○王 帆 胡恒釗

在城鄉(xiāng)一體化的背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)人口沒有通過大規(guī)模的流動和空間轉移而實現(xiàn)向城鎮(zhèn)化的轉變，這在我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)得尤為突出，在當下稱其為“就地城鎮(zhèn)化”?！熬偷爻擎?zhèn)化”在中國城鎮(zhèn)化整體進程中扮演著重要的角色，它對于全面、深入地揭示人類近期聚落演變過程的規(guī)律和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃都具有重要的意義。

一、中國農村“就地城鎮(zhèn)化”的影響因素

（一）戶籍制度的變革

戶籍制度影響著“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。1978年是中國改革開放的分水嶺，也是戶籍制度的重要轉折點。改革開放以前實行嚴格的戶籍管理制度，以法律的形式限制農民進入城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)與農村之間建筑了一條無形的鴻溝，影響了中國城鎮(zhèn)化的進程。但與此同時，嚴格地控制流動人口，也使得大量的剩余勞動力被迫就地消化，促進了“就地城鎮(zhèn)化”的萌芽。改革開放以后，戶籍制度改革的力度加大，例如，1984年國務院頒布了《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，農民可以在自理口糧的條件下到縣城所在地以外的小城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機會并居住。2014年國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》又提出，“為了深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”[1]。戶籍制度改革力度的不斷加大，削弱了將農民束縛在家鄉(xiāng)的作用，也就削弱了戶籍制度對“就地城鎮(zhèn)化”的影響。但戶籍制度在一定程度上仍然促進著“就地城鎮(zhèn)化”的存在和發(fā)展，因為與戶籍制度配套改革的公共服務領域和社會保障制度的不完善，依然有相當多的農民選擇在鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)就地轉型。

（二）政府的調控、產業(yè)規(guī)劃和公共基礎設施規(guī)劃的全面性

任何國家和地區(qū)的城鎮(zhèn)化都離不開政府的干預和政策的引導。發(fā)達國家從 20世紀初期或中期開始，逐步實行城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的道路，這與其政府理念的確立和各種政府行為以及各種制度的安排是分不開的，尤其是土地制度和戶籍制度對城鎮(zhèn)化起著促進和推動的作用。在“就地城鎮(zhèn)化”過程中，會伴隨著農民的小生產意識和局限思想，對城鎮(zhèn)化意識缺乏準確的認識，需要政府統(tǒng)籌安排，把握整體發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向和有效路徑，引導村民積極參與，逐步發(fā)揮其主體作用。傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)劃遵循的是“城市工業(yè)、農村農業(yè)”思維，盡管近年來這種狀況有所改善，但并未發(fā)生徹底的改變，從而忽略了農村中非農產業(yè)的發(fā)展。還有上面闡述的地權沖突，直接導致廣大城鄉(xiāng)融合區(qū)域的許多企業(yè)要么很難集中布局，要么因無法審批而處于違法用地的尷尬境地。與之對應的公共基礎設施的規(guī)劃，城市的配置類型比較齊全，而農村設施配置類型相對較少，標準與城市差距甚大。可以想象，如果廣大的城鄉(xiāng)融合區(qū)按鄉(xiāng)村標準來配置基礎設施，事實上很難滿足這些地區(qū)“就地城鎮(zhèn)化”帶來的經濟發(fā)展的客觀需要。

（三）經濟環(huán)境、自然環(huán)境和社會文化壞境的構建

地區(qū)的經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設是一個相互促進、相互制約的過程，良好的經濟環(huán)境可以加快城鎮(zhèn)化建設的進程，城鎮(zhèn)化的大力發(fā)展又可以推動構建更好的經濟環(huán)境，推動地區(qū)經濟快速發(fā)展。同時地區(qū)的經濟實力和產業(yè)結構的合理構建推動著“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展。經濟環(huán)境的良好搭建為交通通訊條件改善提供較大便利，可以使就地城鎮(zhèn)過程中的城鄉(xiāng)關系“時空壓縮”，促進城鎮(zhèn)化活動向農村滲透，從而形成“就地城鎮(zhèn)化”條件下的空間發(fā)展格局。“任何城鎮(zhèn)占據(jù)一定的土地空間，要與周圍的天然環(huán)境發(fā)生物質和能量的轉換”[2]。尤其是“就地城鎮(zhèn)化”對當?shù)氐淖匀画h(huán)境的依賴更加明顯，區(qū)域的地理環(huán)境狀況是“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展的基礎和背景。“就地城鎮(zhèn)化”過程中的自然資源的合理利用和環(huán)境狀況的有效保護，對其發(fā)展起著重要的影響。人口密度在“就地城鎮(zhèn)化”中具有作用。較高的人口密度和較大的人口規(guī)模是城鎮(zhèn)化的重要表征指標之一，也是城鎮(zhèn)區(qū)別于農村的最根本特征之一。新玉言在《國外城鎮(zhèn)化比較研究與經驗啟示》一書中寫到：“早期人類聚落主要是農村聚落，由于農業(yè)人口承載力低下，農村聚落規(guī)模很小。隨著農業(yè)效率逐步提高，人類活動的人口承載力變大，當大到一定程度，城市開始形成?！盵3]可見人口規(guī)模和密度與經濟發(fā)展密切相關。城鎮(zhèn)型基礎設施與公共服務設施是城鎮(zhèn)的重要標志之一，而這些設施的提供和正常運營需要一定的人口支撐，一定的人口成為城鎮(zhèn)發(fā)展的重要條件之一。在一定范圍內，擁有高人口規(guī)模的城鎮(zhèn)可以提供更好的基礎設施、比較完善的生產技術及勞動力市場，就有較高的經濟效益，在一定人口規(guī)模基礎上產生的人口城鎮(zhèn)化將推動社會經濟的快速發(fā)展。

