張冬冬

(上海第二工業(yè)大學(xué) 思政部，上海 201209)

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中國城市政府管理體制的結(jié)構(gòu)性突破
——以上海市“兩級政府、三級管理”體制作為研究對象

張冬冬

(上海第二工業(yè)大學(xué) 思政部，上海 201209)

摘要：新的社會治理格局和社會治理體系的建立，要求實現(xiàn)一個多元主體參與的、以公共服務(wù)提供為主要方式的、以安全與和諧為主要體現(xiàn)的新的社會治理格局。在這個過程中，以往“兩級政府、三級管理”的城市政府管理體制逐漸暴露出層級過多、效能低下、活力不足、公共服務(wù)能力較差等缺陷。而創(chuàng)新社會治理體系、提升社會治理能力，要求進一步減少政府層級、明確各級政府層級的職責(zé)和功能、強化條塊之間的協(xié)調(diào)合作、激發(fā)多元參與主體的活力等，從而構(gòu)建一個“層級合理、職能融合”的現(xiàn)代政府管理體系。

關(guān)鍵詞：政府管理體制；社會治理創(chuàng)新；政府職能

在市場化、全球化、網(wǎng)絡(luò)化的社會條件下，面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)，如何創(chuàng)新社會治理體系、提升黨和國家的社會治理能力，其實就是如何以治理的理念和手段來管理社會公共事務(wù)，實現(xiàn)社會治理主體和參與方式的多元化、治理效果的有效化、社會公共服務(wù)提供的合理化以及社會環(huán)境的和諧化和安全性。那么，在政府管理體系的構(gòu)建和創(chuàng)新中，在創(chuàng)新社會治理體系、提升治理能力的定位下，就是如何合理界定不同層級政府之間的職能問題，形成“層級合理、職能融合”的政府管理體系，從而成為社會治理是否能夠達到目標的一個重要保障。

一、以社會治理邏輯優(yōu)化城市管理體制

黨的十八大提出要求在今后的發(fā)展中加強社會建設(shè)，社會治理就更多地引起了人們的關(guān)注。十八屆三中全會更是進一步提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國家治理能力提升的一個很重要的體現(xiàn)就是社會治理能力的提高。在新的治理體系構(gòu)建中，對社會治理體系構(gòu)建也提出了新的要求，其基本使命主要體現(xiàn)在四重定位：以多元構(gòu)成治理，以服務(wù)創(chuàng)造治理，以和諧優(yōu)化治理，以安全體現(xiàn)治理。

(一)以多元構(gòu)成治理

所謂多元構(gòu)成治理，意味著社會治理體系必須將多元的社會主體納入到一個整體的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中。也就是說，在社會治理創(chuàng)新過程中，就參與主體而言，政府只是社會治理的主體之一，社會治理已經(jīng)從一元的、基于科層制的政府為管理主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榘h組織、政府、企業(yè)、第三部門和公民等的多元化的治理參與主體①；就治理體系的構(gòu)建來說，從以往只有黨和政府單線的、自上而下的、條塊的行政管理體系，轉(zhuǎn)變?yōu)辄h、政府、企業(yè)、社會組織和公民所構(gòu)成的多線條的、扁平化的、網(wǎng)絡(luò)狀的多元治理體系；就治理模式的塑造而言，從政府單一的、固化的行政管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎h組織、政府部門、企業(yè)、社會組織和公民所提供的多元的、靈活的社會治理模式，從而促進社會治理主體、模式、體系的多元化和網(wǎng)絡(luò)化。

