○ 潘同人

2014年，中國經(jīng)濟進入中高速發(fā)展的新常態(tài)，宏觀層面面臨著較大的下行壓力。作為推動區(qū)域發(fā)展的重要手段，招商引資活動繼續(xù)受到地方政府的高度重視。在自貿(mào)試驗區(qū)、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的帶動下，地方政府的招商工作穩(wěn)中有進，在體制機制上有所創(chuàng)新。

一、新常態(tài)下地方政府招商引資的總體特征

（一）園區(qū)招商開始進入3.0階段

各類經(jīng)濟園區(qū)是地方政府開展招商工作的主要載體。從模式特征、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和招商主體的角度來看，園區(qū)招商存在三個客觀的發(fā)展階段，即1.0階段，2.0階段，3.0階段。

1.0階段的模式特征是土地出讓。在地方政府的主導下，園區(qū)土地被出讓給投資強度最高、預期效益最佳的投資者，土地出讓意味著招商工作的完成，招商的產(chǎn)業(yè)集中于低端的加工制造業(yè)和污染嚴重、能耗超標的礦產(chǎn)、能源型項目。招商主體是作為地方政府派出機構(gòu)的園區(qū)管委會。

2.0階段的模式特征是標準化廠房建設。園區(qū)招商布局由粗放轉(zhuǎn)向集約，園區(qū)開發(fā)商在土地出讓之前完成標準化廠房建設，通過出租或轉(zhuǎn)讓標準化廠房完成招商任務。招商的產(chǎn)業(yè)由產(chǎn)業(yè)鏈低端轉(zhuǎn)向中端，伴隨著區(qū)域性研發(fā)中心和銷售中心的進駐。園區(qū)實現(xiàn)了管理和開發(fā)的“相對分離”，園區(qū)管委會負責管理園區(qū)的公共事務，土地開發(fā)、標準化廠房建設、載體招商等事務由園區(qū)開發(fā)公司負責。

3.0階段的模式特征是“政府招開發(fā)商，開發(fā)商招項目”。地方政府與專業(yè)化的園區(qū)開發(fā)團隊開展合作，由園區(qū)開發(fā)團隊進行土地出讓、標準化廠房建設等工作，并負責項目導入和后期服務。招商的產(chǎn)業(yè)側(cè)重于高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)，在建設產(chǎn)業(yè)項目的同時注重人口導入，著力推動“產(chǎn)城融合”專業(yè)化的園區(qū)開發(fā)團隊主導了這個階段的招商工作，地方政府退居二線，專注于區(qū)域公共服務的供給。隨著宏觀經(jīng)濟下行壓力加大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分園區(qū)的招商工作開始進入3.0階段。漕河涇松江新興產(chǎn)業(yè)園是園區(qū)招商3.0階段的典型案例，上海市松江區(qū)政府通過與漕河涇團隊的合作，在招商中實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[1]。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”推動招商工作轉(zhuǎn)型

2010年以后，中國經(jīng)濟的突出特征之一是互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速融合，“互聯(lián)網(wǎng)+”的業(yè)態(tài)模式對招商工作產(chǎn)生了深遠的影響。傳統(tǒng)的高科技園區(qū)“孵化器”模式已經(jīng)不能適應新業(yè)態(tài)項目的發(fā)展要求，在北京、上海、深圳等地，出現(xiàn)了由風險投資者主導建立的“創(chuàng)客空間”，如北京的“創(chuàng)新工場”、上海的“新車間”、深圳的“柴火創(chuàng)客空間”。“創(chuàng)客空間”與傳統(tǒng)的“孵化器”相比，在項目選擇方面有更強的市場導向，風險投資者基于自己的經(jīng)驗和對行業(yè)發(fā)展的判斷選擇入駐的項目，無需政府招商部門干預。政府在“互聯(lián)網(wǎng)+”的業(yè)態(tài)模式下無法控制招商工作的細節(jié)，市場化的招商主體發(fā)揮了更加積極的作用。

互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合趨勢，加劇了地方政府招商活動的風險。雖然地方政府可將一部分市場風險轉(zhuǎn)嫁給風險投資者，但仍要承擔決策失誤所造成的巨大的機會成本。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的政策話語之下，存在著無數(shù)種可能的發(fā)展方向，互聯(lián)網(wǎng)對每一種傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透，都會產(chǎn)生一種全新的、效益未知的商業(yè)模式，對外表現(xiàn)為前所未有的新型投資項目。

