陶 寧

（河南師范大學 旅游學院，河南 新鄉(xiāng)453007）

1989年，深圳錦繡中華微縮景觀的開業(yè)拉開了中國主題公園的發(fā)展序幕，短短20余年數(shù)量已超過2500個，特別是即將于2015年開業(yè)的上海迪士尼樂園破土動工的消息，再次掀起了國內(nèi)主題公園建設熱潮，主題公園也成為近幾年學術(shù)界的研究熱點。之前國內(nèi)學者對于主題公園的研究多集中在主題公園的發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢和景觀設計上，另外，張學斌、張俠、卜代軍、孫宏民、劉迅、殷桂梅等學者對國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展中的政府行為也進行了專題研究，但基于政府角度的國內(nèi)主題公園的專門研究尚未有獨立的研究成果，然而目前“主題公園＋地產(chǎn)”的開發(fā)模式中，“土地出讓”讓地方政府成為其中的核心利益相關者，跳過地方政府去研究主題公園，研究成果就難以在實踐中落地，因此基于政府角度的主題公園專門研究十分必要。

一、政府主宰背景下地方政府在主題公園發(fā)展中的角色透視

1996年中國國家旅游局訪問以色列、土耳其，在代表團之后的總結(jié)匯報中首次提出旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展“政府主導”一詞，確立政府主導型戰(zhàn)略是指導我國旅游業(yè)發(fā)展的總舵手，其形成有著深刻的原因：其一，中國改革開放三十年來的經(jīng)濟取得了迅猛發(fā)展，但市場經(jīng)濟體系未完全成熟，市場失靈現(xiàn)象還普遍存在；其二，中國旅游經(jīng)濟體系的形成并非市場自然發(fā)育的結(jié)果，而是中國政府一手促成與推動的；其三，政府本身就是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益主體之一，它要通過宏觀調(diào)控手段實現(xiàn)資源的合理化配置以及旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外各經(jīng)濟主體之間利益的協(xié)調(diào)，某種意義上保障自身利益的有效實現(xiàn)。因此，采取“政府主導”的發(fā)展模式是中國旅游的必然選擇［1］。受到中國旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響，國內(nèi)主題公園同樣沿襲了政府主導型發(fā)展模式，發(fā)展前期確實取得了明顯效果，但政府職能是服務而非掌舵［2］，長期以來的行為慣性使許多地方政府將“政府主導”理解為“政府主宰”，主宰是“過度主導”的體現(xiàn)，極易造成政府失靈。盤點主題公園在中國走過的二十余載，投資巨大的主題公園項目破產(chǎn)歇業(yè)的不在少數(shù)。國內(nèi)主題公園經(jīng)營慘淡而數(shù)量劇增，究其原因不乏地方政府在“主宰”意識下的種種錯位、缺位的角色扮演。

1．角色錯位

其一是“封建家長”角色。完善的“政府主導型”旅游發(fā)展模式是服務型政府和有限政府在我國旅游行業(yè)的具體體現(xiàn)［3］。實際上，許多地方政府像封建家長“嫁”女兒一樣決定主題公園項目的發(fā)展命運。旅游項目的投資、建設和發(fā)展應該更多地取決于市場因素，一個地方是否適合建主題公園、其數(shù)量及公園主題的確定應該由當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、市場需要等因素決定，而不是單純從政績和接待地的主觀愿望出發(fā)，更不能夾雜個別地方官員的尋租行為。

其二是“神秘股東”角色。出于招商引資、政績評價等原因，一些地方政府積極促成大項目，大型主題公園項目的落戶使政府成了企業(yè)的“神秘股東”，土地的稀缺把開發(fā)商和地方政府捆綁為利益聯(lián)盟，土地轉(zhuǎn)讓金可以為地方政府快速解決財政問題，最終導致主題公園項目無節(jié)制的濫批，一些地產(chǎn)開發(fā)商漫天過海，利用周邊的土地配套進行變相的高檔房地產(chǎn)開發(fā)。政府行為是要追求公共效益的最大化，公共行政官員絕不能像企業(yè)家一樣只追求自身利益的最大，部分主題公園項目快速上馬，只是利用“神秘股東”的身份獲取了主政者的短期利益訴求。

2．角色缺位

首先是法規(guī)缺位。在我國旅游立法體系尚待健全的背景下，主題公園相關法律法規(guī)體系建設尤顯不足：其一是行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系的缺失。主題公園項目大量進入后，長期缺乏來自行業(yè)方面的監(jiān)管，當破壞市場秩序、損害投資者利益的現(xiàn)象頻發(fā)時，執(zhí)法部門無法可依或無執(zhí)法手段，造成市場低水平、無序競爭和不同層次投資者利益受損的局面。其二是政府問責法規(guī)體系的缺失。土地是地方政府手中的“金飯碗”，在土地的資源配置方面掌握絕對的審批權(quán)。缺乏有效地政府問責法規(guī)體系，就會導致更多地方政府的非理性行為，造成社會資源的極大浪費與破壞。

