嚴(yán)洪

（福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003）

新形勢下福建省生態(tài)公益林管理改革的探討

嚴(yán)洪

（福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003）

通過分析發(fā)現(xiàn)福建省在生態(tài)公益林區(qū)劃界定、補(bǔ)償機(jī)制和森林保險(xiǎn)等方面存在區(qū)劃界定不合理、總量不足、布局不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、公益林補(bǔ)償資金短缺、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一等問題，有針對性地提出了進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)公益林布局、完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制、豐富森林保險(xiǎn)產(chǎn)品等新形勢下福建省生態(tài)公益林管理改革建議。

生態(tài)公益林；管理現(xiàn)狀；改革措施；建議；福建

生態(tài)公益林是指為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性及滿足人類社會(huì)生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木和林地[1]。生態(tài)公益林對區(qū)域生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用[2]。生態(tài)公益林是依據(jù)其獨(dú)特的生態(tài)效益功能而劃分出的一個(gè)新林種。其生態(tài)效益如同林業(yè)有形產(chǎn)品一樣，也是森林的重要產(chǎn)品，這些產(chǎn)品被人們無形享用和免費(fèi)享用[3]。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的今天，生態(tài)公益林的經(jīng)營管理不僅是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，也已經(jīng)成為考核地方政府生態(tài)體系建設(shè)的重要指標(biāo)。近年來，由于國家的生態(tài)林業(yè)戰(zhàn)略提高到了新的層次，全國各個(gè)地區(qū)對森林資源尤其是生態(tài)公益林資源的管理也提出了更高的要求。同時(shí)，生態(tài)公益林管理是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大的系統(tǒng)工程，福建省作為資源大省，又是全國生態(tài)先行示范區(qū)的試點(diǎn)省份，生態(tài)公益林地的管理將面臨新的考驗(yàn)。

1 福建省林業(yè)資源現(xiàn)狀

福建省現(xiàn)有林地面積926.82萬hm2。其中，森林面積801.27萬hm2，占林地面積的86.45%。全省森林面積中，防護(hù)林195.38萬hm2，占24.38%；特用林44.48萬hm2，占5.55%；用材林469.77萬hm2，占58.63%；薪炭林3.84萬hm2，占0.48%；經(jīng)濟(jì)林87.80萬hm2，占10.96%。全省森林蓄積60 796.15萬m3。其中，防護(hù)林19 445.62萬m3，特用林4 819.14萬m3，用材林36 335.68萬m3，薪炭林195.71萬m3，分別占森林蓄積的31.98%、7.93%、59.77%、0.32%。全省森林面積生態(tài)功能等級好、中、差的面積分別占8.74%、78.53%和12.73%。全省森林生態(tài)功能指數(shù)為0.526 9，生態(tài)功能居于中等偏上水平。

2 福建省生態(tài)公益林管理現(xiàn)狀

自2001年以來，福建省陸續(xù)開展了對全省生態(tài)公益林的區(qū)劃界定工作，森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)工作，生態(tài)公益林不同經(jīng)營主體的經(jīng)營管理模式和合理有效的資金投入機(jī)制，建立生態(tài)公益林資源監(jiān)測與評價(jià)體系等工作。陸續(xù)出臺了《福建省森林采伐管理辦法》 《福建省林地管理辦法》 《福建省生態(tài)公益林管理辦法》 《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的意見》 等政策[4]，進(jìn)一步規(guī)范了生態(tài)公益林的保護(hù)管理。在此基礎(chǔ)上，近年來福建省各級政府、林業(yè)主管部門還在生態(tài)公益林區(qū)劃、管護(hù)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、采伐管理、林地管理、監(jiān)測體系和森林保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了探索，取得了積極的成果，但仍然存在一些問題。

3 福建省生態(tài)公益林管理存在的問題

3.1 生態(tài)公益林區(qū)劃方面存在問題

3.1.1 區(qū)劃界定不合理

福建省生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作在林改前就已經(jīng)完成，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，生態(tài)公益林的區(qū)劃界定存在一些不合理的地方。一是部分縣市的沿海防護(hù)林基干林帶并未界定為生態(tài)公益林，與生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃方針不符；二是生態(tài)林區(qū)劃過程中，存在強(qiáng)行劃入生態(tài)公益林的現(xiàn)象，沒有充分考慮實(shí)際因素（如起源、林種、樹種等）界定，給后期的管理、管護(hù)帶來較大的難度。

