袁道偉，于永海，張燕，林霞

(1.國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023； 2.國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023；3.大連海洋大學(xué) 大連 116023)

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海域使用論證與海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)若干問(wèn)題探析*

袁道偉1，2，于永海1，2，張燕3，林霞1，2

(1.國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023； 2.國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116023；3.大連海洋大學(xué) 大連 116023)

海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)海域管理中的兩項(xiàng)基本制度。文章在闡述兩項(xiàng)制度產(chǎn)生的背景、發(fā)揮的作用的基礎(chǔ)上，著重歸納總結(jié)了當(dāng)前在這兩項(xiàng)工作中存在的問(wèn)題，并提出有針對(duì)性的對(duì)策和建議，為國(guó)家海域使用審批管理提供參考。

海域使用論證；海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)；海域使用審批；海域管理

1 引言

海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)(簡(jiǎn)稱“海洋環(huán)評(píng)”)與海域使用論證制度是我國(guó)海域管理中的兩項(xiàng)基本制度。海洋環(huán)評(píng)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估，提出預(yù)防或減輕不良影響的對(duì)策措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度，側(cè)重從海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度評(píng)價(jià)環(huán)境的承載力、項(xiàng)目的可行性。海域使用論證通過(guò)對(duì)申請(qǐng)使用海域資源狀況、海域功能、區(qū)位條件、海域整體效益及國(guó)防安全等方面的調(diào)查和分析論證，從資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面綜合論證項(xiàng)目用海的必要性和可行性，為海域使用審批提供科學(xué)依據(jù)，是有序開(kāi)發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和保障國(guó)家海洋權(quán)益的重要手段。

海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中重要的基礎(chǔ)性工作，對(duì)于正確處理海洋資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)合理利用海洋資源、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但實(shí)際工作中，在介入時(shí)機(jī)、替代性方案論證比選、經(jīng)費(fèi)支付途徑等方面尚需改進(jìn)，本文提出的觀點(diǎn)和建議，意在對(duì)海域使用審批及管理有所裨益。

2 值得注意的問(wèn)題

2.1 現(xiàn)行模式存在的弊端

以現(xiàn)行的海域使用論證機(jī)制為例(海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)也存在同樣問(wèn)題)，利弊分析論證內(nèi)容應(yīng)包括“可行”及“不可行”兩方面，實(shí)際操作過(guò)程中只委托給一家咨詢機(jī)構(gòu)，寄希望于一家咨詢機(jī)構(gòu)就能把項(xiàng)目用?？尚信c不可行全部剖析清楚?，F(xiàn)行的單方論證、反方缺失的論證模式好比在法庭上只有一位律師，既為原告辯護(hù)，又為被告進(jìn)行辯護(hù)，這種只有一個(gè)律師的辯論審判結(jié)構(gòu)顯然存在弊端。在現(xiàn)行操作模式下，種種社會(huì)現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致咨詢單位很難說(shuō)“不”，本來(lái)要求客觀、科學(xué)地涵蓋“可行性”和“不可行性”的論證報(bào)告卻不可避免地傾向于陳述“可行性”[1]，著力于收集、羅列有利于決策實(shí)施的主客觀因素以及項(xiàng)目實(shí)施后的美好前景和積極影響，而對(duì)于決策實(shí)施后的負(fù)面影響卻評(píng)估不足甚至有意回避。

2.2 介入項(xiàng)目決策的時(shí)機(jī)晚

目前的模式，論證和環(huán)評(píng)一般在工程可行性報(bào)告完成之后進(jìn)行，或雖然和工程可行性研究(以下簡(jiǎn)稱“工可”)同時(shí)進(jìn)行，但工可研究單位和論證、環(huán)評(píng)單位之間缺乏溝通，導(dǎo)致論證和環(huán)評(píng)難于充分參與方案的形成和優(yōu)化，只能被動(dòng)地在工可階段設(shè)計(jì)的推薦方案和替代方案之間做出選擇，一定程度上喪失了主動(dòng)性。如，我國(guó)圍填海方式曾一度多采用海灣裁彎取直或利用多個(gè)島嶼為依托進(jìn)行圍填，并導(dǎo)致自然岸線縮減、海灣消失、自然景觀破壞及海域功能嚴(yán)重受損等一系列不良后果。2008年，國(guó)家海洋局提出對(duì)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)進(jìn)行改進(jìn)，提倡避免采用裁彎取直、平行推進(jìn)的圍填海方式[2]，向人工島式、多突堤式、區(qū)塊組團(tuán)方式轉(zhuǎn)變，這種設(shè)計(jì)理念工可設(shè)計(jì)單位可能不了解。同樣，建設(shè)項(xiàng)目的提出，包括項(xiàng)目選址、工程目標(biāo)、主體工程和輔助工程布置、建設(shè)期的初步確定、投資估算等均與環(huán)評(píng)有關(guān)，是工程分析和環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)和依據(jù)。完全將環(huán)評(píng)放在項(xiàng)目選址、規(guī)模等確定之后再參與評(píng)價(jià)，使得環(huán)評(píng)本該有的引導(dǎo)和優(yōu)化工程設(shè)計(jì)的作用和功能大為削弱。