其次是職能缺位。地方政府在項目落地前缺乏科學規(guī)劃、嚴格審批，分析決策職能的缺失致使同一地區(qū)主題公園項目重復建設現(xiàn)象嚴重，行業(yè)內(nèi)部無序競爭，行業(yè)平均利潤不斷下降，大量資金沉淀而無法轉(zhuǎn)移。以第一代主題公園重災區(qū)廣州為例，已經(jīng)走向終結(jié)的有番禺飛龍世界、太陽島樂園、東方樂園、世界大觀等，再加上一些建成即夭折的主題公園，行業(yè)亂象叢生。此外，許多地方政府直接插手招商引資，出現(xiàn)濫用公共權(quán)力，給予投資方種種“超國民待遇”的現(xiàn)象，弱化了政府的市場監(jiān)管職能［4］，造成在國家對主題公園項目管控越來越緊的情況下，國內(nèi)主題公園的數(shù)量越開越多、土地越圈越大、投資越來越多。

最后是服務缺位。主題公園的“人造”吸引力需要城市道路交通的通暢、基礎設施的完善、綠化環(huán)保的加強、社會治安的穩(wěn)定等條件的強力保障，完善如此龐大的服務保障系統(tǒng)，單靠某個企業(yè)或行業(yè)是無法做到的。通常，一些地方政府在簽項目時，把景區(qū)配套服務寫進協(xié)議中，寄希望于投資者去建設和完善，由于區(qū)域內(nèi)每個旅游企業(yè)都是理性的，從自利角度出發(fā)，總希望“搭便車”而享受收益，極易出現(xiàn)“公用地困境”［5］。所以，區(qū)域公共服務的提供不是由各企業(yè)自掃門前雪后再拼接起來，它要求地方政府在宏觀層面上統(tǒng)一規(guī)劃，由政府干預，其他利益相關體積極配合來提供。

二、地方政府由主宰向干預回歸的角色定位分析

政府主導的核心本質(zhì)不是政府主宰，而是政府干預，從世界旅游業(yè)的總體發(fā)展趨勢來看，旅游業(yè)的發(fā)展必須充分發(fā)揮市場機制的作用，政府的行為應當主要表現(xiàn)為對市場的干預和調(diào)節(jié)作用，政府通過自身特有的強制力和約束力來控制市場經(jīng)濟的運行，以彌補市場自身力量的不足，糾正市場失靈，構(gòu)建政府與市場之間的相互合作、相互補充的關系。這種合作關系的本質(zhì)是“有效干預”，而非“粗放干涉”。現(xiàn)階段，要想抑制主題公園盲目投資熱潮，需要地方政府摒棄“靠土地賺快錢”的思想，切實轉(zhuǎn)變政府職能，理順所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關系，由主宰角色向干預逐漸回歸。

1．“嚴謹工程師”角色：縝密評估論證，科學規(guī)劃布局

主題公園項目多數(shù)占地面積大、資金投入多，在項目申報環(huán)節(jié)，需要地方政府扮演好“總工程師”的角色。首先是縝密評估，嚴格論證，考慮主題公園落戶的可行性問題。地方政府要求開發(fā)商提供詳盡的開發(fā)材料，積極設立由學者、官員和業(yè)界專業(yè)人員構(gòu)成的專家小組，根據(jù)本區(qū)域的客源市場條件、交通條件、城市經(jīng)濟條件、城市旅游感知形象、市場競爭［6］等因子分析選擇適合本地發(fā)展的項目。其次是科學規(guī)劃。政府行為對旅游業(yè)產(chǎn)生作用的過程始于旅游規(guī)劃，要考慮當?shù)厣鐣h(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社區(qū)居民的接受能力等因素。由于主題公園項目規(guī)模較大，動輒幾百畝甚至上千畝，土地是稀缺資源，項目規(guī)劃須由政府牽頭來做，對項目各個方面進行科學合理、銜接匹配的布局和規(guī)劃。

2．“靈活立法者”角色：完善政策法規(guī)，加強市場監(jiān)管

從上世紀80年代末以模擬、微縮景觀為主的第一代主題公園到如今以科技化、動漫卡酷化為主的第四代主題公園產(chǎn)品出現(xiàn)，國內(nèi)用以規(guī)范新興主題公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)鳳毛麟角，地方政府可以充分發(fā)揮區(qū)域自主性，扮演好“靈活的立法者”角色，因地制宜為主題公園的發(fā)展量身定制地方性政策法規(guī)，對本地主題公園市場進行規(guī)范和監(jiān)管。

首先是項目投資政策的制定。十八大后地方政府要深化體制改革，對于好的主題公園項目，要確立企業(yè)投資主體地位，積極制定鼓勵投資的產(chǎn)業(yè)政策，在項目審批、稅收、土地等相關方面給予優(yōu)惠。另外，地方政府還要出臺相關政策用以協(xié)調(diào)財政、金融、環(huán)保、園林等部門之間的合作，保證項目的順利進行。

