決制還規(guī)定連續(xù)兩年受到一票否決的單位的主要負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接當(dāng)事人應(yīng)引咎辭職或被免職。

問責(zé)制的全面實(shí)施起源于2009年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，該規(guī)定對(duì)問責(zé)的情形、方式和適用以及問責(zé)的程序做出了明確的規(guī)定。該規(guī)定列舉了問責(zé)的七種情形，每種情形中都有“造成嚴(yán)重?fù)p失和惡劣影響”的字樣，其中有兩種情形與群體性事件密切相關(guān)。此外，問責(zé)的方式是公開道歉、引咎辭職、責(zé)令辭職和免職。受到問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核評(píng)優(yōu)和評(píng)選各類先進(jìn)的資格。其中，引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。盡管這里沒有明確規(guī)定受到問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部不得晉職晉級(jí)，但是從該規(guī)定來看，不得晉級(jí)晉職是顯而易見的。同時(shí)，我們也注意到，《問責(zé)暫行規(guī)定》列舉了可以從輕問責(zé)的兩種情形，在中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)1991年頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》中，也列舉了可以不予否決的兩種情形。這可以看作是對(duì)干部否決和問責(zé)開口子和留有余地。同時(shí)，由于目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施尤其是一票否決和問責(zé)的制度剛性增加了地方政府官員的政治風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，當(dāng)政府官員面臨被否決或問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，他們往往會(huì)動(dòng)用社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(如同學(xué)、校友、戰(zhàn)友、親戚等)進(jìn)行資源動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)變通、共謀，向上級(jí)官員游說和申訴，從而防范和化解政治風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)比較有意思的現(xiàn)象是，2015年上海外灘踩踏事件是“一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件”，而被問責(zé)的11名官員當(dāng)中，其中9名為黃浦區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，只有2名是上海市公安局指揮中心領(lǐng)導(dǎo)。這種只問責(zé)下級(jí)而沒有問責(zé)上級(jí)的情況在中國政治中并不少見。

從以上可以看出，末位淘汰、一票否決和問責(zé)任是一種程度由輕到重的處罰機(jī)制。末位淘汰是一種較低程度的一票否決，末位淘汰不像一票否決那樣顯得那樣正式和具有法定的效力。在末位淘汰的有關(guān)規(guī)定中，以明示或默示的方式規(guī)定了位于考核末位的單位和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不得評(píng)先評(píng)模和晉級(jí)晉職，而在一票否決的規(guī)定中，卻十分明確地規(guī)定了這一點(diǎn)。在一票否決中，連續(xù)兩次受到一票否決的單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，應(yīng)該引咎辭職和被免職，而這又構(gòu)成了對(duì)官員進(jìn)行問責(zé)的主要方式。因此，我們可以這樣認(rèn)為，末位淘汰、一票否決和問責(zé)制，是位于對(duì)官員進(jìn)行考核管理方式光譜上的連續(xù)統(tǒng)。在這個(gè)光譜上，一端是末位淘汰，另一端是問責(zé)，對(duì)官員的處理程度上由輕到重且相互連接，構(gòu)成一個(gè)完整的體系。

三、互為表里:政治淘汰賽與政治錦標(biāo)賽的比較

(一)政治錦標(biāo)賽與政治淘汰賽相同之處

一是兩者開始實(shí)施的時(shí)間大體相同。兩者實(shí)施的時(shí)間在20世紀(jì)80年代中后期。黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，并且“1984年中央決定適當(dāng)下放干部管理權(quán)限，確定了干部下管一級(jí)的干部管理體制，使得省級(jí)政府可以通過任命權(quán)對(duì)下級(jí)政府發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)競賽”，［6］91這為政治錦標(biāo)賽的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