(二)以服務(wù)創(chuàng)造治理

所謂服務(wù)創(chuàng)造治理，意味著通過社會治理體系構(gòu)建，必須能夠提供有效、高質(zhì)量的社會公共服務(wù)，以服務(wù)體現(xiàn)和優(yōu)化管理，滿足人民群眾不斷增長的多元化服務(wù)需求。因而，在創(chuàng)新社會治理中，就治理手段而言，必須從計劃經(jīng)濟式的行政命令和單一指令，轉(zhuǎn)變?yōu)檎h組織、政府、企業(yè)、第三部門和公民共同提供的復(fù)合的社會發(fā)展和人民生活所需要的公共服務(wù)。不僅政府部門要為公民提供服務(wù)，代表社會的企業(yè)和第三部門也要為社會的發(fā)展提供服務(wù)，公民作為服務(wù)的受益者，在社會治理的過程中也要同政府、企業(yè)和第三部門合作，打造公共服務(wù)提供的網(wǎng)絡(luò)體系，共同促進社會公共服務(wù)的提供和完善。隨著從行政管理逐漸過渡到社會治理，就政府而言，從以往計劃經(jīng)濟時代公共物品和私人物品的提供者，到市場經(jīng)濟的掌舵者，再到社會公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變的不僅僅是政府部門提供公共物品的方式，而且包含了公共物品提供者的多元化和公共服務(wù)內(nèi)容的多元化。以服務(wù)創(chuàng)造治理，正是通過服務(wù)型政府的構(gòu)建和社會組織的不斷萌芽發(fā)展，為公民提供更多高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，并且以服務(wù)體現(xiàn)和優(yōu)化管理，以滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。

(三)以和諧優(yōu)化治理

所謂和諧優(yōu)化治理，意味著社會治理體系的主體之間要形成扁平化、協(xié)同力的治理關(guān)系，以及在社會治理的過程中，更加注重社會矛盾的化解，促進社會和諧。也就是說，就治理績效而言，突出在治理過程中，各個參與主體之間如何達成合作，以及在效率之上，更加注重公平公正和促進社會和諧；在治理結(jié)構(gòu)上，體現(xiàn)在多元治理的結(jié)構(gòu)下，各種治理主體之間如何達成合作與和諧，這包括：1.社會治理是全社會的共同行動，創(chuàng)新社會治理，必須在政黨組織、政府部門、企業(yè)組織、第三部門和公民個體之間，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持企業(yè)、第三部門和公民等社會各方面參與，激發(fā)社會活力，從傳統(tǒng)的社會管理轉(zhuǎn)向時代發(fā)展的社會治理，努力在實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)解、居民良性互動上取得合作共贏、和諧有效。2.在經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，社會治理的優(yōu)化更體現(xiàn)為在和諧社會的建設(shè)過程中，要建立暢通的利益訴求表達機制、心理機制和矛盾調(diào)處機制，從而更有效地保障人民群眾的權(quán)益和促進社會和諧。

(四)以安全體現(xiàn)治理

所謂安全體現(xiàn)治理，意味著在不同的維度和層級上，通過社會治理體系的重建，必須要實現(xiàn)社會管理和社會建設(shè)的穩(wěn)定和安全。也就是說，就治理目標而言，在日益凸顯的社會矛盾面前，注重經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的同時，要更加強調(diào)社會安全、穩(wěn)定，為居民安居樂業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟社會環(huán)境。治理創(chuàng)新過程中，要進一步健全食品藥品安全監(jiān)管機制，完善安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機制，創(chuàng)新立體化社會治安防控體系；增強全社會的安全防范意識，提高應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)警響應(yīng)和救援保障能力，提高城市安全防范水平，為居民的工作、生活和出行創(chuàng)造安穩(wěn)的經(jīng)濟社會環(huán)境。

即未來社會治理的基本使命是，通過一定時期的社會建設(shè)，未來要實現(xiàn)一個具有安全感、服務(wù)性、和諧度、協(xié)同力的社會治理體系。即與傳統(tǒng)政府管理理念和方式相比，未來的社會治理中，政府不再是唯一的價值存在和治理主體，市場化的組織、社會非營利性組織等同樣可以成為進行社會管理、提供社會服務(wù)的價值主體；各個社會治理主體在協(xié)作的基礎(chǔ)上彼此互相拾遺補缺，形成相互補充、共同治理的網(wǎng)絡(luò)化社會治理格局；多元的主體、網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)的公共物品的供給，更多的以多元化的公共服務(wù)的形式提供給公民以安全為主要表現(xiàn)的社會和諧和安居樂業(yè)。在這個過程中，城市政府管理體系要發(fā)生很大的變化，政府的職能也要發(fā)生很大的改變。

