馮春萍

(海南師范大學(xué) 政法學(xué)院/海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地，海南 海口571158)

一、引言

大學(xué)章程是一所高校成為現(xiàn)代大學(xué)的標(biāo)志之一，凝練了大學(xué)的管理制度和辦學(xué)理念。一部優(yōu)秀的大學(xué)章程既可以理順大學(xué)內(nèi)部管理架構(gòu)和組織制度模式，又能夠形成高校自身的文化特色。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》正式全文發(fā)布，明確提出要重點推進(jìn)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。①《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要完善政校分開、依法辦學(xué)、自主管理的改革試點工作，其中制定科學(xué)、合法、有利于高等教育發(fā)展的大學(xué)章程成為重中之重。我國高等教育體系分為民辦和公辦兩類，兩者各有特點，共同為社會不同人群提供所需的高等教育服務(wù)。近年來，隨著我國民辦高等教育逐漸擴(kuò)大規(guī)模走向成熟，民辦高校創(chuàng)立時間較短、組織管理制度不嚴(yán)等問題也日益突出，嚴(yán)重阻礙了我國民辦高等院校朝著一流大學(xué)邁進(jìn)的步伐，急需對內(nèi)部的管理制度和未來的辦學(xué)目標(biāo)重新定位。由此，大學(xué)章程的建設(shè)受到了民辦高校的重點關(guān)注，如何制定科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇髮W(xué)章程成為我國民辦高等院校進(jìn)行大學(xué)現(xiàn)代化改革的重點之一。目前，全國已有47 所高校的章程通過了教育部的審核。在這個大趨勢下，海南各民辦高校制定自己的大學(xué)章程的工作刻不容緩，本文擬通過對大學(xué)章程的分析和研究，為海南民辦高等院校制定章程提供參考。

二、大學(xué)章程的概念與作用

章程，是組織為了規(guī)范自己的管理架構(gòu)和活動規(guī)則，由國家法律授權(quán)，通過一定的程序制定的內(nèi)部文件，它具有法律效力，是組織活動的依據(jù)。②大學(xué)章程是為了保障大學(xué)依法自主管理，由國家法律授權(quán)，按照特定的制定程序，由高校制定的規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理制度和辦學(xué)管理活動等事項的規(guī)范性文件。

高等學(xué)校章程是高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了一所學(xué)校的特色和辦學(xué)理念，關(guān)系著民辦高校舉辦者、學(xué)校、教師、學(xué)生的利益，界定了大學(xué)組成成員的權(quán)利與義務(wù)，同時體現(xiàn)了不同大學(xué)應(yīng)該有的獨特的辦學(xué)特點，促進(jìn)學(xué)校依法自主辦學(xué)。①高校章程被譽(yù)為高等院校的“憲法”，是現(xiàn)代大學(xué)管理制度重要基礎(chǔ)。高校章程的效力在高校內(nèi)具有最高效力，高校的教育和管理活動必須依章程而行，不得違反章程的規(guī)定。其主要作用體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)明確學(xué)校的性質(zhì)、功能和地位，強(qiáng)調(diào)大學(xué)依法律授權(quán)自主辦學(xué)的權(quán)利;(2)推動中國高等院?，F(xiàn)代化改革步伐，提高人們對現(xiàn)代大學(xué)制度的認(rèn)識，統(tǒng)一改革思想，在高校內(nèi)部制定系統(tǒng)化改革方式;(3)通過大學(xué)章程，規(guī)定學(xué)?；镜墓芾碇贫群娃k事準(zhǔn)則，明確大學(xué)內(nèi)各主體的權(quán)責(zé)范圍，完善內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)多元主體共治;(4)依法保護(hù)學(xué)校教職工、學(xué)生等共同體成員的權(quán)利義務(wù)以及相關(guān)救濟(jì)機(jī)制;(5)通過章程，理順大學(xué)內(nèi)部行政管理結(jié)構(gòu)、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制和重大問題的決策議事程序等規(guī)定，提高辦學(xué)效益，降低決策風(fēng)險，保障決策的執(zhí)行力;(6)促進(jìn)學(xué)校轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，幫助大學(xué)重新定位發(fā)展目標(biāo)和辦學(xué)理念，形成具有自身特色的校園文化，滿足國家對高等教育的需求。