2.3 未能持續(xù)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的實(shí)際影響

目前的海域使用論證、海洋環(huán)評(píng)均是在海洋工程項(xiàng)目開(kāi)工前，基于擬建工程選址現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)擬建海洋工程項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可靠性等方面進(jìn)行相關(guān)預(yù)測(cè)和分析評(píng)估，主要目的在于為管理部門項(xiàng)目審批提供決策依據(jù)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，論證和環(huán)評(píng)的作用基本上就消失了。現(xiàn)有的論證和環(huán)評(píng)行為尚處于一種靜態(tài)性質(zhì)，延續(xù)性不強(qiáng)，未能持續(xù)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的實(shí)際影響和減緩措施的有效性，缺乏對(duì)數(shù)學(xué)模型和物理模型預(yù)測(cè)結(jié)果的監(jiān)測(cè)對(duì)比和評(píng)估。

2.4 對(duì)海域累積影響的關(guān)注和研究有待深入

目前的海域使用論證、海洋環(huán)評(píng)工作大多局限于個(gè)別論證、局部評(píng)價(jià)，沒(méi)有或較少考慮周邊其他用?；顒?dòng)對(duì)目標(biāo)海域的影響。對(duì)于小型建設(shè)項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目規(guī)模小，其本身的影響有限，不易引起人們的重視，但同一地區(qū)若聚集了過(guò)多相近類型的項(xiàng)目，其累積效果可能會(huì)比較顯著。因此，若不關(guān)注對(duì)海域的累積影響[3]，后果可能是某圍填海項(xiàng)目局部論證可行，單獨(dú)排污量能夠達(dá)標(biāo)，但區(qū)域整體分析可能不可行，這種現(xiàn)象在一些半封閉海灣的圍海工程項(xiàng)目中表現(xiàn)得比較突出，圍填海工程項(xiàng)目審批時(shí)，由于每個(gè)項(xiàng)目是分散的，難以放在整個(gè)海域大背景下綜合考慮聯(lián)合效應(yīng)，可能的結(jié)果是，基于單個(gè)項(xiàng)目提出的具體污染防治措施，對(duì)于環(huán)境的整體改善作用有限，多個(gè)圍填海工程的集成結(jié)果可能會(huì)使該海域的海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

2.5 對(duì)替代性方案的重視程度不高

替代方案的論證比選是海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一[4]。實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)有多種方案，決策者應(yīng)該從眾多方案中選擇環(huán)境代價(jià)小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益高的最佳方案。海域使用論證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終目的不僅在于否定那些為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)所付出的環(huán)境代價(jià)太高，而且無(wú)法使之降低至合理水平的擬議行動(dòng)，更重要的功能還在于通過(guò)科學(xué)評(píng)價(jià)，在眾多方案中，選擇出能夠以最小的環(huán)境代價(jià)同樣可以達(dá)到既定目標(biāo)的，而且在技術(shù)條件、資源條件、社會(huì)認(rèn)同等方面可行的方案。但目前，海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)大多缺乏替代方案的比選和論證，本應(yīng)是多方案比選擇優(yōu)的過(guò)程，實(shí)踐中卻成了對(duì)“唯一”可供選擇方案的“合理性”及“可行性”的描述，嚴(yán)重弱化了論證和環(huán)評(píng)比選優(yōu)化設(shè)計(jì)方案的功能和作用。缺少替代方案比選的海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)，很多時(shí)候就淪為一種形式，喪失了其應(yīng)有的作用。