二、“兩級政府、三級管理”體制：由來、現(xiàn)狀及其弊端

(一)“兩級政府、三級管理”體制的由來

我國現(xiàn)行的“兩級政府、三級管理”是針對我國計劃經(jīng)濟時代沿襲下來的條塊分割、職責(zé)同構(gòu)的城市管理體制的弊端所提出的新的城市管理模式創(chuàng)新，作為試點城市，上海率先進行了改革試驗。作為一種新的管理體制創(chuàng)新，“兩級政府、三級管理”的政府管理體系其主要作用是劃清了市與區(qū)之間的職能，并將街道作為一級準政府而納入城市管理體制中?！皟杉壵⑷壒芾怼睂嵭幸詠?，市、區(qū)兩級政府簡政放權(quán)，城市管理重心下移，社區(qū)事業(yè)蓬勃發(fā)展，中國的城市行政管理體制發(fā)生了重要的變化，但在這個過程中，也出現(xiàn)了不少的問題，其核心是城市政府管理體制中政府職能定位的問題，主要表現(xiàn)為區(qū)與市之間的協(xié)調(diào)問題、作為一級準政府的街道職責(zé)界定問題，以及作為基層自治組織的社區(qū)居委會活力激發(fā)問題等，給城市社會治理的發(fā)展帶來了一定的障礙。

(二)“兩級政府、三級管理”體制的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著個體化進程的推進，從傳統(tǒng)階級、地位、家庭的束縛之下抽離出來的個體，不斷融入以平等、獨立、自主為原則的現(xiàn)代社會之中。 在中國，個體化進程則與改革開放的推進亦步亦趨。 改革開放以來，隨著農(nóng)村公社制度的解體、城市國有企業(yè)的重組，計劃經(jīng)濟條件下國家大包大攬的局面已經(jīng)不復(fù)存在。 個體自愿或不自愿地擺脫了原先“集體人” “單位人”的身份限制，投身市場經(jīng)濟的浪潮之中，開始一種自主選擇、自我負責(zé)的生活。 擺脫了集體依附狀態(tài)的個體，開始重新認知自身，追尋自我意義和生命價值。

“兩級政府、三級管理”體制的特點是將權(quán)力重心下移至街道，強化街道辦事處的權(quán)限和職能，旨在充實、強化街道辦事處的管理職能，減輕市、區(qū)兩級政府的城市管理任務(wù)。街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)等四項權(quán)限，并采取了理清條塊關(guān)系、建立綜合執(zhí)法隊、擴充街道和居委會編制、完善財力機制等一系列措施，以對這些權(quán)限進行落實。

“兩級政府、三級管理”體制建立后，在短時間內(nèi)提高了城市管理效率，推動了社區(qū)發(fā)展。它改進了街道辦事處管理上的條塊協(xié)調(diào)，在街道辦事處內(nèi)建立了全面應(yīng)對于區(qū)政府派出機構(gòu)的部門設(shè)置，實行對派出機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這樣就形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的機構(gòu)組合，克服了原有的“條塊分離、各自為政”的弊端，對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、城市管理重心下移和提高城市管理效率都有重大作用。在實踐中，這種“條塊結(jié)合、以塊為主”的新體制有機地整合了縱向聯(lián)系的行政體系和橫向聯(lián)系的自治組織，提高了政府整合社區(qū)資源和行政資源的能力，“條塊關(guān)系”初步理順了，在一定程度上實現(xiàn)了政事、政企、政社的分離，建立起了新的社區(qū)管理框架，在一定時期內(nèi)推動了社區(qū)建設(shè)，加快了社區(qū)發(fā)展。