政治淘汰賽發(fā)端于我國實(shí)施計(jì)劃生育的政策。1980年9月，“黨中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號(hào)召共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員帶頭實(shí)行計(jì)劃生育。1982年，湖南省常德市開始實(shí)施計(jì)劃生育一票否決制，在上世紀(jì)80年代末被作為典型推廣到全省乃至全國。1991年2月，中共中央國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，《決定》指出，“要把社會(huì)治安責(zé)任制同經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制結(jié)合起來，將社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)同責(zé)任人的政治榮譽(yù)、政績考核、職級(jí)提升和經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，同評(píng)選文明單位、企業(yè)晉級(jí)掛鉤，實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制”。這是中共中央國務(wù)院第一次在官方的文件中提出實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制。隨后，1991年12月，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)作出《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》，該《規(guī)定》對(duì)實(shí)施一票否決的重要性、實(shí)施的原則、否決權(quán)的行使、否決的內(nèi)容、否決的情形等做出了詳細(xì)的規(guī)定，一票否決體制的實(shí)施使號(hào)稱“天下第一難”的計(jì)劃生育工作變得不再艱難，基于此，各級(jí)政府逐漸將“一票否決”式評(píng)估向其他領(lǐng)域滲透，［7］如2005年開始全國實(shí)施環(huán)境保護(hù)一票否決。此外，地方層面的一票否決的項(xiàng)目多達(dá)十幾個(gè)甚至達(dá)幾十個(gè)。

二是兩者實(shí)施的前提條件基本一致。政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽實(shí)施的目的都是解決激勵(lì)的問題。從委托——代理的角度來看，上下級(jí)政府之間的目標(biāo)函數(shù)不一致，兩者之間存在著信息不對(duì)稱，并且上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府的成本很高，因此，在既定的場景下，上級(jí)政府為了確保下級(jí)政府完成特定的任務(wù)，實(shí)施政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽不失是一種明智的選擇。但是，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽的實(shí)施需要一定的條件。在周黎安看來，政治錦標(biāo)賽的有效實(shí)施，需要以下幾個(gè)條件:第一，上級(jí)政府有決定下級(jí)政府官員升遷的權(quán)力;第二，競賽指標(biāo)是可衡量的、可觀察的客觀的競賽標(biāo)準(zhǔn);第三，具體實(shí)施晉升標(biāo)準(zhǔn)的承諾是可信的;第四，政府官員的競賽成績是相對(duì)可分離的和可比較的;第五，參賽的政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效;最后，參與人之間不容易形成合謀。［6］在筆者看來，對(duì)于政治淘汰賽來說，在以上條件中，如果將第三個(gè)條件中的“晉升標(biāo)準(zhǔn)”改為“淘汰標(biāo)準(zhǔn)”，這些條件也是實(shí)施政治淘汰賽的有效實(shí)施的前提條件，因此，可以認(rèn)為兩者實(shí)施的條件基本一致。

三是兩者實(shí)施的效果幾乎類似。周黎安認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持了近30年的高速增長，這種經(jīng)濟(jì)增長的奇跡的一個(gè)重要原因是中國實(shí)施了政治錦標(biāo)賽，從而促進(jìn)了地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行競爭［2］。因此，圍繞GDP而進(jìn)行的政治錦標(biāo)賽是解釋中國經(jīng)濟(jì)奇跡的重要因素。與此相類似，自改革開放以來，中國的政治和社會(huì)總體上保持穩(wěn)定(1989春夏之交的政治風(fēng)波除外)，在一個(gè)地域廣袤、人口眾多的國家做到這一點(diǎn)實(shí)屬罕見。從宏觀上來看，這說明中國特色社會(huì)主義具有旺盛的生命力，中國共產(chǎn)黨具有較強(qiáng)的治國理政的能力;從微觀上來看，中國政治社會(huì)保持長期的穩(wěn)定，與實(shí)施以群體性事件和越級(jí)上訪為主要考核指標(biāo)的政治淘汰賽有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián);被稱為“天下第一難”的計(jì)劃生育工作也因?qū)嵤┮黄狈駴Q而取得了前所未有的巨大成效。

當(dāng)然，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽也產(chǎn)生了一些不能忽視的負(fù)面效果。突出地表現(xiàn)在，下級(jí)政府在面臨多任務(wù)的情況下發(fā)生激勵(lì)扭曲的問題。在政治錦標(biāo)賽中，政府官員將主要精力集中于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽視了其它方面的建設(shè)和發(fā)展。當(dāng)前，為數(shù)不少的與經(jīng)濟(jì)無關(guān)的政府職能部門(如衛(wèi)計(jì)委和工會(huì))也有完成招商引資的硬性任務(wù)，有的地方政府甚至提出了“全民招商”、“全面招商”、“全力招商”的口號(hào)。［8］在維穩(wěn)的政治淘汰賽中，政府官員高度關(guān)注穩(wěn)定尤其是群體性事件和進(jìn)京上訪事件。為了防止群體性事件和進(jìn)京上訪事件的發(fā)生，地方政府官員使出渾身解數(shù)，不惜動(dòng)用聘請(qǐng)黑保安、上訪者被勞教和送進(jìn)黑監(jiān)獄等非法手段來維穩(wěn)。［9］在計(jì)劃生育的政治淘汰賽中，基層政府官員為了達(dá)到既定的指標(biāo)，下級(jí)政府采用造假、接待、陪同、越級(jí)求助等策略來破解上級(jí)政府考核檢查的制度安排。［5］