其次是市場監(jiān)管體系的完善。要依法行政，就要有法可依。在鼓勵好項目落戶的同時，地方政府需要不斷健全和完善公共監(jiān)管體系，利用行政手段較司法手段成本更低、效率更高的優(yōu)勢，建立一個由政府牽頭、各相關監(jiān)管機關共同組成的權(quán)威公共監(jiān)管機構(gòu)，對侵害權(quán)益的行為及時做出裁定和處理，同時對政府部門或官員的非理性行為進行有效監(jiān)督，形成良好的市場秩序。

3．“貼心服務員”角色：注重公共服務，改善消費環(huán)境

主題公園的健康發(fā)展需要地方政府積極轉(zhuǎn)變職能，注重公共服務提供，做好“貼心服務員”角色。

首先是硬件環(huán)境的完善。以交通條件為例，為支持“大連發(fā)現(xiàn)王國主題公園”的建設，大連市政府果斷決定將輕軌3號線直接鋪設到景區(qū)，方便游客到達，完善了游客對大連整體旅游形象的感知，提高了城市競爭力。上海歡樂谷地處松江區(qū)，離市區(qū)偏遠，在區(qū)政府的協(xié)調(diào)下，地鐵9號線的直通為歡樂谷輸送了大量城市客源。因此，外部硬件環(huán)境直接影響到客流量，連通著主題公園的發(fā)展命脈。道路、交通屬于公共服務產(chǎn)品，易出現(xiàn)“公用地困境”，地方政府需要承擔起交通基礎設施的建設，通過高等級公路、軌道交通建設完善環(huán)城市帶交通網(wǎng)的建設，增強主題公園的可進入性。

其次是軟件環(huán)境的營造。除了良好的硬件環(huán)境，主題公園的健康發(fā)展也離不開地方政府積極營造的誠信的經(jīng)營環(huán)境和消費環(huán)境。其中，城市公共交通媒體的影響力不可小覷，英國咨詢公司雷格斯公司日前的一項調(diào)查顯示，中國的上班族每天在上班路上（從家到單位單程）花費的時間領先全球。政府可以充分利用公交、地鐵等交通站點的公媒擴大宣傳，讓誠實守信、合法經(jīng)營的理念深入人心，創(chuàng)造良好的市場交易環(huán)境，提升客源市場的整體滿意度。此外，政府要加大扶持力度，完善信息化通道建設，規(guī)避主題公園產(chǎn)品可替代性較強的風險：穩(wěn)步推進“電子政務”工程，為主題公園的發(fā)展照亮方向；建立相關法規(guī)制度加強對旅游企業(yè)自建網(wǎng)站和專業(yè)旅游網(wǎng)站進行監(jiān)管，營造誠信消費環(huán)境；積極整合旅游信息化網(wǎng)絡，建設政府背景類ASP（應用服務供應商）網(wǎng)站，國家“金旅工程”公共商務網(wǎng)——金旅雅途網(wǎng)以及中國旅游網(wǎng)就是其中的優(yōu)秀代表，在這里政府身份由過去的管理者變身為服務商，實現(xiàn)了角色突破。

4．“公共推銷員”角色：實行強勢營銷，挖掘市場動力

主題公園沒有深厚的歷史積淀作吸引，產(chǎn)品可替代性較強，如何保證客流量是生存的關鍵。這就需要地方政府做好“公共推銷員的角色”，實行旅游目的地的強勢公共營銷。強勢公共營銷包括旅游形象宣傳、跨區(qū)域營銷和旅游產(chǎn)品促銷等層面，由政府牽頭、相關企業(yè)共同參與的公共營銷模式是主題公園強勢營銷的最佳選擇。如香港政府“動感之都”的強勢公共營銷在增加訪港游客量的同時有效地帶動了海洋公園的游客數(shù)。滿足客需主要由企業(yè)提供，引導客需則往往需要政府的參與，持續(xù)、全方位的強勢公共營銷模式可以快速提升旅游目的地的知名度和影響力，依靠旅游地整體形象的傳播來發(fā)掘大量潛在的客源市場，對主題公園的基本生存和后續(xù)發(fā)展意義重大。

［1］熊元斌，等．旅游業(yè)、政府主導與公共營銷［M］．武漢：武漢大學出版社，2008：9．

［2］珍妮特·V．登哈特，羅伯特·B．登哈特．新公共服務：服務而不是掌舵［M］．北京：中國人民大學出版社，2004．：5．

［3］趙維新．堅持與完善政府主導型旅游發(fā)展模式［J］．中州大學學報，2005（4）．

［4］秦建輝．地方政府招商引資模式創(chuàng)新問題研究［J］．知識經(jīng)濟，2011（17）．

［5］張河清，蘇斌．基于博弈論的政府主導型旅游目的地公共品牌構(gòu)建研究［J］．生態(tài)經(jīng)濟，2006（12）．

［6］朱峰．城市大型主題公園可行性評價體系初探［J］．桂林旅游高等專科學校學報，2005（3）．