然而，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生變化，傳統(tǒng)的“兩級政府、三級管理”體制的弊端也不斷暴露出來，問題的核心集中于“兩級政府、三級管理”體制中，各級政府管理主體，尤其是區(qū)、街道辦事處的定位、職能、構(gòu)成和權(quán)限混亂所引起的財權(quán)和事權(quán)問題，以及由此產(chǎn)生的一系列條塊不順、職能錯位的問題。

(三)“兩級政府、三級管理”體制的問題與根源

1.體制設(shè)計與運行上的弊端

所謂“兩級政府”是指市級政府和區(qū)級政府，街道辦事處是區(qū)級政府的派出機構(gòu)，內(nèi)含于“兩級政府”之中，它既是政府各項政策的具體執(zhí)行者，又是調(diào)節(jié)社區(qū)社會、經(jīng)濟、文化等活動的中樞?！叭壒芾怼笔侵甘屑壵?、區(qū)級政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式。從而，在“兩級政府、三級管理”中，街道辦事處具有兩重角色：一是上級機關(guān)的派出機構(gòu)，是上級政府各項政策的具體執(zhí)行者；二是作為一級管理機構(gòu)，管理著居民委員會，并通過它來處理大部分具體的社區(qū)事務(wù)，即在“兩級政府、三級管理”的模式下，“街道辦事處成為以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡淖陨隙碌男姓w制改革和以居民自治和社會自治為核心的自下而上的社區(qū)體制改革交匯點”。[1]“兩級政府、三級管理”模式，旨在強化街道辦事處的權(quán)限和職能，充實街道辦事處的管理職能，減輕市、區(qū)級政府的城市管理的壓力。

然而，在將城市管理重心下移、減輕市區(qū)層面行政管理壓力的同時，作為區(qū)政府派出機構(gòu)的街道辦事處在社區(qū)建設(shè)和城市基層管理中的功能和地位日益突出，致使其發(fā)揮了相當(dāng)于一級政府的功能，街道的職能存在嚴重錯位。作為上級政府的派出機構(gòu)，街道并沒有稅收征管、行政執(zhí)法的權(quán)力，也不具備人事任免權(quán)，因而面對大量招商引資任務(wù)，以及上級條線部門下派的大量行政任務(wù)，街道有心而無力，流于應(yīng)付。另外，縱觀街道的部門安排，完全是上級政府職能部門的“縮影”，在權(quán)力沒有法定、職能無法發(fā)揮的情況下，如此一應(yīng)俱全的、瑣碎的部門設(shè)置對于行政管理過程是無效和浪費的，只能流于跟上級部門的盲目對口中。

2.體制活力和能力上的弊端

在中國城市的快速發(fā)展過程中，政府能力的強化與社會自身的成長是極其不對稱的?！皟杉壵?、三級管理”最大限度地釋放出了政府的管理范圍和控制力度。但是，任何事情都是一體兩面的，政府管理范圍的擴展和控制力度的強化卻弱化了“兩級政府、三級管理”的改革活力，直接導(dǎo)致了當(dāng)所有社會問題被推至政府這最后一道底線時，政府的調(diào)控能力、解決能力和管理能力面對來自方方面面的問題反而捉襟見肘、愛莫能助。在一些學(xué)者看來，以上海為始所進行的城市基層治理模式，不是西方政治學(xué)中的地方自治體制，而是比較符合黃宗智所說的“國家和社會之間”的第三領(lǐng)域的屬性，即居委會作為由國家為主導(dǎo)建立的城市基層民主自治組織，其接受街道層面的黨工委和行政中心的領(lǐng)導(dǎo)，通過這種領(lǐng)導(dǎo)，黨和國家“柔性地”體現(xiàn)了自己的意志。[2]也就是說在“兩級政府、三級管理”體制下，街道辦事處作為一級政府，成為社區(qū)管理的唯一主體，而作為城市基層治理組織的居委會卻在很大程度上缺乏自主性，依靠于街道財政撥款的居委會，其職能的發(fā)揮僅限于街道辦事處的指示，而非按照居民的自主意愿安排社會服務(wù)，在街道流于應(yīng)付上級政府工作任務(wù)的困境下，居委會作為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能基本名存實亡。