四是兩者競賽的組織形式完全一樣。周飛舟認(rèn)為，政治錦標(biāo)賽“既是中央政府自上而下策劃和發(fā)動(dòng)的，又是地方政府自下而上推動(dòng)和促進(jìn)的”，“各級(jí)地方政府既是其下級(jí)部門的裁判員，又是其上級(jí)部門指揮下的運(yùn)動(dòng)員”，“中央是競賽的發(fā)起人和目標(biāo)、規(guī)則的制定者，地方則是參賽的運(yùn)動(dòng)員”，“中央與省級(jí)政府間的這種關(guān)系在省以下各級(jí)政府間被進(jìn)行層層復(fù)制和夸大”［10］，淘汰賽也是如此。在壓力型體制下，競賽的指標(biāo)被層層分解甚至是層層加碼，層層向下傳導(dǎo)壓力，直至傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府甚至是村委會(huì)，這樣，錦標(biāo)賽和淘汰賽在各級(jí)政府間層層展開。因此，兩者的組織形式完全一樣。

(二)政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽不同之處

一是考核的指標(biāo)不同。從總體上來看，兩者的考核指標(biāo)都是可觀察和可衡量的，兩者考核的指標(biāo)區(qū)別在于，政治錦標(biāo)賽考核的是經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)總量及其增長速度，政治淘汰賽考核的是政治性的指標(biāo)，例如不發(fā)生群體性事件;經(jīng)濟(jì)性的指標(biāo)是一種肯定性的指標(biāo)，是加分項(xiàng)的指標(biāo)，通常易于量化，更易精確排名和進(jìn)行比較，而政治性的指標(biāo)是一種否定性的指標(biāo)，是犯規(guī)項(xiàng)的指標(biāo)，大多屬于對(duì)地方官員工作的基本要求，類似于競技體育比賽中的“犯規(guī)項(xiàng)”。［11］

李國強(qiáng)以華東T縣為例，對(duì)地方政府維穩(wěn)的前期考核進(jìn)行研究，他的研究表明，“從數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)上看，經(jīng)濟(jì)增長方面的數(shù)據(jù)有利于發(fā)現(xiàn)優(yōu)勝者，而維穩(wěn)方面的數(shù)據(jù)更有利于發(fā)現(xiàn)落后者”，［3］各地經(jīng)濟(jì)總量增長率呈現(xiàn)正態(tài)分布，很容易辨識(shí)出經(jīng)濟(jì)總量增長最快者，從而有利于上級(jí)提拔當(dāng)?shù)刂髡賳T，而在淘汰賽模式下，維穩(wěn)考核得分大多集中于中等及其以上，很容易識(shí)別得分較低者，從而有利于上級(jí)淘汰主政官員。

從另一個(gè)方面來看，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)主要考察的是相對(duì)績效，也即GDP總量及增長最快者，而政治性指標(biāo)主要考察的是絕對(duì)績效，不發(fā)生群體性事件和進(jìn)京上訪事件即可。

二是激勵(lì)的方式和程度不同。官員晉升的錦標(biāo)賽模式主要考核的是涉及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其是GDP的指標(biāo)，如果官員在這項(xiàng)競賽中不能勝出，最多是不能得到晉升，至少還得保住官位;而在政治淘汰賽模式下，主要考核的是涉及的穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等指標(biāo)，如果官員在這項(xiàng)競賽中被淘汰，則意味著官員的政治生命就此結(jié)束。政治錦標(biāo)賽以政治晉升和財(cái)政激勵(lì)為主要激勵(lì)方式，是一種正向的強(qiáng)激勵(lì)，而政治淘汰賽以保住職位、不被淘汰為主要的激勵(lì)方式，即使“對(duì)優(yōu)勝者的獎(jiǎng)勵(lì)措施則無非是給單位和個(gè)人發(fā)放一些獎(jiǎng)金，或者給個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，職業(yè)晉升正向激勵(lì)不強(qiáng)”，“對(duì)于優(yōu)勝官員的獎(jiǎng)勵(lì)比較有限”［3］，因此，是一種正向的弱激勵(lì)和負(fù)向的強(qiáng)激勵(lì)。