（三）“政策洼地”的集中整治

長久以來，地方政府在招商工作中過度依賴“政策洼地”，優(yōu)惠的土地政策和稅收政策成為吸引投資的首要工具，由此也造成了土地資源浪費和稅收流失的負面影響。2014年12月，國務院下發(fā)通知，在全國范圍內(nèi)全面清理違法違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策。此后，國土資源系統(tǒng)召開了全國國土資源工作會議，決定嚴控建設用地，提高工業(yè)用地價格。傳統(tǒng)招商模式依賴的“政策洼地”正在遭受中央的集中治理。

隨著上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的加速，各項制度創(chuàng)新的順利推進，堅定了中央消除“政策洼地”的決心。決策者通過局部試驗發(fā)現(xiàn)，以放松管制為導向的制度創(chuàng)新不僅可以吸引較大金額的產(chǎn)業(yè)項目投資，而且可以激發(fā)小微企業(yè)主的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。在自由貿(mào)易試驗區(qū)的示范和帶動下，地方政府的招商工作開始強調(diào)體制機制創(chuàng)新，逐步淡化政策優(yōu)惠因素。

（四）區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的招商項目布局

2014年前后是中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“井噴期”，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”等戰(zhàn)略規(guī)劃紛紛出臺?！按送?，各地政府也在力爭將自己的區(qū)域戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，希望得到國家在土地指標、發(fā)展環(huán)境及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策優(yōu)惠”[2]。為了配合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進，地方政府開始謀劃招商項目，對接中央決策部署。在中央公布區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的具體方案之后，相關(guān)省市也在加緊制定地方性的實施細則，重新修訂項目庫，以爭取中央的政策支持和資金補助。

在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，地方政府的招商項目呈現(xiàn)出“組團狀”布局。這種布局有三個特點：第一，地方政府在招商中具有更強的“集群思維”，以培育產(chǎn)業(yè)集群為目標規(guī)劃招商項目，改變了以往的“散點式”項目布局。第二，地方政府緊密圍繞著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯與核心思路，以基礎設施項目作為區(qū)域經(jīng)濟的引領(lǐng)型項目，通過大型基礎設施項目帶動產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。第三，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施中的招商活動，更加鼓勵公私合作，將PPP等新型投融資機制引入項目建設當中，使公共資本和社會資本實現(xiàn)了雙贏。

（五）產(chǎn)城融合——“招商”與“招民”并舉

近年來，中國出現(xiàn)了“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象，以產(chǎn)業(yè)項目為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與以房地產(chǎn)項目為主的城市新區(qū)出現(xiàn)了分離，“有產(chǎn)無城”和“有城無產(chǎn)”的現(xiàn)象同時存在。一方面，地方政府舉債建設的高能級產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于缺乏人口導入而無法實現(xiàn)規(guī)劃的目標；另一方面，被地方政府寄予厚望的城市新區(qū)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐而面臨“物業(yè)空置”的尷尬。

面對上述境況，越來越多的地方政府提出了“產(chǎn)城融合”的發(fā)展戰(zhàn)略，在吸引產(chǎn)業(yè)項目落戶的同時，完成新城區(qū)的人口導入，實現(xiàn)“招商”與“招民”并舉。從公共管理學的角度來看，“產(chǎn)城融合”對招商工作的影響在于推動招商工作的系統(tǒng)化。這需要地方政府按照“以人為本”和“系統(tǒng)經(jīng)營”的觀念去推進城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與優(yōu)化[3]。以往的招商引資，地方政府只需要考慮資本和項目，不需要考慮太多的社會因素。而“產(chǎn)城融合”要求地方政府在區(qū)域規(guī)劃的基礎上，系統(tǒng)地安排本地區(qū)的招商項目和人口導入，使招商項目與人口結(jié)構(gòu)相匹配，這無疑對地方政府的招商工作提出了更高的要求。

二、新常態(tài)下地方政府招商引資的工作思路

隨著經(jīng)濟增速的減緩，地方政府的招商工作越來越需要“精雕細琢”，不同層級之間的工作思路由“趨同”轉(zhuǎn)向“趨異”，層級之間的招商戰(zhàn)略趨向差異化。地方政府以本層級的財力、事權(quán)、支出責任為基礎，選擇了適合自身管理幅度和強度的招商策略。

（一）省級政府側(cè)重“外資統(tǒng)籌”和“總量控制”

近年來，地方政府招商職能的縱向分層更加明晰。省級政府更加專注于對招商工作的宏觀把握，主要從“外資”和“總量”兩個方面著手，考核與評價下級政府的引資任務完成情況。一方面，多數(shù)省份在其政府工作報告的對外開放章節(jié)中，都提到了年度協(xié)議外資或?qū)嶋H利用外資的總金額以及增幅，體現(xiàn)了省級政府對吸引外資工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導；另一方面，一些招商引資進步較快的省份還公布了年度全省招商引資的總金額及增幅，這個數(shù)據(jù)既包括內(nèi)資，也包括外資，可以綜合反映該省全年的市場投資狀況。