從數(shù)量上來看，上海市的社會組織發(fā)展，一是數(shù)量較少，社會組織的發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展。二是社會組織的作用能力有限，社會組織參與社會管理和服務(wù)的程度在短期很難有所改變。社會組織作為從社會中自發(fā)形成的組織體系，更多的時候需要掛靠在一級政府或其職能部門之下，其財政、人事都受到主管部門和上級部門的制約，因而社會組織作為自發(fā)組織參與社會管理的功能存在很大局限。三是社會組織發(fā)展的支持體系沒有建立。雖然掛靠在政府職能部門之下，絕大部分社會組織在募集資金和推進項目的過程中依然面臨著很多掣肘和障礙。

3.公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供上的弊端

1994年分稅制改革以來，上海長期實行財權(quán)、財力下放的分權(quán)財政體制。這種體制激勵市區(qū)兩級政府將主要精力和資源用于經(jīng)濟建設(shè)，從而對上海市區(qū)兩級財政收入和財政能力的增加多有助益。但這種體制也具有極大的局限性：由于不同區(qū)之間財政能力的差異，各區(qū)之間提供公共服務(wù)的能力也存在很大差異，造成上海市級層面公共服務(wù)的提供存在較大差異。調(diào)查研究顯示，“現(xiàn)在上海各個區(qū)的財力差距相當(dāng)大，人均財政開支2009年最高的區(qū)和最低的區(qū)是5.06:1，也就是說缺乏公平保障機制”。[3]譬如教育資源的提供等，教育資源眾多的中心城區(qū)，與教育資源缺乏的遠郊地區(qū)存在著資源分配不均的嚴重問題——“人均教育公用經(jīng)費幼兒園是6.31:1，小學(xué)是9.04:1，初中是7.67:1，高中是6.80:1”。[3]

另外，在現(xiàn)行“兩級政府、三級管理”體制下，區(qū)域經(jīng)濟強化，助長了地區(qū)本位主義思想，市級政府的權(quán)威性受到了很大的挑戰(zhàn)。一方面，市轄區(qū)作為城市整體的基本組成部分，相互之間在發(fā)展目標、戰(zhàn)略定位、土地利用、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面要統(tǒng)籌考慮，并受到城市發(fā)展整體性要求的制約。另一方面，各區(qū)作為相對獨立的利益主體，又必然以滿足自身利益最大化作為宗旨，在資源爭奪、土地規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展上存在很大的差異和矛盾。因此，區(qū)級政府的雙重身份，導(dǎo)致在其利益驅(qū)動機制和行為約束機制發(fā)生矛盾時，結(jié)果往往是利益驅(qū)動占據(jù)上風(fēng)，而以城市發(fā)展全局整體性受到破壞為代價。

三、“兩級政府、三級管理”體制的變革走向

針對“兩級政府、三級管理”的城市管理體制存在的問題及其完善，學(xué)界普遍存在三種觀點：一是變“兩級政府、三級管理”為“三級政府、三級管理”，即將街道的“準政府”定位變?yōu)檎嬲囊患壍胤秸?，成為市、區(qū)下轄的一級地方政府層級，賦予街道徹底的行政管理和財政征收權(quán)力；二是重構(gòu)“兩級政府、兩級管理”體制，即將現(xiàn)有的街道適當(dāng)合并，擴大區(qū)域后設(shè)立一級政府，而將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機關(guān)，代表市政府負責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督各街道政府，適當(dāng)減少其行政職能，實行“虛區(qū)實街”的管理體制；三是取消街道辦事處，直接由區(qū)政府和基層居委會打交道，同時積極營造第三部門發(fā)展所需的環(huán)境，促使居委會基層自治功能的正常發(fā)揮。[4]

