劉漪源

博鰲亞洲論壇2015年會“市政債：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的最優(yōu)選擇”分論壇在海南召開，財政部部長樓繼偉、麥肯錫全球研究院資深董事Jonathan Woetzel等政府人員和投資評級機構(gòu)人員出席了此分論壇，討論了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、風(fēng)險及其對策。地方政府通過銀行貸款、債券等方式籌措債務(wù)資金用于公共投資、城市建設(shè)等，可以彌補地方財力的不足，有利于經(jīng)濟加速發(fā)展和公共服務(wù)能力的快速提高。但是自2008年金融危機之后，在寬松的貨幣政策和財政政策的影響下地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，部分地方負債率過高，債務(wù)的違約風(fēng)險大大增大，給政府運行、社會經(jīng)濟等各方面都帶來了諸多潛在風(fēng)險。雖然就目前所公布的地方政府債務(wù)狀況表明債務(wù)尚在可控范圍之內(nèi)，但仍有部分學(xué)者及評級機構(gòu)認為其中潛藏著巨大風(fēng)險，不容樂觀。由此，建立系統(tǒng)完整的地方債務(wù)管理體系是十分重要且迫切的。

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

國家審計署2013年下半年展開了對地方債務(wù)的全面審計，根據(jù)公布的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，2014、2015和2016年地方政府需償還的到期債務(wù)約為2.38、1.86和1.26萬億元，2017年及以后到期負有償還責(zé)任的債務(wù)約為2.89萬億元。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。針對2014年底的地方政府債務(wù)審計工作也于2015年1月開始，雖然暫時還沒有結(jié)果，不過財政部長樓繼偉在2015博鰲亞洲論壇上發(fā)言表示整個地方政府最終要償還的債務(wù)規(guī)模在12萬億至13萬億元之間。

而我國地方政府債務(wù)還有如下特點：從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源；從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及其危害

1.償債壓力影響地方財政運行

大規(guī)模的的地方政府債務(wù)意味著地方財政每年須支付巨額的利息和面臨巨大的到期債務(wù)償還壓力。沉重的債務(wù)壓力會侵占大額地方財政資金，從而可能導(dǎo)致經(jīng)常性的公共產(chǎn)品和服務(wù)支出及投入的不足，對地方政府財政正常支出造成不利影響。地方財政狀況會因為債務(wù)的大規(guī)模膨脹而不斷惡化，嚴重影響地方財政的正常運行。

2.降低了經(jīng)濟效率和質(zhì)量

地方政府進行債務(wù)融資的目的主要是通過項目投資以推動地方經(jīng)濟和城市建設(shè)的加速發(fā)展。然而盲目的擴大債務(wù)規(guī)模往往會導(dǎo)致盲目投資，地方政府對債務(wù)資金的投向和運營缺乏重視，且風(fēng)險意識薄弱。這就導(dǎo)致投資項目的效率和質(zhì)量大打折扣，造成了地方上許多重復(fù)建設(shè)、低效投資的現(xiàn)象。由此地方政府債務(wù)融資的目的并沒有很好地實現(xiàn)，反而降低了經(jīng)濟效率和質(zhì)量。

3.對政府公信力和社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅

地方政府債務(wù)規(guī)模過大首先直接面臨的風(fēng)險就是無法支付利息及到期債務(wù)造成地方政府債務(wù)違約，而這對政府的公信力是極大的打擊。同時，償債能力的不足必然會影響到政府用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的開支，對地方人民的社會公共生活造成不利影響，這也會對政府公信力不利。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險使債權(quán)人經(jīng)濟遭受損失而帶來的金融風(fēng)險和社會風(fēng)險，對社會的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

三、地方政府債務(wù)全程管理對策建議

在現(xiàn)階段我國對難以按時償付的地方政府債務(wù)主要采用債務(wù)替換的方式解決，但這只是并不能從根本上解決問題，要真正降低地方政府債務(wù)風(fēng)險，從長遠來看，需要構(gòu)建一套系統(tǒng)的地方政府債務(wù)全程管理機制，以釋放和控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

1.完善風(fēng)險預(yù)警與債務(wù)融資審核機制

建立完善風(fēng)險預(yù)警機制是風(fēng)險預(yù)防的重要手段。根據(jù)我國國情和風(fēng)險成因等因素確定政府風(fēng)險衡量指標以識別、監(jiān)測與分析地方債務(wù)風(fēng)險，及時了解風(fēng)險水平從而采取防范和控制措施。設(shè)置不同的風(fēng)險預(yù)警線對地方債務(wù)風(fēng)險的嚴重程度分級，并根據(jù)不同級別制定適宜的預(yù)防、管理政策。同時，根據(jù)警戒線設(shè)置“特別風(fēng)險名單”，對有重大違約風(fēng)險的地方政府債務(wù)進行實時監(jiān)測。除此之外，還可以引入資信度較高的評級機構(gòu)對地方政府債務(wù)進行評級，評級結(jié)果作為外部市場對地方政府債務(wù)風(fēng)險的評價，也有利于控制地方債券規(guī)模及風(fēng)險。

風(fēng)險預(yù)警能夠幫助政府及時調(diào)整債務(wù)融資的計劃和管理政策，特別是當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)風(fēng)險級別較高時可以對地方政府債務(wù)采用特別控制措施。針對不同風(fēng)險級別的地方政府，中央政府可以調(diào)整地方政府債務(wù)額度、發(fā)債條件、債務(wù)融資資質(zhì)審核進行分級管理。

