王 義

（中共青島市委黨校 科研部，山東 青島 266071）

隨著國務(wù)院辦公廳96號(hào)文公布以及配套政策的出臺(tái)，政府購買社會(huì)服務(wù)力度越來越大。根據(jù)《中國采購報(bào)》記者調(diào)查，“截至2014年3月20日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了政府購買服務(wù)有關(guān)實(shí)施意見。其中，除云南、新疆外，其余9個(gè)省市自治區(qū)均制定了政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄”［1］。政府購買社會(huì)服務(wù)將成為新常態(tài)。在此背景下，保證政府購買社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)政府購買社會(huì)服務(wù)健康有序發(fā)展就成為亟待破解的課題，需要從理論和實(shí)踐的緯度予以解答。

一、構(gòu)建政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制的重要性

所謂的政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制，是指由社會(huì)力量行為不當(dāng)或其它原因?qū)е抡兄官徺I其服務(wù)，從而導(dǎo)致契約無法繼續(xù)履行的有關(guān)制度安排。建立政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制是完善政府購買社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)的重要一環(huán)。

（一）退出機(jī)制是政府購買社會(huì)服務(wù)不可或缺的重要組成部分。政府購買社會(huì)服務(wù)是一個(gè)完整的制度體系，包括三個(gè)主要組成部分：準(zhǔn)入門檻、過程管理以及退出機(jī)制。目前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》 （2013年9月26號(hào)）對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)的準(zhǔn)入門檻都作了比較詳盡的規(guī)定，如“依法設(shè)立，具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；具有獨(dú)立、健全的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理制度；具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；具有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄”［2］等等。過程管理中對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行方如何履行合同約定的權(quán)利和義務(wù)也做了規(guī)定。比較欠缺的是退出機(jī)制不足，比如因不可抗力造成的違約行為應(yīng)該如何處理，項(xiàng)目執(zhí)行方中途無力完成既定目標(biāo)或者計(jì)劃怎么辦，原來撥付的資金要不要收回，如何收回，對(duì)違約的社會(huì)組織或者企業(yè)如何進(jìn)行懲戒等一系列問題都需要在實(shí)踐中予以回答。作為政府購買社會(huì)服務(wù)完整制度鏈條的關(guān)鍵一環(huán)，如果沒有退出機(jī)制，政府購買社會(huì)服務(wù)機(jī)制就必然殘缺不全，使政府購買社會(huì)服務(wù)的制度規(guī)范性、系統(tǒng)性、科學(xué)性大打折扣。

（二）退出機(jī)制是防范政府購買社會(huì)服務(wù)各種風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在需要。政府購買社會(huì)力量服務(wù)受主客觀因素影響，必然蘊(yùn)含各種風(fēng)險(xiǎn)，比如購買方利用目前的法律制度漏洞尋租，或者供應(yīng)商與購買者合謀，供應(yīng)商壟斷，機(jī)會(huì)主義，亂用或者挪用資金等，如果沒有退出機(jī)制進(jìn)行約束，這些風(fēng)險(xiǎn)防控就無從談起，勢(shì)必極大地?fù)p害政府購買社會(huì)服務(wù)的信譽(yù)和實(shí)際效果。

（三）退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則的基本條件。政府購買社會(huì)服務(wù)要面對(duì)眾多的社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)力量，購買服務(wù)既是培育社會(huì)力量的自主性必要環(huán)節(jié)，也是優(yōu)勝劣汰過程，必須嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，遵循競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，大力扶持那些熱心社會(huì)公益事業(yè)、社會(huì)信譽(yù)好、善于整合資源、精心組織、強(qiáng)力實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)力量；堅(jiān)決淘汰那些治理結(jié)構(gòu)很差、內(nèi)部矛盾重重、社會(huì)服務(wù)低下而且社會(huì)信譽(yù)度不高的社會(huì)力量。概而言之，政府購買社會(huì)服務(wù)是一個(gè)優(yōu)中選優(yōu)的過程，無論是達(dá)到一定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)必須采取公開采購的服務(wù)項(xiàng)目，還是采取非公開采購，如邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和單一來源等方式，都要循序這個(gè)基本原則，盡可能將最優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商篩選出來為政府購買社會(huì)服務(wù)樹立最佳實(shí)踐標(biāo)桿。