針對這三種方法，縱觀國際上大都市的城市治理，盡可能減少政府行政層級既是管理的便利也是國際的慣例。根據(jù)目前世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方政府行政層級為二級與三級的占67%，超過三級的只有21個國家，占11%，世界上主要的發(fā)達國家中，聯(lián)邦制的美國實行州政府和22000多個縣、鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)的兩級制，日本實行都、道、府、縣和市、町、村兩個層級，法國實行大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個層次。[5]那么，在上海的城市管理體制和政府體系改革創(chuàng)新中，在變化了的社會經(jīng)濟環(huán)境下，將街道作為一級行政機關(guān)的做法顯然是不合時宜的。除此之外的兩種方法，要么是弱化區(qū)的權(quán)力，要么是弱化街道權(quán)力，這是我們在接下來的行政體制改革和機構(gòu)改革中需要繼續(xù)研究的問題。然而，不管是哪種途徑，在創(chuàng)新社會治理體系、提升社會治理能力的過程中，減少政府層級、明確各級政府層級的職責(zé)和功能、強化條塊之間的協(xié)調(diào)合作、激發(fā)多元參與主體的活力等卻無疑是未來上海城市管理體制的大方向。

1.科學(xué)合理界定條塊之間的界限，明確各級政府管理主體的職能，合理確定事權(quán)財權(quán)

在城市治理過程中，對于城市相關(guān)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域所涉及的各項事權(quán)和財權(quán)進行合理劃分和界定，市、區(qū)和街道之間要實行錯位管理——決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)進一步向市政府集中，執(zhí)行權(quán)則分類分配于區(qū)和街道，而居委會則主要是服務(wù)群眾，承擔(dān)起居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層自治功能；各級政府管理主體職責(zé)明確，并以法律的形式確立下來，嚴格按照憲法所賦予的各個主體的職責(zé)，在城市治理中理順條塊關(guān)系，條重管理，塊重自治，建立和諧高效的政府間關(guān)系。

2.樹立新的地方治理觀，激發(fā)多元參與主體活力

與傳統(tǒng)政府管理理念和方式相比，未來的社會治理中，政府不再是唯一的價值存在和治理主體，市場化的組織、社會非營利性組織等同樣可以成為進行社會管理、提供社會服務(wù)的價值主體；各個社會治理主體在協(xié)作的基礎(chǔ)上彼此互相拾遺補缺，形成相互補充、共同治理的網(wǎng)絡(luò)化社會治理格局；多元的主體、網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，突破傳統(tǒng)的公共物品的供給，更多的以多元化的公共服務(wù)的形式提供給公民以安全為主要表現(xiàn)的社會和諧和安居樂業(yè)。因此，要大力推進居民自治組織和民間社會組織的健康發(fā)展，簡政放權(quán)，將更多的適于社會管理和服務(wù)的事務(wù)，交給居民自治組織和社會組織，大力推進業(yè)委會的健康發(fā)展，積極培育社會中介組織和行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，激發(fā)社會組織和公民在城市管理中的主體地位意識和參與積極性。

3.厘清政企關(guān)系，創(chuàng)新政社關(guān)系，理順政事關(guān)系

與傳統(tǒng)城市管理不同，在城市治理的發(fā)展中，隨著經(jīng)濟社會環(huán)境的變化，企業(yè)、第三部門和居民逐漸成為社會治理的重要參與主體，發(fā)揮著越來越大的作用。業(yè)主委員會、物業(yè)公司等公共服務(wù)提供組織以及政府采購、政府服務(wù)外包等的興起，都是在城市治理創(chuàng)新的過程中，不同的社會參與主體切實加入治理的具體表現(xiàn)，城市政府不是城市治理的唯一主體。因而，在這個過程中，作為城市管理的主體之一，政府要進一步厘清政企關(guān)系，創(chuàng)新政社關(guān)系，理順政事關(guān)系，要處理好各個層級之間的關(guān)系，在城市治理過程中合理界定不同層級自身職能，劃分職權(quán)分配，合理界定財權(quán)事權(quán)；在社會的治理創(chuàng)新中，進一步挖掘企業(yè)、社會組織的功能，將市場能夠承擔(dān)的社會治理功能進一步交還給市場和社會，進一步發(fā)揮社區(qū)居委會和居民的自治功能，建立“行政、自治、社會”三位一體的治理結(jié)構(gòu)，以期集合來自黨、國家、社會的各種力量，在城市治理創(chuàng)新中實現(xiàn)各個主體相互協(xié)調(diào)、相互合作、相互補充的和諧治理局面。