3.1.2 總量不足

按照《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的面積，不得少于本行政區(qū)域森林總面積的30.0%。目前，福建省省級以上的重點(diǎn)生態(tài)公益林面積占全省林地面積的30.6%，基本符合規(guī)定，但略低于全國重點(diǎn)生態(tài)公益林的平均比例（36.2%）。同時(shí)，省級以下的生態(tài)公益林面積比重也偏小，僅占0.5%。總體來說，福建省的生態(tài)公益林面積有進(jìn)一步提升的空間。

3.1.3 布局不合理

在2001年區(qū)劃界定時(shí)，區(qū)劃界定的時(shí)間比較倉促，造成小地塊、條塊狀的破碎性與點(diǎn)狀分散性相結(jié)合的特征比較明顯。因此，縣域生態(tài)公益林的分布呈芝麻面餅狀分布，而地域上則呈現(xiàn)點(diǎn)多面小的散狀分布，最終形成不連片分布的生態(tài)區(qū)位面。同時(shí)，生態(tài)公益林實(shí)行“占一補(bǔ)一”，補(bǔ)進(jìn)的生態(tài)公益林沒有成片界定，東占西補(bǔ)，一定程度上也加劇了生態(tài)公益林分布的破碎化。

3.2 補(bǔ)償機(jī)制方面存在問題

3.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，普遍采取“一刀切”

近年來，福建省政府在中央財(cái)政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，逐次將國家和省級重點(diǎn)生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，最終達(dá)到255元/hm2（含管護(hù)費(fèi)等），與2007年前75元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)比有了大幅提高。但扣除管護(hù)費(fèi)后，實(shí)際發(fā)到林地所有者手中的補(bǔ)償費(fèi)達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)，與各地林地年租金（一般可達(dá)到300～750元/hm2） 比仍存在較大差距，現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)仍難以讓林農(nóng)普遍接受。此外，各地的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均為同一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全省“一刀切”，沒有根據(jù)林分生長狀況及林分質(zhì)量好壞，以按質(zhì)定價(jià)的原則進(jìn)行分類補(bǔ)償，進(jìn)一步降低了現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的說服力。

3.2.2 公益林補(bǔ)償資金短缺，沒有良好的募集渠道

福建省人民政府雖然制定了下游地區(qū)對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，但受下游財(cái)政水平發(fā)展不均衡等因素的制約，這一機(jī)制無法在全省全面鋪開，沒有真正落到實(shí)處，造成了上游生態(tài)公益林補(bǔ)償資金短缺，僅能依靠中央財(cái)政和省財(cái)政下?lián)苜Y金勉強(qiáng)維持的現(xiàn)狀。同時(shí)，受社會(huì)認(rèn)知水平限制，我國公益林補(bǔ)償資金主要來自中央財(cái)政和?。ㄊ校┴?cái)政，資金募集渠道單一，致使企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人等其他社會(huì)力量沒有渠道支持生態(tài)公益林建設(shè)，社會(huì)資金無法進(jìn)行有效補(bǔ)充，森林生態(tài)效益及其價(jià)值得不到實(shí)際體現(xiàn)，影響社會(huì)公眾對生態(tài)公益林發(fā)揮效能的認(rèn)識，又進(jìn)一步削弱了社會(huì)參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性。

3.3 森林保險(xiǎn)方面存在問題

3.3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一

每畝500元的受災(zāi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于簡單統(tǒng)一，不同地區(qū)、林分質(zhì)量、區(qū)位的林分價(jià)值沒有進(jìn)行合理劃分、有效體現(xiàn)。

3.3.2 保險(xiǎn)費(fèi)率與保險(xiǎn)年限沒有實(shí)現(xiàn)梯度化管理

現(xiàn)行保險(xiǎn)年限均為一年期，每年均需辦理相關(guān)手續(xù)，較為麻煩。同時(shí)，保險(xiǎn)費(fèi)率均固定在2‰，沒有針對不同面積規(guī)模、不同需求的林農(nóng)設(shè)計(jì)不同的保險(xiǎn)費(fèi)率產(chǎn)品，缺少更多的保險(xiǎn)產(chǎn)品供林農(nóng)選擇。