（四）土地制度的完善

我國實施的是土地國家所有制，農村土地歸集體所有。在城鄉(xiāng)二元體制下，農民遷移至城鎮(zhèn)定居需付出很大代價，不僅不能享受城鎮(zhèn)居民的平等待遇，還要喪失土地帶來的福利。在我國農村的社會保障制度還不完善的條件下，土地實際上扮演著社會保障的角色，讓農民心理上和物質上有所依靠，這使得農民也不愿意失去這個保障而選擇就地轉型從事非農行業(yè)，由此推動了“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。城市化伴隨著城市向農村的擴張并將農用土地轉化為非農用地，中國改革開放以來的高速發(fā)展是以家園的消逝為代價的。當前，新一屆領導人更是將城鎮(zhèn)化上升到國家戰(zhàn)略的高度，土地問題再次引發(fā)學者政策分析家和官員的熱烈爭論。其實，在有關農村的研究中，土地問題是重點研究中心。其中對于土地的所有權問題，都沒有給出一個明確的界定，這就導致地權沖突，影響城鎮(zhèn)化的進度。在目前所有的關于地權法律，對農村土地所有權的解釋主要是《土地管理法》第十條規(guī)定:“農村集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村集體經濟組織經營、管理。”[4]“集體到底指的是哪個主體？集體產權到底是何種范疇意義上的？問題的癥結即在此處。集體在現(xiàn)實中缺少一個相對應的主體。產權主體的模糊導致不斷的農民的非理性維權”[5]。

（五）農業(yè)的現(xiàn)代化進程

新型的城鎮(zhèn)化對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化來說是更有質量的城鎮(zhèn)化。農業(yè)的現(xiàn)代化進程直接關系到“就地城鎮(zhèn)化”的水平發(fā)展。黨的十八大強調城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調發(fā)展，提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。推動四化的協(xié)調發(fā)展，是我們國家在經濟現(xiàn)代化發(fā)展中作出的重要戰(zhàn)略部署。通過經濟結構的不斷調整和深化，我國的工業(yè)化和信息化協(xié)調發(fā)展，隨之城鎮(zhèn)化也在快速發(fā)展，然而農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展卻相對滯后。如果農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展跟不上工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，非但農業(yè)現(xiàn)代化得不到有利發(fā)展，同時也影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的協(xié)調實現(xiàn)。因此，必須重視農業(yè)現(xiàn)代化在“四化”協(xié)調發(fā)展中的地位，著力推進農業(yè)現(xiàn)代化，加快實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。

（六）民營企業(yè)素質的提高

隨著中國市場經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，民營企業(yè)大量涌現(xiàn)，在國民經濟的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，當前的民營企業(yè)在發(fā)展的過程中也存在很多問題。民營企業(yè)當今面臨的宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，尤其是國家加強了環(huán)境的立法和員工勞動權益的保障，使得民營企業(yè)在發(fā)展過程中需要特別明確當前的國家法律法規(guī)的界限。同時，當前面臨的是全球經濟的動蕩，伴有國內和國際合作的碰撞，使得國家對民營企業(yè)的經營要求更為嚴格。民營企業(yè)在發(fā)展過程中，由于自身體制和發(fā)展的局限，缺乏對當前市場經濟活動和動向的清楚認識，以及缺乏對市場經濟手段的合理運用，這些條件的限制都會制約其在“就地城鎮(zhèn)化”中的發(fā)展。

二、中國農村“就地城鎮(zhèn)化”的動力機制

（一）“就地城鎮(zhèn)化”的宏觀動力機制分析

1.鄉(xiāng)村的內部驅動力

全面和深入地把握鄉(xiāng)村集體和個人資金在“就地城鎮(zhèn)化”中的作用，必須在鄉(xiāng)村變革和發(fā)展的動力這一更為寬廣的視角下對其進行考察。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展理論中，鄉(xiāng)村區(qū)域的變革和發(fā)展主要是由外部力量所推動。然而在中國的“就地城鎮(zhèn)化”，尤其是發(fā)展的早期，鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的轉型動力卻主要來源于鄉(xiāng)村內部。