2.6 經(jīng)費(fèi)支付途徑值得研究

目前海域使用論證、海域環(huán)評(píng)的經(jīng)費(fèi)由海域使用申請(qǐng)人承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)支付一般是合同簽訂后先支付一部分，報(bào)告編制完成并通過(guò)專家評(píng)審后再支付余額部分。這種方式下，海域使用申請(qǐng)者與提供咨詢服務(wù)的單位是雇傭與被雇傭的關(guān)系，“吃人家的嘴軟”，咨詢機(jī)構(gòu)擺脫不了委托方的影響和制約，不可避免地要為委托方說(shuō)話，盡力制作出一份能很快被審批部門通過(guò)的報(bào)告，咨詢結(jié)論難以保證客觀、公正。有些情況下，海域使用論證及海洋環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)流于形式，成為應(yīng)景之作，本應(yīng)起到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的引導(dǎo)和約束作用，結(jié)果卻淪為事實(shí)上的復(fù)核，失去了從源頭上對(duì)用海項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)把關(guān)的良機(jī)。

3 對(duì)策分析

為充分發(fā)揮海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的技術(shù)把關(guān)作用，除了樹(shù)立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀，徹底轉(zhuǎn)變“唯GDP是從”的片面經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，嚴(yán)格審批程序，完善法律制度，營(yíng)造海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的良好法制環(huán)境，還應(yīng)對(duì)上述存在的問(wèn)題采取針對(duì)性措施。

3.1 引入“不可行性論證”模式

引入“不可行性論證”，對(duì)現(xiàn)行模式進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)用海的“可行性”和“不可行性”分別委托給不同的咨詢單位，讓兩家咨詢機(jī)構(gòu)站在不同角度進(jìn)行同步論證，并同時(shí)進(jìn)行評(píng)審?！安豢尚行哉撟C”并非惡意否定項(xiàng)目，而是強(qiáng)化對(duì)用海不可行方面的預(yù)判，這是對(duì)用海項(xiàng)目進(jìn)行的真正的風(fēng)險(xiǎn)研究[5]。針對(duì)某些用海項(xiàng)目，尤其是位于環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目及大型圍填海項(xiàng)目，嘗試在海域使用論證及海洋環(huán)評(píng)中引入“不可行性論證”機(jī)制，可在很大程度上彌補(bǔ)現(xiàn)行模式的不足，使決策更加科學(xué)、合理。

3.2 海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)管關(guān)口應(yīng)前移

論證和環(huán)評(píng)的關(guān)口均應(yīng)前移，介入決策時(shí)機(jī)越早越好，實(shí)現(xiàn)從源頭上避免因決策失誤而導(dǎo)致難以挽回的錯(cuò)誤。只有提前介入項(xiàng)目前期工作，早期參與工程項(xiàng)目可行性預(yù)研和設(shè)計(jì)，對(duì)用海項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施加有益影響，才能體現(xiàn)其戰(zhàn)略性和超前性，改變被動(dòng)論證或評(píng)價(jià)的不利局面，以免錯(cuò)過(guò)選址和技術(shù)方案等關(guān)鍵問(wèn)題的設(shè)計(jì)、比選。論證、環(huán)評(píng)應(yīng)該與可行性調(diào)查研究同時(shí)進(jìn)行，各單位加強(qiáng)溝通、全程互動(dòng)，共同參與工程設(shè)計(jì)，改變以往各干各的，互不通氣的現(xiàn)象。

實(shí)際上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)前期，論證和環(huán)評(píng)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目上馬是否可行、選址是否合理、規(guī)模是否合適等提出初步建議，能提早引起業(yè)主和設(shè)計(jì)部門的注意。從這種角度看，論證和環(huán)評(píng)的提前介入，不完全是項(xiàng)目審批管理的需要，也是提高項(xiàng)目建設(shè)水平的需要。因此，海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的監(jiān)管關(guān)口應(yīng)前移，以便對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)、選址、布局、規(guī)模等的設(shè)計(jì)給予有益引導(dǎo)，落實(shí)為用海項(xiàng)目把好技術(shù)關(guān)口的功能。