4 福建省生態(tài)公益林管理建議

4.1 進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)公益林布局

4.1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳

生態(tài)公益林是根據(jù)福建省自然地形地貌特點(diǎn)、森林資源狀況劃定的生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對福建省國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的森林。因此，要加強(qiáng)對生態(tài)公益林建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，繼續(xù)保留林業(yè)分類經(jīng)營工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步發(fā)揮作用，對生態(tài)公益林建設(shè)實(shí)行分層負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理，做到層層有人管。要統(tǒng)一思想，加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變觀念，提高全民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的林業(yè)生態(tài)建設(shè)意識，生態(tài)公益林建設(shè)不僅是林業(yè)行業(yè)的事業(yè)，更是全社會(huì)的事業(yè)。要形成社會(huì)共識，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界共同參與生態(tài)公益林建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，積極推進(jìn)福建省建設(shè)“百姓富、生態(tài)美”的生態(tài)先行示范區(qū)的進(jìn)程。

4.1.2 擴(kuò)大福建省公益林面積比重

要立足福建森林資源豐富的優(yōu)勢，適度增加公益林的比例，擴(kuò)大重點(diǎn)特用林的比例。借鑒臺灣森林保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，圍繞森林公園、自然保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)向周邊擴(kuò)大面積，逐步達(dá)到既能滿足福建省生態(tài)建設(shè)需要，又能使森林綜合效益最大化的生態(tài)公益林規(guī)模。

4.1.3 科學(xué)區(qū)劃，優(yōu)化布局

建議啟動(dòng)編制《福建省生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)規(guī)劃》，按照“樹種調(diào)優(yōu)、蓄積調(diào)高、區(qū)位調(diào)重”以及“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，提出合理的調(diào)整方法，重新區(qū)劃界定生態(tài)公益林，分級分等保護(hù)，逐步優(yōu)化布局，提高單位面積生態(tài)林的綜合效益。在符合法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定的前提下，調(diào)出不符合標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)林，同時(shí)將生態(tài)功能較好的以及生態(tài)區(qū)位較為脆弱、敏感地區(qū)的林地，如基干林帶、“三沿一環(huán)”等區(qū)位林地逐步調(diào)入重點(diǎn)生態(tài)林，保持總體穩(wěn)定。

4.2 完善生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制

4.2.1 建立合理的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

為解決現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，無法客觀評價(jià)生態(tài)公益林實(shí)際價(jià)值的現(xiàn)狀，應(yīng)積極改變現(xiàn)有“一刀切”的管理模式，在引入森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)公益林的實(shí)際狀況（如區(qū)位的重要性、林分的生長等級等）進(jìn)行分類，科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，引入市場調(diào)節(jié)機(jī)制，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧林地所有者的利益，合理調(diào)節(jié)不同地區(qū)生態(tài)公益林的價(jià)值，制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、合理。

4.2.2 拓寬生態(tài)公益林管理資金融資渠道

針對現(xiàn)行模式下資金來源單一的現(xiàn)狀，建議從兩個(gè)層面入手。第一個(gè)層面，在政府各部門間進(jìn)行，根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，從環(huán)保、水利、水電、旅游等受益部門的各類經(jīng)費(fèi)列支中，整合受益于森林生態(tài)效能產(chǎn)生的收益及上述部門列支中與生態(tài)公益林建設(shè)相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一劃撥給林業(yè)部門進(jìn)行統(tǒng)一列支，提高財(cái)政資金使用效率，避免資金無效使用和重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，落實(shí)江河下游地區(qū)政府對上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，通過明確責(zé)任主體，完善生態(tài)效益價(jià)值測算體系等措施，確保這一機(jī)制的順利實(shí)施。第二個(gè)層面是社會(huì)層面，一是按照“誰受益、誰買單”的原則，對從林地資源中直接或者間接獲得效益的企業(yè)、個(gè)人等，征收資源使用費(fèi)或森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等[5]；二是建立碳匯交易市場（以后可以逐步涵蓋森林生態(tài)服務(wù)所有功能），通過市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益貨幣化；三是建立統(tǒng)一的社會(huì)捐款平臺，通過加大宣傳力度，吸引社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐資支持生態(tài)公益林建設(shè)。

4.2.3 完善生態(tài)公益林資金使用制度

完善生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法，明確生態(tài)公益林資金使用方向。一是細(xì)化生態(tài)公益林建設(shè)保護(hù)各環(huán)節(jié)對資金需求情況，通過篩選、測算、分析，制定生態(tài)公益林資金使用明細(xì)及使用標(biāo)準(zhǔn)，確保資金科學(xué)、高效使用；二是生態(tài)效益補(bǔ)償資金實(shí)行“統(tǒng)一調(diào)控、透明操作”的原則，確保資金分配使用環(huán)節(jié)的公平、公正；三是嚴(yán)格項(xiàng)目資金的撥付審批程序，使補(bǔ)償資金真正用在生態(tài)公益林經(jīng)營者的補(bǔ)償方面和生態(tài)公益林建設(shè)方面。