4.強化市級調(diào)控能力，建立扁平化的公共財政體制

在區(qū)與區(qū)之間資源分配、公共服務(wù)不均衡矛盾的情況下，要強化市一級的調(diào)控能力，提高市級財政收入比重，進一步加強市級財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立扁平化的公共財政支付制度。上海作為國際化大都市，在城市化水平高、經(jīng)濟發(fā)展快的現(xiàn)代化形勢下，需要市級政府層面有更大的宏觀調(diào)控能力，增加市一級的權(quán)力，統(tǒng)一規(guī)劃、集中管理，平衡區(qū)域財力和資源分配，使市級職能更多的集中于經(jīng)濟管理、宏觀調(diào)控和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而弱化區(qū)級政府的經(jīng)濟管理職能，更多地承擔(dān)起社會建設(shè)和公共管理服務(wù)職能，街道和居委會則更多地承擔(dān)起服務(wù)居民和服務(wù)自治的工作上去。另外，要建立基本的公共服務(wù)支出水平標準，確定社保、醫(yī)療和教育等基本公共服務(wù)支出的區(qū)級之間的合理分配和平等對待，弱化區(qū)與區(qū)之間的不平等資源分配和公共服務(wù)支出水平，使上海在進一步的城市發(fā)展中實現(xiàn)各個區(qū)域的共同發(fā)展、共同進步。

5.借鑒國際大都市的管理體制，創(chuàng)新城市管理體系

作為國際化大都市，上海的社會治理創(chuàng)新總是走在整個國家治理創(chuàng)新的前列，在逐步同國際大都市接軌的過程中，要積極學(xué)習(xí)和借鑒國際大都市的政府關(guān)系設(shè)置模式、政府組織的規(guī)模標準、公共組織的管理模式、城市社會治理體制等，進一步學(xué)習(xí)和吸收符合我國國情和上海市情的有效做法，在接下來的社會治理創(chuàng)新中走出更為扎實的步驟。

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(責(zé)任編輯：吳芳)

Reasonable Levels and Syncretic Functions

—A Study on Shanghai’s Government Management System

in a New Governance Context

ZHANG Dong-dong

(Teaching and Researching Department of Ideological and Political Theory,

Shanghai Second Polytechnic University, Shanghai 201209, China)

Abstract:New social governance means multiple subjects, including people, social organizations and government, should provide public services and make a security and harmonious social environment to each other. During the process, the government system characterized by “two-leveled government, three-leveled management” has gradually displayed its flaws in practice, such as excessive levels, low efficiency and vitality, and poor public service capacity, etc. In dealing with it, we need to make an innovative social management system as follows: first, the government level should be decreased and the function of each hierarchic level be clarified. Second, the coordination and cooperation between different levels and parts should also be strengthened. Third, the vitality of the participating subjects should be stimulated. In this way, we are likely to build a modern government management system with reasonable levels and syncretic functions.

Key words:Government management system; innovative social governance; duties of the government

DOI:10.3969/j.issn.1674-2338.2015.01.016

中圖分類號：C936

文獻標志碼：A

文章編號：1674-2338(2015)01-0110-06

作者簡介：張冬冬(1985-)，女，河南南陽人，政治學(xué)博士，上海第二工業(yè)大學(xué)思政部講師，主要從事政黨制度、城市政治等研究。

①黨的十八屆三中全會也提出要“堅持系統(tǒng)治理，黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，從十八大的“政府負責(zé)”到十八屆三中全會的“主導(dǎo)”，表明政府只是社會治理中的主體之一。

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