三、民辦高校章程的特點與內(nèi)容

(一)民辦高校的特點

我國高等院校有公辦院校和民辦院校之分，導(dǎo)致兩者在各方面有一系列的不同。在管理制度方面，兩者擁有各自不同的管理體制②根據(jù)《高等教育法》規(guī)定，公辦高等院校舉辦者是政府教育主管部門，資金來源是政府財政性撥款;《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高等院校的舉辦者和出資人是國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，資金來源必須是非國家財政性經(jīng)費(fèi)，由舉辦人自籌。;在人事任用方面，公辦院校的人事任免受政府教育行政主管部門影響很大，民辦院校對學(xué)校招聘的人事任免和薪資待遇等方面可以自主規(guī)定，擁有更大的自主權(quán);在學(xué)科設(shè)置方面，政府行政權(quán)力對民辦高校的干預(yù)力度弱于公辦高校，民辦高等院校擁有更大的靈活性。所以民辦院校和公辦院校的章程應(yīng)該有所區(qū)別，民辦院校在制訂章程時應(yīng)該注重突出自己的特點，以適應(yīng)自身發(fā)展的實際需求。

(二)民辦高校章程的內(nèi)容

民辦高校章程的內(nèi)容構(gòu)成包括法律規(guī)定的必須記載的事項和學(xué)校自主決定添加的事項。法律規(guī)定必須記載的事項必須全部寫進(jìn)章程，不得有遺漏和修改，若其中的內(nèi)容不合法，則會影響整個章程的法律效力。此外，民辦高校還可以根據(jù)自身的需要，在不違反相關(guān)法律規(guī)定的情況下，自主添加一些有必要的事項，如學(xué)校的招生辦法、學(xué)生學(xué)習(xí)成績的考核程序和獎懲制度等。

章程可以按照內(nèi)容結(jié)構(gòu)來劃分③民辦高校章程的結(jié)構(gòu)由總則、分則和附則三部分組成。其中，總則最為重要，它對整個大學(xué)章程主要內(nèi)容做出了綱領(lǐng)性的規(guī)定。:總則一般涉及章程制定的依據(jù)和作用，包括學(xué)校名稱、住所地、法人屬性、舉辦主體和主管部門、辦學(xué)理念、基本職能、發(fā)展愿景、培養(yǎng)目標(biāo)、根本制度等;分則是大學(xué)章程的主體部分，是對總則內(nèi)容的具體化規(guī)范;附則都是一些不適合列入總則和分則的內(nèi)容，包括章程術(shù)語的定義、效力范圍和具體實施時間等。

具體來說，章程應(yīng)該依法載明以下內(nèi)容:(1)學(xué)校登記的中英文名稱，住所地、辦學(xué)地點;(2)學(xué)校的性質(zhì)、大學(xué)理念、發(fā)展方向;(3)經(jīng)過核準(zhǔn)后的辦學(xué)層次和規(guī)模;(4)學(xué)校的學(xué)科設(shè)置、類別和管理原則;(5)學(xué)校實施的教育形式和辦學(xué)模式;(6)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織機(jī)構(gòu)、法人設(shè)置、監(jiān)督措施等;(7)學(xué)校發(fā)展經(jīng)費(fèi)的籌集辦法、來源、使用原則和管理制度;(8)舉辦者和學(xué)校負(fù)責(zé)人的權(quán)利與義務(wù)，學(xué)校負(fù)責(zé)人的選聘制度，學(xué)校的管理考核方式;(9)章程的修改程序和解釋權(quán)的歸屬;(10)學(xué)校分立、合并等重大變化的事由，學(xué)校?；蘸推渌麑W(xué)校認(rèn)為必要的事項。

四、國內(nèi)民辦高校章程的創(chuàng)新

目前，我國民辦高校的管理主要采取三種模式:(1)家族企業(yè)管理模式;(2)小團(tuán)體集權(quán)管理模式;(3)沿用公辦高校的管理模式。上述三種管理模式都具有不同的弊端，在民辦高校初創(chuàng)時尚可使用，但如今在我國民辦高?？焖侔l(fā)展的新時期，這些管理模式的弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，已經(jīng)不適應(yīng)民辦高校的發(fā)展需求，需要更科學(xué)、系統(tǒng)的新型管理模式為民辦高校未來的發(fā)展提供支持和保障。［1］