綜上所述，我們認(rèn)為，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽是一枚硬幣的兩面，它們之間是一種相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。從某種意義上來說，政治錦標(biāo)賽也是一種政治淘汰賽，政治淘汰賽也是一種政治錦標(biāo)賽。政治錦標(biāo)賽的功能在于“優(yōu)勝”，政治淘汰賽的功能在于“劣汰”，“劣汰”為“優(yōu)勝”奠定了基礎(chǔ)，政治淘汰賽是政治錦標(biāo)賽的資格賽和預(yù)選賽，“優(yōu)勝”是在“劣汰”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的選拔。

四、公共治理理性的回歸:對(duì)政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽的反思

政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽是中國目前政治生態(tài)中普遍常見的兩種行政治理模式，對(duì)中國政治生活和公共治理產(chǎn)生了廣泛而又深遠(yuǎn)的影響。改革開放三十多來的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，政治社會(huì)保持總體穩(wěn)定，社會(huì)發(fā)展良性運(yùn)行，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽發(fā)揮了巨大的作用。但是，我們也應(yīng)看到，政治錦標(biāo)賽和淘汰賽也產(chǎn)生了一些不容忽視的負(fù)面效果，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，文明的進(jìn)步，法治的推進(jìn)，公民的主體意識(shí)日漸增強(qiáng)，這些負(fù)面效應(yīng)不斷受到公眾的關(guān)注而飽受詬病。因此，中國的公共治理，必須回歸公共治理的價(jià)值理性，即高效率地實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的目標(biāo)。

從宏觀上來看，政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

(一)對(duì)政治錦標(biāo)賽和淘汰賽核心指標(biāo)的高度關(guān)注導(dǎo)致政府職能的偏離

政治錦標(biāo)賽和政治淘汰賽的行政治理模式導(dǎo)致了政府及其主官對(duì)核心指標(biāo)的過度重視，因而忽視了其它方面的建設(shè)和發(fā)展。比如，政治錦標(biāo)賽體制導(dǎo)致了政府官員對(duì)GDP的過分崇拜，一度曾出現(xiàn)了唯GDP論英雄的局面。維穩(wěn)的政治淘汰賽體制導(dǎo)致了地方官員將主要精力放在防控群體性事件和進(jìn)京上訪事件的發(fā)生，計(jì)劃生育的政治淘汰賽體制使地方官員高度重視符合政策生育率、出生人口統(tǒng)計(jì)率、“三查”服務(wù)率等核心指標(biāo)。競賽的指標(biāo)化和數(shù)量化引導(dǎo)地方政府主官的注意力和工作重點(diǎn)，在很大程度上導(dǎo)致了政府官員政策規(guī)避行為尤其是政策的選擇性執(zhí)行的發(fā)生。在政治錦標(biāo)賽模式下，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長，政府在執(zhí)行政策時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)政策的變異、變通，政府選擇性履行政府職能從而導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位、政府角色的企業(yè)化導(dǎo)致政府行為經(jīng)營化、短期政績最大化導(dǎo)致政府行為短期化、政治動(dòng)員機(jī)制的濫用導(dǎo)致政府行為的無序化。［12］。在維穩(wěn)的政治淘汰賽中，維穩(wěn)工作經(jīng)常被異化，主要表現(xiàn)為維穩(wěn)理念異味化、維穩(wěn)政績考核功能異化、維穩(wěn)功能異化和維穩(wěn)方法異化。［13］以上政府的種種行為偏離了政府的職能和職責(zé)，政府的角色也出現(xiàn)了錯(cuò)位，在一定程度上損害了公共利益。

(二)政治錦標(biāo)賽和淘汰賽的強(qiáng)激勵(lì)導(dǎo)致了政府的非正式運(yùn)作異?；钴S，偏離了制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)