（四）退出機(jī)制是世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的普遍做法。政府購買社會(huì)服務(wù)在發(fā)達(dá)國家從屬于民營化戰(zhàn)略，以服務(wù)外包為主要形式。具體來說，就是運(yùn)用市場(chǎng)化、社會(huì)化手段解決政府公共服務(wù)不足或質(zhì)量效益提升的一個(gè)重要手段。盡管各國國情差別很大，但都重視執(zhí)行中違約責(zé)任的界定和預(yù)防。

韓國一是合同約定撥付款項(xiàng)與階段性評(píng)估聯(lián)系，如果通不過將得不到第二階段資助款項(xiàng)；二是嚴(yán)厲的法律制裁。如果提交虛假項(xiàng)目報(bào)告，提交人將會(huì)被判處3年以下的監(jiān)禁并處1000萬韓元以下的罰款。如果濫用政府撥款的資金，將會(huì)判處1年以下的監(jiān)禁并處最高500萬韓元的罰款［3］。

美國在上個(gè)世紀(jì)90年代廣泛推行公共服務(wù)外包，為了預(yù)防購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，美國制訂了具有特色的退出機(jī)制和手段。一是規(guī)定政府單方面的解約權(quán)，美國公共合同制度賦予政府享有隨時(shí)終止合同的特殊權(quán)利，即政府認(rèn)為終止合同是為“政府利益”時(shí)就可以終止合同。對(duì)這類終止稱為“便利政府終止”。二是糾紛解決程序，如果服務(wù)提供者認(rèn)為政府的解約行為侵犯了自己的權(quán)利，或者在合同變更、請(qǐng)求付款等方面發(fā)生糾紛的，除依照合同中雙方約定的解決方法之外，大多依據(jù)1978年制定的 《合同爭(zhēng)議法》解決。包括內(nèi)部審查程序、行政復(fù)議或者法院起訴［4］。

我國香港特別行政區(qū)深受英國公共服務(wù)外包影響，政府對(duì)社會(huì)力量服務(wù)購買經(jīng)過了三個(gè)階段：酌情津貼—標(biāo)準(zhǔn)津貼—整筆撥款。在2013-2014年度社會(huì)福利署向非政府機(jī)構(gòu)購買社會(huì)福利服務(wù)金額高達(dá)96億港元，有165家非政府機(jī)構(gòu)加入整筆撥款制度。為保證質(zhì)量，特區(qū)政府不斷強(qiáng)化問責(zé)制度，出臺(tái)了服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)評(píng)估［5］。二是日常監(jiān)管，“如果發(fā)現(xiàn)服務(wù)承接者數(shù)量達(dá)不到津貼及服務(wù)協(xié)議書里面的要求的時(shí)候，就必須提供六個(gè)月內(nèi)怎樣改善這個(gè)情況并得到撥款部門的同意，他才能執(zhí)行。六個(gè)月以后是否達(dá)標(biāo)，每個(gè)月都要作出交代”，否則，就會(huì)面臨嚴(yán)厲的處罰。

二、政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制的主要內(nèi)容

（一）退出條件與程序

首先是退出條件。在什么情況下可以中止合同履行或者社會(huì)力量在什么情況下將被取消服務(wù)資質(zhì)，是退出機(jī)制建設(shè)必須面對(duì)的首要問題。通常情況下，無論是購買方還是承接者都不得隨意中止合同履行，否則就是一種違法行為。只有在特殊情況下，中止合同履行才依法有效：

1.虛假招投標(biāo)。兩個(gè)方面情況都存在，一是政府為了預(yù)先讓其中意的社會(huì)組織或者其他中介結(jié)構(gòu)中標(biāo)，人為設(shè)定門檻，為其量身定作，從而導(dǎo)致其中標(biāo)，這種行為不僅違法，而且嚴(yán)重?fù)p害其他合法供應(yīng)商利益，即使簽訂合同，經(jīng)過有關(guān)部門查證，也應(yīng)該視為無效。二是投標(biāo)方合謀、串標(biāo)，幾個(gè)投標(biāo)者暗下達(dá)成協(xié)議，各享好處，利益均沾，或者中標(biāo)者以其他方式予以補(bǔ)償。串標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)中為避免兩敗俱傷而采取的一種自我保護(hù)的非法行為。