以山東煙臺南山學(xué)院為例。煙臺南山學(xué)院是山東省一所普通的民辦高等院校，在創(chuàng)立之初模仿公辦院校的校院制管理方式，由學(xué)校采取統(tǒng)一的、格式化的方式管理各個學(xué)院。由于管理模式僵化，各二級學(xué)院都有自己的特點和需求，這種方式顯然無法滿足發(fā)展學(xué)院特色的需求。由此，煙臺南山學(xué)院決定轉(zhuǎn)變自己的管理方式，在章程中確立了校院二級管理模式，使學(xué)院擁有更大的自主權(quán)，可以根據(jù)學(xué)院的需要自己決定發(fā)展方式和目標(biāo)，發(fā)揮學(xué)科特長打造自身特色?，F(xiàn)在，煙臺南山學(xué)院已經(jīng)全面推行校院二級管理體制，并建立了配套的管理程序和監(jiān)督考核機(jī)制。其立足于“依法自治，教授治學(xué)”的管理理念，在章程中確立了以“真理為伍，與時代同步”的大學(xué)精神，以建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度為目標(biāo)，對內(nèi)進(jìn)行管理創(chuàng)新，提出了四項制度改革:(1)以自主自由為管理核心的“學(xué)院制”校院二級管理模式;(2)以學(xué)生個性發(fā)展為教育目標(biāo)的“學(xué)分制”學(xué)生培養(yǎng)制度;(3)以學(xué)以致用，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合為方向的“雙元制”校企合作模式;(4)以廉潔自律，民主公開為特征的“監(jiān)視制”內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。［2］

上海天華學(xué)院也是著名的民辦高校。其以明確學(xué)校內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分與監(jiān)督體制為重點，確立了內(nèi)部改革的四項基本原則，以此為依據(jù)在大學(xué)章程中訂立相關(guān)制度:(1)權(quán)力制衡原則。劃分了代表高校校長行政權(quán)力的行政管理系統(tǒng)，代表高校黨委的黨務(wù)工作系統(tǒng)，代表董事會的檢查監(jiān)督系統(tǒng)，制定改革計劃，明確了三者之間的權(quán)力界限，使三套管理系統(tǒng)各自獨立，配合工作，有效避免產(chǎn)生管理混亂和權(quán)力濫用的發(fā)生。(2)決策公開原則。成立校務(wù)委員會和專項事務(wù)委員會，對涉及到學(xué)校人事、財產(chǎn)、招生等專項問題的決策，設(shè)立專門的事務(wù)委員會，進(jìn)行專家審議，對學(xué)校的重大工作決策，采取民主、公開的方式廣泛征求意見，由委員會成投票表決。(3)有效監(jiān)督原則。建立新的干部選拔和考核制度，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的工作嚴(yán)格監(jiān)督，如果干部在任期內(nèi)出現(xiàn)重大過錯，可由專門建立的監(jiān)督委員會啟動彈劾程序;同時，在干部就職時會進(jìn)行宣誓儀式，以此來提高所就職崗位的責(zé)任和神圣性，加固防止腐敗和瀆職的精神防線。

五、民辦高校章程存在的現(xiàn)實問題與改進(jìn)建議

(一)民辦高校章程中存在的問題

1．章程規(guī)定的內(nèi)容不全面。部分民辦高校對于章程的規(guī)定不夠細(xì)化，遺漏了必須寫明的內(nèi)容。如沒有就學(xué)校的規(guī)模和學(xué)校的教育層級做出規(guī)定;沒有建立學(xué)校法定代表人的產(chǎn)生和罷免制度和程序;沒有對學(xué)科門類的設(shè)置和變更程序、事由等做出規(guī)定。這些內(nèi)容不明確，會使得大學(xué)的管理和教育活動產(chǎn)生混亂，學(xué)校的發(fā)展方向不明確。從法理上講，法律規(guī)定章程應(yīng)當(dāng)記載的事項而沒有記載，會影響章程的法律效力，降低章程的實際效用。

2．照搬公辦高校的大學(xué)章程。有的民辦院校制訂的章程與公辦院校的章程幾乎一樣。由于公辦院校的舉辦人是國家教育主管部門，在先天上受政府行政行為的干預(yù)較大，其辦學(xué)自主權(quán)沒有民辦院校的大，由此造成公辦高等院校與民辦高等院校在機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律規(guī)范等方面有所不同，公辦高校的章程內(nèi)容并不完全適合民辦高校。這會導(dǎo)致民辦高校的章程內(nèi)容和實際辦學(xué)情況出現(xiàn)矛盾，無法按章操作，導(dǎo)致大學(xué)章程的威信降低。