（二）市縣級政府在招商管理中“質(zhì)、量并重”

以往，市縣級政府在招商管理中具有較強的盲目性，容易陷入“粗放型”招商的怪圈。近幾年，市縣級政府在控制招商數(shù)據(jù)的同時，也開始強調(diào)招商項目的質(zhì)量提升，尤其是區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)項目和基礎設施項目，呈現(xiàn)出“質(zhì)、量并重”的特點。

從招商過程上看，市縣級政府既是區(qū)域招商工作的組織策劃者，又是大型招商項目的具體實施者。它既要負責本區(qū)域招商指標和任務的分配，也要親自負責一些對區(qū)域經(jīng)濟具有引領(lǐng)帶動作用的“龍頭項目”。從組織策劃者的角色來看，市縣級政府是從“量”的層面監(jiān)督下級政府的招商任務完成情況。從具體實施者的角度來看，市縣級政府是從“質(zhì)”的層面管理重點招商項目的推進情況。

目前，市縣級政府對招商項目的質(zhì)量認知還具有片面性，單純從經(jīng)濟效益的角度進行衡量與評價。招商項目的質(zhì)量既包括經(jīng)濟方面的指標，也包括社會和環(huán)境方面的指標，還應該包括對區(qū)域發(fā)展環(huán)境和產(chǎn)業(yè)能級提升的正面外部效應。

（三）街鎮(zhèn)政府開始“去招商化”

2014年，地方政府的職能轉(zhuǎn)變進入新階段，街鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了“去招商化”傾向。作為應對基層社會治理問題的一攬子政策，上海市委“1+6”文件明確提出，將在2015年全面取消城市街道的招商任務，街道將不再有招商職能，將主要的精力用于為轄區(qū)企業(yè)和居民提供公共服務。除了在中心城區(qū)剝離街道的招商職能，上海市也試圖取消郊區(qū)鎮(zhèn)政府的招商任務，由附近的經(jīng)濟功能區(qū)來承接。在上海市委、市政府的支持下，浦東新區(qū)已經(jīng)開始在張江鎮(zhèn)試點取消鎮(zhèn)、村兩級的招商職能，將張江鎮(zhèn)政府和下轄行政村的招商職能劃歸張江高科技園區(qū)管委會。在行政區(qū)和功能區(qū)完成“職能劃轉(zhuǎn)”以后，行政區(qū)主要負責社會管理，功能區(qū)主要負責經(jīng)濟管理。在基層政府開始“去招商化”的同時，行政區(qū)和功能區(qū)正在圍繞招商職能的轉(zhuǎn)移和承接形成良性互動。

（四）園區(qū)強調(diào)適應“新常態(tài)”

隨著中國經(jīng)濟增速減緩，高層開始要求地方的經(jīng)濟管理者逐步適應經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”。作為招商引資的“主力軍”，各類園區(qū)的管理者開始強調(diào)主動適應“新常態(tài)”，從重數(shù)量擴張的發(fā)展方式向重質(zhì)量提升的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！熬唧w而言，要在深化園區(qū)經(jīng)營管理體制改革、加快示范性園區(qū)建設、建立國家級管理協(xié)調(diào)機制等方面有所建樹”[4]。

園區(qū)招商工作適應“新常態(tài)”，關(guān)鍵在于驅(qū)動力的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟高速增長的年代，我國的各類園區(qū)普遍將土地作為招商的驅(qū)動力，以廉價的土地資源交換投資者的資本。地方政府用行政手段壓低工業(yè)用地的價格，以此來創(chuàng)造園區(qū)招商的比較優(yōu)勢。十八屆三中全會提出：建立有效的工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地的價格。在這種政策導向之下，工業(yè)用地的價格將逐漸上漲，以土地驅(qū)動招商的園區(qū)發(fā)展模式難以為繼。

在“新常態(tài)”下，園區(qū)招商的驅(qū)動力在于制度創(chuàng)新。園區(qū)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵，在于調(diào)整園區(qū)管理機構(gòu)和同級乃至上級行政區(qū)的經(jīng)濟管理權(quán)限。各地普遍將“簡政放權(quán)”作為提高園區(qū)招商能力的重要手段，將一大批原屬于地市級政府、甚至省級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限下放到園區(qū)層面，使園區(qū)管理機構(gòu)在企業(yè)注冊、投資審批等方面獲得了更大的自主權(quán)。例如，湖南省將原屬地市級政府的69項經(jīng)濟社會管理事項授權(quán)省級園區(qū)管理機構(gòu)辦理[5]。