4.3 豐富森林保險(xiǎn)產(chǎn)品

4.3.1 細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議按林分所處區(qū)位并結(jié)合生態(tài)公益林級別，將所有生態(tài)公益林劃分為重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位林分、一般生態(tài)區(qū)位林分兩個(gè)大類。在此基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)有林分狀況劃分三個(gè)級別（良好、一般、較差），并對應(yīng)確定六個(gè)級別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)根據(jù)林地立地及交通狀況確定林分毀壞后恢復(fù)的難易程度，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)區(qū)間，從而進(jìn)行綜合評價(jià)并最終確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.3.2 豐富保險(xiǎn)產(chǎn)品

針對林農(nóng)不同需求及經(jīng)濟(jì)承受能力，設(shè)計(jì)多種生態(tài)公益林保險(xiǎn)產(chǎn)品。設(shè)計(jì)和推行如3年期對應(yīng)保險(xiǎn)費(fèi)率為1.8‰的產(chǎn)品，5年期對應(yīng)保險(xiǎn)費(fèi)率為1.6‰的產(chǎn)品，10年期對應(yīng)保險(xiǎn)費(fèi)率為1.4‰等產(chǎn)品（保險(xiǎn)公司可根據(jù)經(jīng)濟(jì)計(jì)算公式進(jìn)行確定具體的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)）。同時(shí)，可以根據(jù)林農(nóng)商品林、生態(tài)公益林兼有的情況，設(shè)計(jì)商品林與生態(tài)公益林組合在一起的保險(xiǎn)產(chǎn)品供林農(nóng)選擇。

5 結(jié)語

本研究僅從生態(tài)公益林區(qū)劃調(diào)整、生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制和森林保險(xiǎn)等方面進(jìn)行討論，主線是圍繞生態(tài)公益林區(qū)劃調(diào)整及調(diào)整后如何確保林農(nóng)在經(jīng)濟(jì)收益上能有基本保障，減輕生態(tài)公益林布局優(yōu)化的推行阻力。對于生態(tài)公益林管理涉及到的林地管理、采伐管理、生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制和監(jiān)測體系建立等問題，因政策涉及面廣，相互之間關(guān)系復(fù)雜，留待以后探討。

[1]藍(lán)成云，左光輝，李錫泉．生態(tài)公益林等級補(bǔ)償?shù)乃伎糩J].湖南林業(yè)科技，2011，38（5）：61-64．

[2]謝肖昀，李際平，曹小玉，等.福壽國有林場杉木生態(tài)公益林多功能評價(jià)[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，35（4）：14-17.

[3]常立儒.生態(tài)公益林的主要功能淺析[J].防護(hù)林科技，2014（2）：125-126.

[4]江正銓，馮樹清，吳滿元.福建省生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制問題及對策探討[J].林業(yè)資源管理，2009（3）：5-8.

[5]沈玲玲.我國生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營研究[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)，2011.

（編輯：周利海）

The Reform on Ecological Public Welfare Forest Management in the New Situation in Fujian Province

Yan Hong
（Fujian Forestry Investigate and Planning Institutions,Fuzhou Fujian 350003,China）

Analyzed the current situation and the problems of the ecological public welfare forest management,including delimitation,compensation mechanism and the forest insurance,etc in Fujian,and made some suggestions such as further optimizing the layout,improving the ecological public welfare forest compensation mechanism of ecological forests,enriching forest insurance products,etc.

ecological public welfare forest,management,reform measures,advice,Fujian

S718.5

A

1008-813X（2015）05-0012-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.05.03

2015-06-12

嚴(yán)洪（1979-），男，福建邵武人，畢業(yè)于南京林業(yè)大學(xué)水土保持與荒漠化防治專業(yè)，碩士研究生，林業(yè)高級工程師、園林工程師，主要從事森林資源監(jiān)測管理、森林生態(tài)服務(wù)功能評估、林業(yè)碳匯計(jì)量監(jiān)測、森林旅游和森林景觀設(shè)計(jì)等工作。