應(yīng)對(duì)來自上級(jí)政府的檢查考核成為中國行政管理體制中基層政府的重要工作內(nèi)容。為了應(yīng)對(duì)檢查，基層政府不惜使出渾身解數(shù)努力完成這些指標(biāo)和任務(wù)。但是由于種種原因，并不是所有的指標(biāo)靠自身的努力就能夠完成的，況且有些工作不可控的因素較多(如突發(fā)性群體性事件)。尤其是來自上級(jí)政府層層加碼后脫離實(shí)際高得離譜的指標(biāo)，基層政府無論如何努力也無法完成。因此，在這樣的情況下，基層政府為了應(yīng)對(duì)檢查，不惜采用非正式的甚至是違法的運(yùn)作來應(yīng)付檢查，以便在競賽中勝出或不被淘汰。這種非正式的運(yùn)作緣自上級(jí)政府高度的目標(biāo)導(dǎo)向約束，而低度的手段約束為基層政府非正式運(yùn)作提供了可能和空間。GDP經(jīng)濟(jì)競賽頻頻出現(xiàn)“政績不夠，數(shù)字來湊”、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”怪象;在維穩(wěn)工作中，為了防止進(jìn)京上訪事件的發(fā)生，在特殊的敏感時(shí)期，為了“穩(wěn)控”上訪戶，維穩(wěn)干部“陪同”他們游山玩水、住賓館打麻將，而一旦出現(xiàn)了進(jìn)京上訪事件，就不擇手段去截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教和判刑，竭力防止和掩蓋進(jìn)京上訪事件的發(fā)生;在計(jì)劃生育的考核中，當(dāng)考核調(diào)查員查出問題時(shí)(如出生統(tǒng)計(jì)錯(cuò)報(bào)、出生漏報(bào)等)，基層政府還會(huì)通過“收買”、“拉關(guān)系”、“給紅包”等策略來擺平考核組以及考核組調(diào)查員。［5］

無論是目標(biāo)管理責(zé)任制還是政治錦標(biāo)賽和淘汰賽，其設(shè)計(jì)的初衷都是激勵(lì)下級(jí)政府更好地完成上級(jí)政府布置的任務(wù)。但是，由于政治錦標(biāo)賽和淘汰賽提供了強(qiáng)大的激勵(lì)壓力，這種強(qiáng)大的激勵(lì)壓力誘發(fā)了目標(biāo)替代現(xiàn)象的發(fā)生。所謂目標(biāo)替代，就是指“許多組織在實(shí)際運(yùn)行過程中，常常由于種種原因背離其原定的正式目標(biāo)而追求與原目標(biāo)不同甚至相悖的目標(biāo)”。［14］在這種情形下，基層政府的目標(biāo)不是為了完成上級(jí)政府布置的工作，而是通過做假、變通等非正式運(yùn)作來應(yīng)付上級(jí)政府的檢查，至此，政府的自利性戰(zhàn)勝公利性，官意驅(qū)逐民意，私意驅(qū)逐公意，自利性得到了彰顯，政府維護(hù)了其私利而民眾的利益受到了損害，背離了制度設(shè)計(jì)的初衷。

鑒于此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該慎重考慮指標(biāo)體系的設(shè)置、指標(biāo)權(quán)重的分配甚至是變換指標(biāo)。比如，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中央明確提出經(jīng)濟(jì)換檔減速，可以在制定考核方案時(shí)適當(dāng)降低GDP在綜合目標(biāo)管理考核中的權(quán)重。中共中央組織部2013年印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，明確選人用人不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，這一規(guī)定的實(shí)施將有效地摒棄當(dāng)前唯GDP論英雄的作法。

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Political Tournaments and Political Knockout:A Comparative Study

NIE Jun
(School of Economics，Political Science＆Law，HubeiUniversity of Arts and Science，Xiangyang441053，China)

The academic study on the political tournamenthas been relativelymature．In China’s political ecology，there is another administrative management system which is the same as political tournaments，that is，political knockout．The implementation carrier ofpoliticalknockout is targetmanagement responsibility system，and its basic means of implementation is eliminating the lattermost，one－vote negation and accountability system．By comparing political tournaments with political knockout，we find that their implementation time is almost the same;they have basically consistent premise of the implementation;the implementation effect is almost similar;the implementation organization form is exactly identical;but they have different assessment indexes and different incentive intensity and means．In specific context，political tournaments and political knockout have played a positive role．However，they have resulted in deviation of government functions and responsibilities to some extent，failing in the fulfilling the goal of system design in some degree．

Political tournaments;Political knockout;Targetmanagement responsibility system

D0

:A

:2095－4476(2015)09－0029－06

(責(zé)任編輯:劉應(yīng)竹)

2015－09－02

教育部人文社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目(14YJA81007);湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目(14y056)

聶軍(1972—)，男，湖北隨州人，湖北文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院教授，博士，主要研究方向:政治學(xué)理論與中國政治。