三、以效能為導向：地方政府招商引資的政策建議

現(xiàn)階段，招商引資仍是地方政府職責體系中比較重要的環(huán)節(jié)，加快轉(zhuǎn)變政府職能與提高招商效能并不矛盾。提高招商效能意味著改變粗放型的招商模式，在因地制宜的基礎上采取差異化的行為策略。具體而言，應該在統(tǒng)計口徑、職責體系、咨詢機制、信息系統(tǒng)和服務流程等方面有所突破。

（一）設計國家部委層面的地方招商統(tǒng)計口徑

各地在招商時采用的統(tǒng)計口徑不一致，中央和地方在計算引資金額時采用的指標也不一致，造成了招商統(tǒng)計工作的混亂，給商務部門的宏觀監(jiān)測帶來了一定的困難。如果沒有清晰、統(tǒng)一的招商統(tǒng)計口徑和指標體系，無論是地方政府，還是中央政府，都無法及時、準確地掌握招商工作的動態(tài)，無法制定科學、有效的區(qū)域招商決策，無法全面、客觀的評估年度招商績效。此外，基層政府和招商部門基于政績的考量，還可能對統(tǒng)計信息進行“模糊化”處理，選擇對自己有利的統(tǒng)計指標上報和公布，以謀取政績利益的最大化。因此，設計國家部委層面的地方招商統(tǒng)計口徑十分必要。商務部是中央層面負責招商工作的政府部門，應該由它來確定全國通用的招商統(tǒng)計口徑和指標體系。在此基礎上，省級政府可以在商務部的統(tǒng)一部署下，結(jié)合本省招商工作重點，適當添加考核指標，但應報送商務部備案。此外，還應該在商務部門和統(tǒng)計部門之間建立溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)招商統(tǒng)計信息的部門間共享。統(tǒng)計部門應該以商務部門收集的招商信息為基礎，制作和發(fā)布統(tǒng)計文件。

在國家部委層面，商務部、工信部、科技部、發(fā)改委、國家統(tǒng)計局等部門都掌握地方招商工作的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)國家部委間的“數(shù)據(jù)沖突”。應該在中央財經(jīng)工作領(lǐng)導小組辦公室設置直屬機構(gòu)——招商工作領(lǐng)導辦公室，由商務部相關(guān)司局加掛“招商工作領(lǐng)導辦公室”的牌子，負責協(xié)調(diào)和統(tǒng)一國家部委間的招商統(tǒng)計數(shù)據(jù)和指標體系。

在統(tǒng)計指標設置方面，應該堅持“內(nèi)外并重”原則。商務部現(xiàn)有的統(tǒng)計指標偏重于外資，缺乏對內(nèi)資項目的統(tǒng)計。應該以“社會投資總金額”代表一定時間內(nèi)各省吸引內(nèi)資的總金額，該指標既包括民間投資，又包括本區(qū)域以外的公有制、混合所有制企業(yè)投資，但不包括地方政府主導的基礎設施和城建項目投資。在招商質(zhì)量層面，應該將“投資強度”作為考核一定時間內(nèi)區(qū)域招商質(zhì)量的重要指標，以“投資強度”的統(tǒng)計與考核推動工業(yè)用地的集約化利用。

（二）建立職責清晰、分工明確的招商體系

我國的招商工作存在著一個由各層級地方政府組成的完整體系，不同層級的地方政府存在著一定的職責分工，高層級的地方政府負責吸引投資金額較大的項目，低層級地方政府負責吸引投資金額較小的項目。這種以數(shù)量為標準的職責分解模式，使得各層級地方政府普遍卷入繁雜的招商事務當中，浪費了地方政府有限的公共資源，也不利于招商工作的專業(yè)化。

對于招商工作，應把握“環(huán)節(jié)”與“事權(quán)”的關(guān)系，避免將完整的招商事權(quán)分散于不同的主體。從招商實踐來看，基層政府并不具備項目招商的財力和能力，應該全面取消基層政府的招商任務，既包括城市的街道，也包括郊區(qū)的建制鎮(zhèn)。遠郊的鄉(xiāng)村也要逐步弱化招商職能，由區(qū)縣級政府和園區(qū)逐步承接，最終使鄉(xiāng)政府和村委會徹底退出招商舞臺，專心致力于公共產(chǎn)品的提供。省級政府作為高層級的地方政府，也不應該介入具體的招商事務，應該將重點項目的招商任務交給市縣級政府或園區(qū)辦理。省級政府不要以金額大小決定是否介入具體項目，而是要將招商事權(quán)完整的交給市縣級政府和園區(qū)，自己則專注于區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃的設計和政策框架的制定。

