劉亞鵬

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

村民自治是我國(guó)廣大勞動(dòng)人民群眾在實(shí)踐的過(guò)程中自覺(jué)創(chuàng)造出來(lái)的歷史成果，正如馬克思所言，人民自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己所選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去繼承下來(lái)的條件下創(chuàng)造。［1］585

一、村民自治產(chǎn)生的背景

1980年，農(nóng)村進(jìn)行改革以后，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替了在人民公社時(shí)期實(shí)行的人民公社體制，在體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，農(nóng)民雖然獲得了生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，但是人民公社時(shí)期存在的生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)組織卻陷入了癱瘓狀態(tài)，出現(xiàn)一種無(wú)人管理農(nóng)村社會(huì)中公共事務(wù)的局面，農(nóng)村暫時(shí)陷入了僵局。為了應(yīng)變農(nóng)村改革后村級(jí)治理秩序混亂的局面，廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民自發(fā)創(chuàng)建了村民委員會(huì)組織，成為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)第一個(gè)探索村民自治的村莊。雖然當(dāng)時(shí)的組織制度還不夠成熟和完善，但是作為中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的首個(gè)基層民主形式，它打開了我國(guó)村民治理模式的缺口，成為基層村民自治制度產(chǎn)生的雛形。農(nóng)村中這種自發(fā)的自治形式得到了中央的極大重視，1982年我國(guó)憲法首次以根本大法的形式規(guī)定了農(nóng)村的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。后來(lái)，基層群眾自治制度在黨的十七大報(bào)告中被納入中國(guó)特色政治制度的范疇，它是基于我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況而自發(fā)產(chǎn)生的一種內(nèi)生型的政治制度。

徐勇教授認(rèn)為“村民自治是平靜的民主化革命?！保?］10村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村民自治的實(shí)質(zhì)是廣大農(nóng)民群眾在一個(gè)鄉(xiāng)村共同體內(nèi)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治的表現(xiàn)形式——村民委員會(huì)是一種基層群眾性自治組織，它不同于政府的行政管理模式。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，村民委員會(huì)被賦予了一種濃重的行政化色彩，經(jīng)常出現(xiàn)村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間職責(zé)關(guān)系混亂的局面。

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)民的生活方式是建立在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，因此當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村共同體具有很強(qiáng)的封閉性與排斥性，外來(lái)人很難融入，本地人一般情況下也不愿意脫離這個(gè)共同體，再加上農(nóng)村地區(qū)相對(duì)閉塞、交通不便、中央財(cái)政撥款不足等原因，國(guó)家的政治權(quán)力無(wú)法有效地企及到偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)。因此，傳統(tǒng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制是非常有限的，正如梁漱溟先生所說(shuō)的“老百姓與官府之間的交涉，亦只有納糧，訴訟兩端?！保?］158國(guó)家對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)更像是一個(gè)符號(hào)，農(nóng)民無(wú)法感受到它真實(shí)的存在，另外，管理鄉(xiāng)村社會(huì)的人員一般是由家族族長(zhǎng)、地方紳士、地方長(zhǎng)老等德高望重和有威望的地方精英階層組成，而村民自治卻是一種帶有現(xiàn)代民主理念的制度形式，勢(shì)必會(huì)與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生沖突。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系及存在的問(wèn)題

鄉(xiāng)，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村，指的是村民委員會(huì)，因此鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，一個(gè)是代表國(guó)家自上而下行使行政管理權(quán)的政府機(jī)構(gòu)，一個(gè)是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的組織機(jī)構(gòu)。2010年10月新修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第一章總則第5條明確規(guī)定了鄉(xiāng)村之間的規(guī)范關(guān)系：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。鄉(xiāng)村之間的關(guān)系法律給予了界定，兩者應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。但是在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中，鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況與法律規(guī)定的文本規(guī)范并不一致，甚至還有很大的差距，主要表現(xiàn)為“村民委員會(huì)的被行政化”，即村民委員會(huì)迫于來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政權(quán)勢(shì)壓力，而被動(dòng)地行政化。［4］98這樣容易導(dǎo)致村民委員會(huì)喪失對(duì)村中公共事務(wù)的自主管理權(quán)，逐漸淪落為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心自1995年以來(lái)，分別在全國(guó)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了很多實(shí)證的調(diào)研，根據(jù)已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料分析，村委會(huì)的被行政化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在人事選擇上，村民委員會(huì)的組成成員在法律規(guī)定上理應(yīng)是由人民直接通過(guò)選舉的方式產(chǎn)生。但是在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)憂通過(guò)民主選舉出來(lái)的村主任不能有效地配合他們的工作，為了控制村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)干部的選配權(quán)，在對(duì)村委會(huì)干部候選人進(jìn)行提名與投票的時(shí)候，他們往往會(huì)想方設(shè)法地讓自己的心腹作為自己的候選人。