3．章程內(nèi)容不合法。①我國《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等對于民辦高等學(xué)校的章程內(nèi)容、制定方式和內(nèi)部管理架構(gòu)等方面都有詳細(xì)規(guī)定。在實際生活中，有些民辦高校在制訂大學(xué)章程是并沒有嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，導(dǎo)致一些條款不僅沒有法律依據(jù)而且還與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突。如隨意設(shè)定學(xué)校的法定代表人制度，有較大的隨意性;或者組成董事會的成員身份不符合要求，缺少重要的成員代表;還有不遵守法律規(guī)定，自行規(guī)定章程生效的要素和時間條件等。這種大學(xué)章程里面的重要條款明顯與國家的相關(guān)法律規(guī)定相沖突，實際上并不具備法律效力。這反映出大學(xué)章程的制定者在思想上對大學(xué)章程的重要性認(rèn)識不足，對訂立章程的要求和意義不夠重視。制定章程不是為了應(yīng)對上級檢查，而是為了大學(xué)的更好發(fā)展和教育學(xué)生，因此應(yīng)該制定一個長遠(yuǎn)規(guī)范的發(fā)展制度。

4．權(quán)利與義務(wù)劃分不清。②按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，大學(xué)章程應(yīng)該對學(xué)校的舉辦者、教授、學(xué)生和行政人員等高校各成員的權(quán)利與義務(wù)劃分清楚，要保障和尊重高校師生的學(xué)術(shù)自由。有的民辦高校在章程中對于教師和學(xué)生的利益保護(hù)不夠重視，權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定比較籠統(tǒng)或者干脆沒有，導(dǎo)致出現(xiàn)侵犯教師和學(xué)生利益的情況屢見不鮮，而又申訴無門。再者，一些民辦高校的章程對管理構(gòu)架內(nèi)各主體的權(quán)利與義務(wù)沒有進(jìn)行明確規(guī)定，董事或董事會越權(quán)插手學(xué)校的教學(xué)、科研和行政管理等工作，這明顯違反我國法律關(guān)于民辦高校校長職責(zé)的規(guī)定，實質(zhì)上壓縮了校長的權(quán)力，使大學(xué)校長在其位不能謀其政，無法充分發(fā)揮自己的才干，不僅浪費(fèi)了人力資源，更會導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)與責(zé)任規(guī)定混亂，章程成為學(xué)校的“惡法”。

5．沒有突出自己的特色?，F(xiàn)有民辦院校的大學(xué)章程互相之間多有相似之處，沒有體現(xiàn)出發(fā)展特色。而高等院校章程的重要作用之一，應(yīng)該體現(xiàn)出高等院校的辦學(xué)理念，使其具有各自的特色，而非千校一面。高等院校想要在激烈的競爭中脫穎而出，成為世界一流的大學(xué)，必須發(fā)展出自己的校園文化與辦學(xué)特色，只有通過不同的理念和文化熏陶，才能培養(yǎng)出別具一格的人才。目前，在這一方面我國民辦高校與國外民辦高校相比存在很大差距。

(二)民辦高校章程建設(shè)中的幾點思考

1．明確大學(xué)理念，體現(xiàn)學(xué)校特色。大學(xué)理念將決定一所大學(xué)通往何處，一個明確的大學(xué)理念會堅定學(xué)校未來的前進(jìn)方向，并將自己的辦學(xué)路徑和校園文化滲透進(jìn)去，獨具自己的大學(xué)特色。民辦高校由于成立時間較短，其歷史和文化積累無法與公辦院校相比，更要在章程建設(shè)的過程中注重大學(xué)理念的樹立，凝練民辦高校獨有的辦學(xué)特色和文化價值，為學(xué)生指明學(xué)習(xí)方向、拓展未來道路，增強(qiáng)學(xué)校師生的凝聚力，為建設(shè)一流的大學(xué)提供支持和幫助。

2．明確學(xué)校各成員主體的職權(quán)。民辦高校在自己的章程中應(yīng)該明確董事會和校長的職權(quán)負(fù)責(zé)范圍，區(qū)分董事會和校長各自管理的具體事務(wù)，健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)和決策程序，制定規(guī)范各機(jī)構(gòu)中成員身份的制度，避免某一人身兼多重身份，導(dǎo)致利益交叉的情況發(fā)生，保障大學(xué)管理制度中各部門能夠各司其職，使其法定權(quán)力能夠有效落實。