（三）構(gòu)建市場化導向的招商咨詢機制

各地在招商過程中，都建立了專業(yè)化的招商機構(gòu)，但這些機構(gòu)的市場化程度不高，絕大多數(shù)是政府部門或事業(yè)單位，招商工作的效率低。地方政府要轉(zhuǎn)變招商職能，逐步減少招商事務，需要推動招商機構(gòu)的改制和轉(zhuǎn)型。應該將政府或商務部門直屬的招商機構(gòu)改制為市場化的招商咨詢公司，建立獨立核算、自負盈虧的經(jīng)營管理體制，地方政府不再干預招商機構(gòu)的經(jīng)營性決策。

地方政府可在招商引資的操作性事務層面，試點招商外包，將招商任務發(fā)包給掌握客戶資源的市場主體，由純粹的市場主體負責完成一個區(qū)域或一個產(chǎn)業(yè)的招商引資任務。招商外包可使招商主體和地方政府在職能上徹底分開，使地方政府不再沉溺于投資項目的微觀層面，有利于發(fā)揮市場在招商活動中的決定性作用。

（四）建設以公共信用信息為基礎的招商信息系統(tǒng)

招商信息是招商工作體系的重要組成部分，信息的充分與否對招商績效具有直接影響。公共信用信息是影響招商質(zhì)量的信息源之一，地方政府可跟進一個企業(yè)的信息情況評估它的項目建設運營能力。建設以公共信用信息為基礎的招商信息系統(tǒng)，需要打破長期存在的“信息壁壘”。工商部門、稅務部門、銀行系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)都掌握著一部分市場主體的信用信息，形成了一個個“信息孤島”，只有在這些部門之間形成有效的信息共享機制，才能使公共信用信息為招商工作服務。地方政府應該以商務部門為牽頭單位，以黨政主要領(lǐng)導為項目負責人，全方位統(tǒng)籌本區(qū)域公共信用信息，以此為基礎建設招商信息系統(tǒng)。在地區(qū)性招商信息系統(tǒng)建成以后，還應該逐步升級為全國性招商信息系統(tǒng)，使招商活動中的信息成本最小化。

（五）塑造公平普惠、集中高效的招商服務流程

目前，地方政府在招商服務中過分依賴“特事特辦”、“一事一議”等工作方法，使高效快捷的招商服務只能惠及少數(shù)重點項目。地方政府應該著力塑造公平普惠的招商服務流程，對待所有投資項目，都采取法定的辦事程序，提高投資核準程序的透明度和公信力。此外，還應該公布辦理投資審核事項所需的文件資料清單以及投資審核機構(gòu)的辦事流程圖，公布投資審核機構(gòu)的權(quán)力清單和責任清單，建立市場主體對投資監(jiān)管部門的監(jiān)督機制。

為了提高招商服務的質(zhì)量，地方政府的相關(guān)職能部門在園區(qū)政務大廳設置了窗口。“但政務大廳模式并沒有從根本上動搖傳統(tǒng)政府部門之間的‘條塊分割’、‘部門分割’的體制格局和相對壟斷、封閉的利益格局。而只是地方政府在既有體制內(nèi)對行政服務形式、載體和機制的某種有限度的創(chuàng)新”[6]。因此，地方政府需要進一步塑造集中高效的招商服務流程，將行政審批權(quán)力的形式性整合轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性整合，將行政審批權(quán)力集中到園區(qū)政務大廳當中。

[1]黃勇娣.漕河涇松江園區(qū)打造“3.0版”[N].解放日報，2015-04-22.

[2]孫斌棟，鄭燕.我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的回顧、評價與啟示[J].人文地理，2014，（5）.

[3]陳紹友、田宏.城市社會背景下的“產(chǎn)城融合”發(fā)展問題研究[J].重慶師范大學學報，2014，（5）.

[4]黃群慧、葉振宇.適應新常態(tài)、促進新發(fā)展[N].人民日報，2014-11-16.

[5]謝瑞仁.郴州：適應新常態(tài)、謀求新發(fā)展[N].湖南日報，2014-11-28.

[6]譚海波.地方行政服務機構(gòu)的運作機制及其邏輯[J].公共管理學報，2012，（4）.

（責任編輯 田鶯歌）