2.多渠道融資

我國地方債務(wù)的資金來源主要是銀行貸款，超過總資金來源的50%，資金來源比較單一集中，對地方政府債務(wù)的優(yōu)化不利。地方政府采用多渠道的融資方式能夠拓寬資金來源和分散風(fēng)險。

分階段全面引入市場化、透明度較高的市場債券，使地方政府債務(wù)更加透明和規(guī)范化。通過地方政府債務(wù)的債券化充分利用市場機制，發(fā)揮債券市場操作規(guī)范、信息透明以及監(jiān)管有力的優(yōu)勢，對加強地方對政府債務(wù)的約束和監(jiān)督，提高地方政府的債務(wù)管理能力將起到積極的促進作用，有利于控制地方政府債務(wù)的成本、規(guī)模和風(fēng)險。

政府社會資本合作（PPP）模式是創(chuàng)新公共服務(wù)投入機制的方式之一，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入私人資本。推廣PPP模式能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。從政府角度看，通過動員私人資本參與，不僅可以減輕當(dāng)期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。從社會角度看，通過發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，把政府的政策目標、社會目標和私人部門的運營效率、技術(shù)進步內(nèi)在動力結(jié)合起來，充分提高公共產(chǎn)品供給效率。

3.完善政府債務(wù)日常管理機制

對于完善地方政府債務(wù)的日常管理應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注強化債務(wù)項目管理、高效運營政府資產(chǎn)、建立償債基金三方面。強化債務(wù)項目管理對債務(wù)資金的使用過程進行嚴格的控制和管理，對資金使用的效率及投向?qū)崟r監(jiān)測，以防止資金的濫用和低效，保障債務(wù)項目能得到高效有質(zhì)量的運轉(zhuǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)高效運營政府資產(chǎn)，提升政府資產(chǎn)運營收益，擴大財政收入，為債務(wù)利息的支付和償還減輕財政壓力。建立償債基金也是降低違約風(fēng)險的有效手段之一。償債基金能平滑各期支付政府債務(wù)的財政支出，減少對正常財政支出的影響，同時償債基金的存在也能提高政府信用度。

4.提高政府審計的效果，提高信息透明度

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)的信息透明度并不高，不利于監(jiān)督控制債務(wù)風(fēng)險，也不利于提升公眾對政府的信任度。對地方政府性債務(wù)實行動態(tài)化、常態(tài)化的政府審計監(jiān)督，提高政府審計的效果和信息透明度是十分必要的。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情和地方政府債務(wù)的特點設(shè)置一套科學(xué)合理的審計評價標準。目前為止，我國地方政府債務(wù)審計還沒有形成一個成熟的、合理的評價標準，而沒有合適的評價標準就無法提高政府審計的效果。其次，政府審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)每年對地方政府債務(wù)的情況依法進行審計并對外公告審計結(jié)果，特別是針對債務(wù)風(fēng)險較大的地方政府還應(yīng)進行聯(lián)合審計以保障真實性和公允性。最后，對政府債務(wù)審計時不應(yīng)當(dāng)只局限于對債務(wù)真實性公允性進行審計，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合財政審計、預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟效益審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等，力求全方位地反映地方政府債務(wù)的狀況，提升債務(wù)信息的透明度。

5.將政府債務(wù)效率考核納入政績評價監(jiān)督體系

對地方政府績效評價中過于偏重GDP等經(jīng)濟數(shù)據(jù)也是政府債務(wù)膨脹的重要原因之一。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進，對地方政府績效評價的關(guān)注重點也應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)方面轉(zhuǎn)換到公共管理和公共服務(wù)上來，淡化對地方政府的GDP等經(jīng)濟發(fā)展指標的考核，重點考察公共管理和公共服務(wù)的改善和提升狀況。將政府債務(wù)效率考核納入政績評價監(jiān)督體系，重點考察地方政府債務(wù)項目是否合理高效，是否有助于公共管理和公共服務(wù)的改善和提升。

6.完善債務(wù)責(zé)任追究制度

各級政府應(yīng)重視政府債務(wù)的審計結(jié)果和政府政績監(jiān)督考核結(jié)果，建立完善政府債務(wù)舉債、使用管理效益及風(fēng)險的問責(zé)制，針對明顯缺乏效益、高風(fēng)險和由于失職所造成的地方政府負債，應(yīng)當(dāng)進行反思和整改，嚴重的則應(yīng)對負有相關(guān)責(zé)任的政府官員進行問責(zé)，堅決杜絕僅僅為了粉飾政績的“面子工程”。同時，在對政府官員的日常持續(xù)監(jiān)督和經(jīng)濟責(zé)任審計中，也應(yīng)當(dāng)把政府性債務(wù)情況列入考察范圍，追查債務(wù)責(zé)任，防止為了獲得晉升的“面子工程”。

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[2]劉昊,劉志彪.地方債務(wù)風(fēng)險有多高——基于現(xiàn)實、潛在及引致風(fēng)險的分析.上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013(6).72-79.

[3]劉蓉,黃洪.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的度量、評估與釋放.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012(1).82-88.

[4]馬改艷.我國地方債務(wù)風(fēng)險隱患、成因及化解對策.西部論壇，2014(3).65-75.

[5]魏加寧，唐滔.國外地方政府債務(wù)融資制度綜述.國家行政學(xué)院學(xué)報，2010（6）.114-117.