第二，在地方財(cái)政上，部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了獲得更多的財(cái)力支持，利用行政權(quán)力主導(dǎo)村民委員會(huì)，使其成為吸收農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的工具。由于上級(jí)政府下派的目標(biāo)指數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為完成招商引資、新農(nóng)村建設(shè)等剛性任務(wù)，必然需要大量資金的支持，“村帳鎮(zhèn)管”的財(cái)務(wù)制度規(guī)定從體系層面上剝奪了村級(jí)組織自由的財(cái)務(wù)支配權(quán)，除了國(guó)家給予的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)控制農(nóng)村的財(cái)務(wù)運(yùn)作來(lái)為自己的工作服務(wù)，這樣，村級(jí)組織在農(nóng)村開展公共服務(wù)事業(yè)的建設(shè)變得難上加難。

第三，鄉(xiāng)村之間支配性關(guān)系的另一個(gè)表現(xiàn)是任務(wù)指令行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員要接受上級(jí)政府的量化考核，而村莊干部要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢查考核，這種考核問(wèn)責(zé)體系與簡(jiǎn)單的分?jǐn)?shù)和成績(jī)掛鉤，并沒(méi)有從鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)質(zhì)出發(fā)，導(dǎo)致村委會(huì)只是大量被動(dòng)地向上級(jí)政府提供一些考核性產(chǎn)品，制作周度月度的工作情況匯報(bào)表、記錄發(fā)生的重大事件、上報(bào)各種信息材料、操辦漂亮的標(biāo)語(yǔ)和專欄等耗費(fèi)了村干部大量的時(shí)間與精力，但這些任務(wù)缺乏實(shí)質(zhì)性的服務(wù)意義，并不能真正地推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)，由于這些任務(wù)的完成情況與村干部自身的升遷待遇緊密相關(guān)，所以他們也不敢有所懈怠。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用手中的行政權(quán)力從不同的方面控制村委會(huì)的運(yùn)作方式，導(dǎo)致村委會(huì)干部不能充分地行駛自己的自治權(quán)，農(nóng)民的利益訴求也不能得到及時(shí)的回饋，基層民主的實(shí)現(xiàn)則無(wú)從談起。

三、鄉(xiāng)村關(guān)系矛盾的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村事務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)的原因是多方面的。首先，法律上沒(méi)有明確區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄事項(xiàng)與村民自治范圍事項(xiàng)之間的界限，指導(dǎo)和幫助是一種可以自由裁量的權(quán)限范圍，論述過(guò)于模糊，操作性不強(qiáng)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村委會(huì)的工作留下了法律制度空間。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最低一級(jí)的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，肩負(fù)著自上而下把國(guó)家政策輸出下達(dá)給農(nóng)村的任務(wù)使命。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)農(nóng)村情況的不熟悉，就需要村委會(huì)為其分擔(dān)相應(yīng)的工作。在現(xiàn)行的村治模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過(guò)向農(nóng)村下派駐村干部來(lái)直接參與村中事務(wù)的管理，包村或駐村干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和站所的工作人員組成，通常負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)村的村務(wù)治理，主要是一些常規(guī)性任務(wù)和臨時(shí)性任務(wù)。［5］135在這種壓力型體制下，駐村干部勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行強(qiáng)制性管理，客觀上容易激化干群之間的矛盾。2009年，陜北的一項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，駐村干部不參與村務(wù)管理，而是忙于執(zhí)行政府任務(wù)，在一份關(guān)于“駐村干部對(duì)本村工作是否有積極作用”的問(wèn)卷調(diào)查中，只有25%的被訪者認(rèn)為“有”。在這種壓力型的政治體制下，為了完成經(jīng)濟(jì)追趕的任務(wù)，達(dá)到上級(jí)要求的標(biāo)準(zhǔn)，部分政府機(jī)構(gòu)采便取一系列數(shù)量化的任務(wù)分解方法和物質(zhì)化的考核評(píng)價(jià)體系，使得村民自治的功能更加弱化。再次，政府因?yàn)閾?dān)憂放權(quán)會(huì)導(dǎo)致村中事務(wù)的管理進(jìn)入混亂無(wú)序的狀態(tài)，所以不愿意讓村民實(shí)行自治，他們認(rèn)為農(nóng)民的素質(zhì)比較低，不具備實(shí)行民主的條件，必須進(jìn)行有效的管理，才能保證鄉(xiāng)村社會(huì)不致失控。否則國(guó)家下發(fā)的任務(wù)難以完成。另外，很多村干部希望通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的提攜來(lái)滿足自己對(duì)權(quán)力的追逐，所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有很強(qiáng)的依賴性，不會(huì)輕易反對(duì)他們，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部有著共同的利益結(jié)合點(diǎn)，政府對(duì)村委會(huì)的干預(yù)活動(dòng)也越來(lái)越變得合法化。最后，影響村民自治成長(zhǎng)的因素還包括傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中存在的消極思想內(nèi)容。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)中，農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)具有排外性與封閉性的特征，使他們養(yǎng)成了狹隘的家族意識(shí)，個(gè)人的想法常常被淹沒(méi)在家族這個(gè)集體之中，缺乏權(quán)利意識(shí)與個(gè)體意識(shí)。在當(dāng)前，農(nóng)民仍然處于社會(huì)的弱勢(shì)階層，這種對(duì)權(quán)力的崇拜意識(shí)與服從觀念，使得殘余的封建臣民思想仍然存在于廣大人民群眾的政治生活中。農(nóng)民對(duì)權(quán)力的敬畏意識(shí)比較濃厚，在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，具體表現(xiàn)為對(duì)村莊事務(wù)漠不關(guān)心，習(xí)慣性地接受村干部下達(dá)的指令。這種慣有的觀念嚴(yán)重影響著村民自治的民主化進(jìn)程。