2.違背合同約定。政府購買社會(huì)服務(wù)要簽訂具有法律效力的合約，規(guī)定購買方和承接方的權(quán)利與義務(wù)。從政府角度看，其義務(wù)主要是按時(shí)撥付資金，并提供承接方履行義務(wù)所需要的其他必要條件；政府作為購買方如果違約，一般情況下就是不按時(shí)撥付資金，或者雖然撥付但與合同約定的數(shù)額有較大差距，這種情況下可視為政府違約，承接方可以提出中止合同履行的要求。從承接方角度看，如果其違約，主要是沒有達(dá)到購買方所要求并在合同中做出明文規(guī)定的目標(biāo)或者績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以及違反資金預(yù)算要求，如截流、滯留、挪用，這種情況下政府有權(quán)中止合同履行。

其次退出程序。程序正當(dāng)性是整個(gè)行為合法性的要件之一。退出既然是契約中止，由誰來宣布或者告知就成為程序要解決的問題。應(yīng)該區(qū)分不同情況，一種是政府和服務(wù)供給方合謀，應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處并宣布購買合同無效。如果是承接方單方面違約，則政府可以直接宣布中止合同履行。如果政府單方面違約，不能按照合同約定提供足額資金，則承接者可以提出書面要求，中止合約履行，獲取購買方同意。如果購買方不同意，可以按照合同約定的糾紛解決條款予以解決，如果合同沒有明確約定，可以走法律訴訟程序。

（二）懲戒與救濟(jì)

退出后不僅意味著雙方合作關(guān)系的終結(jié)，而且也意味著原有契約的失效，在事實(shí)上都可能給雙方造成損害，或者是信譽(yù)方面的，或者是財(cái)政方面的，或者是其他方面的。如果是政府單方面違約，承接方有權(quán)要求政府給與合理補(bǔ)償；如果社會(huì)組織或企業(yè)以及社會(huì)中介組織違約，則應(yīng)受到懲戒。政府不僅要收回已經(jīng)付出的資金，而且會(huì)將其納入失信名錄，放入政府購買服務(wù)黑名單，規(guī)定若干年內(nèi)禁止其參與政府購買服務(wù)。同時(shí)，相關(guān)部門還將其失信行為納入年檢、執(zhí)法檢查記錄中。

三、結(jié)論

構(gòu)建政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制不僅是預(yù)防政府購買社會(huì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要，也是保障合同履約的重要憑據(jù)。政府購買社會(huì)服務(wù)契約畢竟不同于一般意義上的民事合同，作為公共合同，因?yàn)樯婕暗焦藏?cái)政資金的使用，所以，嚴(yán)格的績(jī)效監(jiān)管和懲處機(jī)制建設(shè)就顯得十分必要。只有形成良幣驅(qū)除劣幣的優(yōu)良制度體系和氛圍，才能推動(dòng)政府購買社會(huì)服務(wù)健康有序發(fā)展。立足我國國情，吸收世界其他國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建具有中國特色的政府購買社會(huì)服務(wù)退出機(jī)制已經(jīng)成為制度建設(shè)不可缺少的關(guān)鍵一環(huán)。

［1］政府購買服務(wù)：改革進(jìn)入“破冰期”——全國31省市自治區(qū)政府購買 ［EB/OL］.http://www.mof.gov.cn/zhengwu.2014-03-26.

［2］國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見 ［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xxgk/pub/201309.

［3］王浦劬，等.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010：286.

［4］常江.美國政府購買服務(wù)制度的研究和啟示［EB/OL］.http://www.shanghailaw.gov.cn.2013-01-21.

［5］羅觀翠，王軍芳.政府購買服務(wù)香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008（9）：126.