首先，當?shù)鼐用裥纬闪溯^強的革新意識和企業(yè)家精神?！熬偷爻擎?zhèn)化”的一個重要特征是人口高度密集，在早期有了剩余勞動力，這些從土地解放出來的勞動力去外地做生意，使一部分人有了敢為天下先的革新意識以及后來發(fā)展中所需的企業(yè)家精神和經商辦實業(yè)的技能。在以后遇到有利的時機，他們會抓住商機帶動區(qū)域發(fā)展。其次，通過農村內部積累的資產發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。在早期通過鄉(xiāng)村自身內部的積極創(chuàng)造和發(fā)展，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展吸收周邊地區(qū)的剩余勞動力，推動農民向市民的轉化，完成了早期的資金積累，促成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，這被鄧小平稱為農村改革中“完全意想不到的最大收獲”[6]，其為“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展提供了早期動力。

不同的資金來源在很大程度上塑造著中國城鎮(zhèn)化的進程與模式。建國以后至改革開放之前，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有著強烈的城市偏向，大量的的國家投資基本上集中在大中城市，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展水平嚴重滯后，城鎮(zhèn)化進程十分緩慢。改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有所調整，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域的發(fā)展得到重視和鼓勵，但國家對鄉(xiāng)村區(qū)域和小城鎮(zhèn)的建設資金投入仍然有限，國家貸款的限制條件苛刻，兩者對鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的拉動作用十分微弱。鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的轉型革新動力和資金都主要來源于鄉(xiāng)村。在一定條件下，農村地區(qū)有著推動自身發(fā)展的內驅力，而并非像一些傳統(tǒng)理論所認為的只能被動接受城市地區(qū)的輻射。這種源自鄉(xiāng)村的內部驅動力，推動著“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。

2.外部驅動力

眾所周知，規(guī)模巨大的外商投資在改革開放以來中國社會經濟的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。與外資在其他國家向大城市集中的趨勢不同，外資在“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)達地區(qū)強化了以分散為特征的鄉(xiāng)村——城鎮(zhèn)轉型過程。早期投資資料表明，尤其是沿海城市，海外華人華僑和港澳臺同胞是中國大陸外商投資的主要來源，他們?yōu)橹袊箨懺谖胀赓Y上的巨大成功作出了貢獻。“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)達地區(qū)當?shù)卣υ谖赓Y尤其是港澳臺外資中發(fā)揮重要作用。當?shù)卣畱浞职l(fā)揮僑鄉(xiāng)優(yōu)勢，大打親情牌，依托海外關系網，動員與吸引外商到本地投資辦廠。

外商投資是“就地城鎮(zhèn)化”的一個重要資金來源，外商投資區(qū)域早期主要集中在廣東、福建、珠三角等沿海沿邊城市，推動沿海農村的“就地城鎮(zhèn)化”。外商投資的早期主要是華人華僑和港澳臺的投資，他們投資更多的因素是“鄉(xiāng)愁”因素，在他們有成就之后，想為自己的家鄉(xiāng)發(fā)展貢獻自己的一分力量，他們更熟悉自己家鄉(xiāng)的風土人情、方言和人際關系，使他們在當?shù)赝顿Y辦廠更加順風順水。同時，沿海地區(qū)的政府也努力吸引外商尤其是港澳臺的外商投資，打親情牌，吸引外商在本地投資建廠。隨著國家政策的調整，“十二五”以來很多外資相繼投資中部地區(qū)，中部各省引進的外資數(shù)量和規(guī)模都在不斷上升，引資渠道也在不斷擴寬。同時，中部地區(qū)也在積極承接東部沿海地區(qū)的產業(yè)轉移，擴大利用外資的規(guī)模。

（二）“就地城鎮(zhèn)化”的微觀動力機制分析

1.個人的區(qū)位選擇與遷移

個人的區(qū)位選擇行為是農村向城鎮(zhèn)人口遷移的關鍵因素，影響個人區(qū)位選擇的因素有很多，主要表現(xiàn)在三個方面。

首先，遷出地與遷入地之間的距離。距離是影響遷移意愿的重要因素之一。在早期的發(fā)展中，基于經濟水平不高和交通封閉,人們一般傾向于就近就業(yè)和轉移，長距離的遷移成本相對較大。但在“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展過程中，當?shù)剞r民或居民可以選擇在當?shù)鼐蜆I(yè)，不需要離開熱愛的家鄉(xiāng)，這種就地轉移勞動力的方式使他們遷往城市的數(shù)量在不斷下降，遷移成本的降低使人民更愿意選擇在當?shù)鼐蜆I(yè)，由此進一步推動“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。