3.3 建立健全海域使用后評(píng)價(jià)制度

開(kāi)展動(dòng)態(tài)的海域使用后評(píng)價(jià)工作是近幾年美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家管理海洋工程方面較成熟的一種管理手段。目前，我國(guó)在水利工程項(xiàng)目、公路鐵路建設(shè)項(xiàng)目和海洋石油平臺(tái)等領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為完備的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但海洋工程用海項(xiàng)目海域使用后評(píng)價(jià)工作仍處于起步階段。開(kāi)展海域使用后評(píng)價(jià)，對(duì)于合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源、保護(hù)和改善海洋環(huán)境、全面貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義。海域使用后評(píng)價(jià)工作可以看做是海域使用論證、環(huán)評(píng)的有效延伸和完善[6]。通過(guò)調(diào)查研究該海洋工程項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境影響，一方面可重新評(píng)估工程項(xiàng)目實(shí)施前一系列預(yù)測(cè)成果的準(zhǔn)確性和合理性；另一方面可掌握該海洋建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海域的實(shí)際影響和海域使用對(duì)策措施的有效性，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為今后相關(guān)政策的制定及決策、管理提供科學(xué)依據(jù)。

3.4 應(yīng)注意在宏觀決策層面發(fā)揮海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的作用

除了繼續(xù)開(kāi)展并改善項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作外，還應(yīng)注意在宏觀決策層面，論證評(píng)價(jià)規(guī)劃、計(jì)劃或政策的海域使用及環(huán)境保護(hù)的可行性。這種帶有全局性、戰(zhàn)略性質(zhì)的海域使用論證和海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)全程參與區(qū)域性海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)劃的編制及政策、計(jì)劃的制訂，如制定區(qū)域海域開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃、海岸帶綜合利用規(guī)劃等，發(fā)揮海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)的引導(dǎo)、優(yōu)化決策的功能，從決策源頭上控制海洋生態(tài)環(huán)境損害，彌補(bǔ)單一項(xiàng)目論證環(huán)評(píng)的不足，在時(shí)間和空間尺度上更適合于對(duì)累積影響的考慮，有利于在宏觀上處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.5 建立健全替代方案比選機(jī)制

缺乏替代方案或替代方案論述不充分的海域使用論證是不完整的?？茖W(xué)決策應(yīng)遵循擇優(yōu)原則，權(quán)衡利弊，綜合比選，確定最佳方案。國(guó)際趨勢(shì)及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明，替代方案的比選分析是環(huán)評(píng)的核心。根據(jù)海域使用論證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，海域使用論證和環(huán)評(píng)所尋求的不是那些沒(méi)有環(huán)境影響的項(xiàng)目，而是旨在找出任何情況下，在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的方案，實(shí)現(xiàn)成本的最小化和利益的最大化。對(duì)于規(guī)模及影響較大、與公眾利益聯(lián)系密切、公眾反映強(qiáng)烈的建設(shè)項(xiàng)目或政策、規(guī)劃的決策，應(yīng)進(jìn)行充分的替代方案設(shè)計(jì)和比選。

3.6 簽訂“三方合同”切實(shí)保障咨詢機(jī)構(gòu)的中立地位

美國(guó)政府引入的“三方合同”的監(jiān)管方法值得借鑒。美國(guó)加州地方政府為解決環(huán)評(píng)中利益關(guān)系導(dǎo)致的相互勾結(jié)和偏袒問(wèn)題，在費(fèi)用支付方式上采取簽訂“三方合同”的方式。項(xiàng)目委托方須將經(jīng)費(fèi)存入一個(gè)政府所有的托管賬戶中。當(dāng)咨詢機(jī)構(gòu)完成各個(gè)階段的工作后，費(fèi)用由政府撥付。政府通過(guò)這種方式控制咨詢機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量，保證咨詢工作的獨(dú)立性和咨詢結(jié)論的客觀性。實(shí)踐證明，簽訂“三方合同”是一種有效的方法，可以極大改善咨詢所得信息的可信度[7]。鑒于此，我國(guó)海域使用論證和海洋環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)在招投標(biāo)制度的基礎(chǔ)上，采用政府管理部門、咨詢機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目申請(qǐng)方簽訂“三方合同”的方法，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一存入政府監(jiān)管的賬戶中，由政府部門主導(dǎo)和撥付。

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國(guó)家海洋局海域使用管理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)放基金資助項(xiàng)目(201213).

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A

1005-9857(2015)12-0016-04