3．執(zhí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制①與公立高等院校有所區(qū)別，我國民辦高校采用的管理制度是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長不受政府領(lǐng)導(dǎo)，只對學(xué)校董事會負(fù)責(zé)。。高校董事會履行為學(xué)?；I集發(fā)展資金，監(jiān)督學(xué)校運(yùn)行，對學(xué)校的重大人事、財政事項進(jìn)行管理等職責(zé)。校長主要負(fù)責(zé)高?？蒲?、行政、教學(xué)等管理工作。由于民辦高校章程對于學(xué)校董事會和校長的職權(quán)劃分不清，導(dǎo)致董事會干涉校長工作的情況時有發(fā)生，校長的職權(quán)被壓縮，導(dǎo)致學(xué)校管理制度產(chǎn)生混亂，校長的工作不能正常展開。所以，民辦大學(xué)應(yīng)該在章程中著重完善董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，處理好雙方的職務(wù)關(guān)系與權(quán)力劃分，選聘有管理經(jīng)驗和資質(zhì)的人擔(dān)任高校校長，建立配套的任期、考核制度，細(xì)化并完善高校董事會和校長對學(xué)校重大事項的決策程序。

4．注重章程“法”的權(quán)威性。大學(xué)章程受國家法律授權(quán)，被視為大學(xué)里的“憲法”，具有最高的法律效力。民辦高等院校應(yīng)該在學(xué)校內(nèi)部樹立章程至上的觀念，使高校董事會、行政管理人員、師生等大學(xué)各成員自覺遵守章程的規(guī)定，在管理學(xué)校事務(wù)時依章程而行，嚴(yán)禁做出違反章程規(guī)定的行為。強(qiáng)調(diào)起章程“法”的權(quán)威性，落實依章程治校，推進(jìn)依法治校。

5．鼓勵和保障學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)自由是高校發(fā)展的根基，如果民辦高校的學(xué)術(shù)自由得不到保障，也就不可能發(fā)展為國內(nèi)一流大學(xué)。由于民辦高校的營利性質(zhì)，其在創(chuàng)立的前期為了穩(wěn)固自身的發(fā)展，通常會較多以行政權(quán)力干預(yù)學(xué)校管理，導(dǎo)致忽視對學(xué)術(shù)自由的保障，影響學(xué)術(shù)研究成果的發(fā)展，受慣性影響，這一管理方式在之后可能會成為常態(tài)。為了學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展，創(chuàng)造良好的學(xué)術(shù)環(huán)境，民辦高校應(yīng)該在大學(xué)章程中著重鼓勵學(xué)術(shù)發(fā)展，設(shè)立專業(yè)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，以制度保障大學(xué)學(xué)術(shù)自由。

六、結(jié)語

大學(xué)制度不僅是國家對高等院校的管理政策和法律規(guī)定，也是高等院校內(nèi)部的管理架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。隨著國家“減政放權(quán)”政策的推進(jìn)，建立新型的政校關(guān)系，給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，已經(jīng)邁出了堅定的步伐。與此同時，依法治校的落實還要靠高等院校自身由內(nèi)到外的改革，高等院校應(yīng)該著重進(jìn)行章程建設(shè)，以大學(xué)章程為改革依據(jù)和前進(jìn)導(dǎo)向，抓緊完善自身管理制度。民辦高校作為近年來蓬勃發(fā)展的辦學(xué)形式，要緊跟改革的潮流和趨勢，利用民辦院校相比公辦院校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)的先天優(yōu)勢，大膽進(jìn)行大學(xué)制度現(xiàn)代化改革的試點工作，推進(jìn)依法治校，倡導(dǎo)學(xué)術(shù)自由，努力把自身建設(shè)成對社會有益、與時代同步、充滿活力的大學(xué)。海南各民辦高校在制定章程的過程中要借鑒國內(nèi)外高校的成功經(jīng)驗，利用國際旅游島的區(qū)位優(yōu)勢，吸引優(yōu)秀人才，以開放、自由的精神面向世界，開拓未來。

［1］建立章程 依法治校 民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的必由之路［EB/OL］．文匯報，(2014－04－22)［2014－04－23］．http://news．hexun．com/2014－04－22/164133702．html，2014–04–22．

［2］王曉春．建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，推動民辦高?？茖W(xué)發(fā)展［EB/OL］．(2011－03－17)［2014－01－25］．http://paper．dzwww．com/dzrb/content/20110317/ArticelA08002MT．htm．