其次，收入水平也決定著當?shù)剞r民的遷移行為。遷移人口考慮遷移城市和留在本地的家庭生活成本，前往大城市工資雖高，但零散的開支相對也較大，而留在家鄉(xiāng)生活，工資雖然不高，但搞好耕種責任田和從事非農產業(yè)，每月的收入還是相當可觀。在這種生活成本對比之下，當?shù)剞r民理性地選擇留在本地工作。這種內部的拉力作用，使農村的剩余勞動力不必遷往城市就可以獲得較高收入，推動了“就地城鎮(zhèn)化”的產生和發(fā)展。

再次，遷移者的戀鄉(xiāng)情結和土地保障心理。除了經濟方面就業(yè)和收入生活的考慮，一般農民不愿意離開家鄉(xiāng)，承受和親人分開的痛苦，去一個不熟悉、競爭激烈和人情淡薄的城市，而“就地城鎮(zhèn)化”恰恰能解決這種戀鄉(xiāng)情懷，使得他們更愿意在本地實現(xiàn)非農就業(yè)。同時，在農村社會保障體制還不是很完善的中國，土地成了農民心理和生理的最后一層保障，許多農民不愿意放棄土地，即使在搬遷過程中也不愿意改變戶口性質，為的就是在未來經濟發(fā)展不好的情況下還有一層保障。這種戀鄉(xiāng)情結和對土地的依賴推動了當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展。

2.企業(yè)投資建廠的區(qū)位選擇

在“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展中，少不了企業(yè)的參與與推動，這需要我們從企業(yè)的角度考察這一微觀機制，對企業(yè)的區(qū)位選擇進行進一步的梳理。

首先，在農村投資設廠有更多的優(yōu)惠政策。近年各地黨委和政府對農村的扶持力度不斷加大，表現(xiàn)在農業(yè)稅、農村金融和土地管理制度等方面。各地根據(jù)當?shù)亟洕鸂顩r不同推出一系列不同的優(yōu)惠政策，吸引投資商在本地進行投資設廠，就地轉移剩余勞動力向非農轉化。同時，鼓勵農民就地實現(xiàn)就業(yè)，扶持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并且給返鄉(xiāng)就業(yè)的農民提供技術培訓與專項優(yōu)惠貸款政策。政策的扶持和鼓勵吸引了一些投資者對當?shù)剞r村進行考察，選擇適合的項目進行投資，開設工廠。

其次，農村有其需要的原材料吸引，就地的勞動力更加便宜。原材料的獲取會直接影響到企業(yè)的運輸費用，企業(yè)在區(qū)位選擇時，對原材料的考慮成為關鍵因素之一，在農村有一些自然資源可以進行開發(fā)利用，可以代替原有的原料來源，產品直接輻射周邊城市進行推廣，這樣大大降低企業(yè)的運輸費用，減少了企業(yè)的成本投入，使企業(yè)獲得更好的效益。同時，企業(yè)通過吸引當?shù)氐氖Ｓ鄤趧恿?，既降低了企業(yè)的生產成本，也為農村地區(qū)提供了更多的就業(yè)崗位，吸納農村剩余勞動力，從而促進“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。

再次，土地成本和企業(yè)家的個人責任感也影響到“就地城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。在農村，土地資源相對豐富，各地為了發(fā)展經濟，往往低價出讓土地，加上土地管理相對較松寬，土地的成本下降。企業(yè)創(chuàng)辦早期基本利用的是自家的房屋、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭的房屋或者公共建筑物，利用這些閑散房屋作為經營場所，以此來降低企業(yè)的成本，導致相當多的企業(yè)在農村創(chuàng)辦。在農村創(chuàng)辦的企業(yè)中，許多是出于使家庭成員受益的社會責任感，為了增加自己家鄉(xiāng)人的收入而往往傾向選擇對自己的故鄉(xiāng)進行投資，由此也推動了“就地城鎮(zhèn)化”的產生與發(fā)展。

[1]國務院.國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見 [EB/OL].中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2014/07-30/6439778.shtml，2014-07-24.

[2]蔣貴凰.我國發(fā)展中地區(qū)城鎮(zhèn)化的動力機制研究[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[3]新玉言.國外城鎮(zhèn)化比較研究與經驗啟示[M].北京：國家行政學院出版社，2013.

[4]國務院法制辦公室.中華人民共和國土地管理法[EB/OL].中國政府法制信息網，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/fl/200409/20040900052441.shtml，2004-09-09.

[5]劉杰,賀東航.集體土地歸屬中的制度模糊與地權沖突[J].求實,2014,(12).

[6]中共中央文獻編輯委員會編.鄧小平文選：第3 卷[M].北京:人民出版社，1993.

（責任編輯 田鶯歌）