由此可見(jiàn)，造成鄉(xiāng)村關(guān)系行政化現(xiàn)象嚴(yán)重的原因既有法律層面上的缺失，也受到行政體制固有模式的影響，還受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部狹隘的思想觀念。如何解決這種不順的關(guān)系，成為學(xué)術(shù)界尋求村民自治走向的研究重點(diǎn)。

四、鄉(xiāng)村關(guān)系走向的建議

第一，從法律角度而言，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)限，完善鄉(xiāng)村的法律制度。依照《憲法》和《村組法》中的精神，可以考慮制訂專門的《鄉(xiāng)村關(guān)系法》或《鄉(xiāng)村關(guān)系工作條例》并修改《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》。［6］從具體事務(wù)上規(guī)定政務(wù)與村務(wù)之間的界限，從而規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的干預(yù)，從制度規(guī)范上保證“鄉(xiāng)政村治”的實(shí)現(xiàn)。在更深層次上讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治彼此之間相互認(rèn)同。

第二，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。在壓力型政治體制的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系中，只是單純數(shù)字化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，無(wú)法真正測(cè)算出政府的工作業(yè)績(jī)，民眾生活滿意度的提升，生活質(zhì)量的提高不是靠直觀的數(shù)字就能夠評(píng)價(jià)出來(lái)的，應(yīng)該在實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，抓住村民的真正需求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作是否能促進(jìn)農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展，是否能夠切實(shí)為農(nóng)民服務(wù)為參照體系，抓住村民的實(shí)際需求，給出人性化的考核標(biāo)準(zhǔn)。

第三，重建公民文化，提升農(nóng)民的主人翁意識(shí)，使村民在村莊事務(wù)的管理中能夠充分發(fā)揮主動(dòng)參與的精神。正如著名現(xiàn)代化理論研究者英格爾斯所言，“那些完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來(lái)的指導(dǎo)大綱，管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒(méi)有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的”［7］4他著重強(qiáng)調(diào)一種民主制度的實(shí)施必須有與之相匹配的民主文化，否則制度再好，沒(méi)有其能夠生存的文化土壤，依舊無(wú)法發(fā)揮它應(yīng)有的作用。應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村干群的培訓(xùn)，強(qiáng)化村民的自治功能。

30多年的政治實(shí)踐證明，村民自治的鄉(xiāng)村治理模式取得了良好的成績(jī)，但同時(shí)也要看到鄉(xiāng)村關(guān)系中行政化現(xiàn)象所帶來(lái)的嚴(yán)重后果將阻礙村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。本文從不同的角度論述了鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀、產(chǎn)生的原因及解決方案，從而為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系的良性循環(huán)與互動(dòng)提供不同的路徑選擇：從法律層面規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系；從制度設(shè)計(jì)層面，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標(biāo)體系；從文化層面，構(gòu)建村民的主人翁意識(shí)。當(dāng)然，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，每個(gè)村莊的政治實(shí)踐也會(huì)呈現(xiàn)出嶄新的面貌，其地域環(huán)境的獨(dú)特性與文化背景的差異性使鄉(xiāng)村關(guān)系的構(gòu)建并不是僅僅局限于一種單一的模式，這也要求我們?cè)谶M(jìn)行鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)證調(diào)研過(guò)程中，注重研究方法的本土化與多元化。

［1］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局．馬克思恩格斯選集：第一卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［2］徐勇．中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］．武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997．

［3］梁漱溟．梁漱溟文集：第3卷 ［M］．濟(jì)南：山東人民出版社，1990．

［4］黃輝祥．村民自治的生長(zhǎng)：國(guó)家建構(gòu)與社會(huì)發(fā)育［M］．西安：西北大學(xué)出版社，2008．

［5］陳曉莉．新時(shí)期鄉(xiāng)村治理主體及其行為關(guān)系研究［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012．

［6］項(xiàng)繼權(quán)．鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的根源與調(diào)解對(duì)策［J］．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（2）．

［7］殷陸君．人的現(xiàn)代化：心理·思想·態(tài)度·行為［M］．成都：四川人民出版社，1985．